孤残青年安置政策的比较与对策

陈亚辉

（电子科技大学中山学院，广东中山528402）

孤残青年安置政策的比较与对策

陈亚辉

（电子科技大学中山学院，广东中山528402）

国家越来越关心和重视孤残儿童福利事业，逐步健全和完善了孤残儿童的救助制度体系，较好地解决他们在未成年时期的医疗、教育和生活等问题，但是，随着他们逐渐长大成人，其中一部分有劳动能力的人想要融入社会，却因社会竞争激烈和相关政策滞后变得异常艰难，为解决这一难题，对政府福利机构、福利企业、安置残疾人的一般企业、社会兴办的福利机构等部门进行广泛调研，并对我国部分地区的相关政策进行比较研究，并提出相关对策建议。

孤残儿童；孤残青年；安置政策；福利事业

一、引言

近年来，随着国家对儿童福利机构投入的逐步加大和社会资金兴办儿童福利院的力度日渐增强，在院孤残儿童的生活、医疗、教育、康复等问题得到较好解决，政府、社会、家庭的关爱，使他们像正常儿童一样健康地成长。但是，随着他们年龄的增长，就业、结婚、住房、户籍等一系列问题逐渐显现，并对儿童福利机构造成了日益沉重的负担。在今后10年时间，这些生活在儿童福利机构的孤残儿童将逐渐进入青年期，且在数量上处于爆发阶段，这方面问题将逐年严重，甚至成为严重的社会问题。

目前国内关于儿童福利研究主要集中在未成年阶段，甚少关注孤残儿童成年之后的相关问题，特别是安置政策及相关配套措施，孤残青年的安置政策研究任重而道远。

笔者所述的孤残儿童是指在儿童福利院生活的弃婴和儿童，主要是被父母抛弃或无特定监护人的青少年，其中绝大多数都存在生理或心理上的疾患。对于成年后的孤残儿童（18岁以后），各地方政府表述不一，有称之为“孤残青年”，有称之为“成年孤儿”，也有称之为“大龄孤残儿童”，无论为何种表述，都是指成年残疾孤儿，为避免歧义，采取 “孤残青年”这种表述方式。

二、我国孤残青年安置政策基本情况

（一）国家层面的政策情况

目前我国还没有出台专门针对孤残青年安置问题的政策，对孤残青年安置问题有较大影响的国家层面的政策如下。

第一，关于对福利企业的政策。由于福利企业是残疾人的主要就业出路之一，因此福利企业的兴衰直接影响了孤残青年的安置工作。

根据中国人民大学中国残疾人事业发展研究院杨立雄博士的研究，改革开放后，福利企业发展分为三个阶段［1］，第一阶段（1978～1984年），属于平稳增长期，这个阶段的特点是政策密集出台，中央、地方、社会兴办福利企业的热情大大提高，福利企业进入稳步发展期。第二阶段（1985～1995年），属于急剧扩张期，1985年9月，民政部在大连召开全国福利生产改革工作经验交流会议，会议对福利企业改革提出明确意见，要求大力扶持和发展福利企业，从此，福利企业进入急剧扩张时期。第三阶段（1996年以后），处于快速收缩期，一方面是由于从1995年开始，受宏观经济调控影响，我国经济增长幅度开始缓慢回落，国内有效需求严重不足，福利企业经营也遇到严重困难，另一方面，在政策上，福利企业纷纷改制，政府对福利企业的性质定位由“非赢利”转变为“赢利”。两方面的原因导致国内福利企业急剧收缩，之后，尽管有关部门出台了不少改革的政策措施，福利企业数量和质量下滑的趋势还是没有遏制。福利企业的迅速衰落使孤残青年的就业安置问题变得更为艰难。

第二，对一般企业接收残疾人就业的税收优惠。2007年6月15日出台的《财政部、国家税务总局关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》，对安置残疾人单位的增值税和营业税、企业所得税进行优惠，对残疾人个人就业的增值税、营业税和个人所得税进行优惠。应该说，这项政策对促进孤残青年就业有一定的促进作用，但调研显示，效果并不显著，原因有两个方面：一是孤残青年自身较难适应企业的高节奏工作状态；二是较多的企业对如何管理孤残青年缺乏经验，因此不愿意接受其就业。

第三，对社会力量兴办福利机构的政策安排。自2000年国务院办公厅转发民政部等11部委《关于加快实现社会福利社会化的意见》（国办发〔2000〕19号）以来，社会力量兴办的社会福利机构（以下简称社会办福利机构）发展趋势良好，2005年，民政部又发布了 《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》，这些政策的出台，对孤残青年的安置无疑是利好消息，但是，面对孤儿这样一个弱势群体的生存和发展问题，尤其是孤残青年的安置问题，捐款、捐物力量仍显单薄，个人兴办福利院也面临着种种困难。做好这一特殊群体的安置工作，还需要进一步广泛发动社会力量，做大量认真、细致的工作。

（二）地方层面的政策

1．上海、青岛：以安置费为核心

上海市和青岛市是两个儿童福利事业起步较早的城市。近年来，针对较早出现的孤残青年安置的严峻问题，两市分别结合自身的实际情况，出台了优惠扶助政策。由于上海和青岛都是东部沿海发达地区，经济发展水平较高，地方财政实力较为雄厚，均采取了以提供安置费为核心的政策措施。

上海市规定各区、县一级政府定期定额安置成年孤儿，社区作为责任主体，对成年孤儿的就业、住房、社会保障等统筹安排，并一揽子予以解决，保证孤残青年融入社区、进入社会，市、区财政和儿童福利院分别按5∶3∶2的比例负担。

青岛市由市财政一次性给付20万安置费，作为购置住房、基本生活保障的支出费用来源，并出台相应的支持政策鼓励成年孤残青年走入社会。青岛市政府专门颁布《关于成年孤儿安置的意见》，规定年满18周岁，有劳动能力且经过专业技术技能培训的孤儿，由政府负责安置工作和提供职业技能培训。市内四区轮流负责定期定额安置成年孤儿，拿出更多合适的岗位，帮助其就业；由福彩公益金列支，为每个待安置孤儿购买一套60平方米左右的经济适用住房，办理户口迁出儿童福利院手续，并一次性配置必要的生活用具和用品。

两城市在孤残青年的安置政策上均为先行者，在做法上值得赞赏，但也存在问题：一是该政策较难大面积推广，因为必须有雄厚的财力支持才可以切实有效地开展；二是缺乏长期效应，一次性对大龄孤残青年进行安置，相应后续追踪和长期制度保障较为缺乏。

2．南京、无锡、苏州：廉租房与低保相结合

南京市：该市社会福利院2006年就大龄青年管理难的问题，向市民政局提出初步解决的办法，后经市民政局向南京市政府汇报，当年，市政府提供了10余套廉租房，重点解决孤残青年的住房问题，为其回归社会提供坚实保障。

无锡市：该市社会福利中心在认真研究民政部等十五部门下发的民发［2006］52号文和省民政厅下发的苏民发［2006］7号文后，开始着手解决大龄儿童融入社会的问题。针对首当其冲的廉租房问题，他们专门向市民政局做了汇报，并得到了市局的积极支持，由市局向市政府申请廉租房。他们的观点是，现在大龄孤残青年在社会上找个工作并不难，主要是如何解决他们的住房问题，只有将他们从福利院搬出去，才是真正意义上的孤儿回归社会。

苏州市：该市社会福利院的做法是，让有劳动能力的大龄孤残青年先找到工作，再由福利院向民政局提出解决他们的廉租房问题。经民政局向市政府申请，由市房管部门提供廉租房。资金的安排是福利院每套房花近3万元，已工作的孤残大龄青年每套房拿出近3万元，其余由该市民政局解决。2007年，通过这种办法，该院解决了4套廉租房供有工作能力的大龄孤残青年居住，使他们顺利回归社会。

综合三个城市的做法，其共同点是：一是解决廉租房的问题；二是给他们找一份力所能及的工作，使他们能自食其力；三是当他们在社会上失业时，由基层帮助解决低保问题。

3．广州：“青年公寓”与“就业中转”相结合

近年来，作为老牌儿童福利先期发展的城市，广州市儿童福利院在孤残青年安置问题上面临较大的压力。2006年以前，福利院里的孤残青年往往是在外上学或工作，吃、住在福利院，不利于他们融入社会。2006年初，为推动他们顺利走上社会，广州市儿童福利院向市政府申请相应数量的廉租房作为“青年公寓”，以解决孤残青年的住房问题，希望在此基础上让他们进入社会、融入社会。广州市政府审时度势，及时批准了这一申请。

“青年公寓”与一般廉租房不同，它带有明显的过渡特征，且在这个过程中，由福利机构专门人员进行管理和教导，培养他们的独立自主、吃苦耐劳、脚踏实地的精神和平实、乐观的就业心态，海珠区赤岗大塘的聚德花园南面有几栋居民楼就是让青年孤儿们走向社会的“青年公寓”，福利院的老师为这个“家”添置了简单而齐全的家具、炉灶和床铺。男女分开不同的公寓住，两人一间房，室友可以自由选择。后来，工作赚钱的孩子们陆续买来电视机、电冰箱、电脑等，逐渐地使“家”的味道越来越浓。这些措施明显提高了就业率，目前孤残青年就业率已达85%以上。

随着近几年房价不断攀升，一次性给予孤残青年的安家费已不足以置业。因此，创办“青年公寓”、建立就业“中转站”的方式解决孤残青年的安置问题更适合实际。

（三）孤残青年安置政策存在的问题

通过比较分析可以看出，当前我国对孤残青年安置政策存在以下问题。

第一，国家层面对孤残青年的安置问题缺乏整体政策设计，导致目前孤残青年的安置问题完全依赖于地方政府。而使地方政府决策者担心的是，福利政策越好，可能会导致更多的弃婴出现在当地，因此即使是财政上比较富裕的地方政府，在处理孤残青年安置问题上仍比较谨慎。

第二，政府福利机构对孤残儿童普遍重养轻教，导致了孤残儿童成年后很难与社会接轨，政府福利机构的职能亟待转变。

第三，政府对福利企业的定位不准。由于残疾人的工作能力本身就低于正常人，因此福利企业的“赢利”定位就使其不得不像其他一般企业一样参与激烈的市场竞争，而据笔者对广东省某福利企业的调查显示，其企业超过60%的残疾员工每月创造的效益低于其工资收入，长此以往，福利企业必定走向衰竭。

第四，社会力量兴办的福利机构仍然非常薄弱，还难以承接由于福利企业衰竭所带来的巨大漏洞，如何有效组织社会力量发展福利事业，仍然任重而道远。

三、孤残青年安置政策的核心要素分析

（一）政府责任

孤残儿童在未成年时期由政府供养，儿童福利机构担任其法定监护人，责任主体明确。但是孤残儿童成年后，其责任边界变得非常模糊，解决孤残青年的安置问题，离不开政府的帮助，但是政府的责任边界在何处？我国《宪法》第45条规定 “国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”这是国家对特定弱势群体的一种义务性承诺，其为生存难以为继的公民寻求国家的物质帮助提供了本源性的法律保障。从《宪法》上看，国家的责任重在对残疾人提供帮扶，而对孤儿的责任则主要体现为未成年时期的养护，对于已经是成年人的孤残青年的安置问题，则实际并无明确法律规定，目前只能将其作为特殊类型的残疾人的弱势群体进行帮扶，为其进入社会提供基本的生存和工作保障，在就业、住房、医疗等方面参照相关法律法规给予相应待遇。

（二）就业方式

调研中发现，孤残青年有集体就业的偏好。主要原因：首先，孤残青年有自卑和排他的心理，集体就业可以减少其他人群对其的歧视行为，缩短孤残青年进入工作状态的适应时间；其次，孤残青年喜欢在熟悉的环境下生活和工作，集体就业可以使他们有机会同自己熟悉的朋友一起工作，便于交流；第三，部分孤残青年工作的时候需要有人特殊照看，集体就业便于统一管理、照应。调研过程了解到的福利企业残疾劳动者的集体就业倾向性明显表明，对于这批特殊群体而言，集体就业可以为其带来更多的自信和安全感，对刚刚踏入社会的孤残青年来说，集体就业还是一种较为合理的就业方式。

（三）居住模式

成年孤儿按其残疾程度可以划分为三大类。除有重大残疾、生活无法自理的成年孤儿无法回归社会之外，另外两类成年孤儿都具备部分劳动能力或完全劳动能力，这批成年孤儿最终的归属应该是拥有自己的生活和家庭。在调研过程中，关于居住模式问题出现分歧。群居有利于管理，并且方便统一安排，但是群居模式亦有弊端：首先，群居对所在社区而言，增加了工作压力，尤其是计划生育工作和社会治安工作；其次，群居容易产生标签化，使得成年孤儿即便进入社会也难以摆脱特殊身份给予自己的制约，反倒难以融入周边社会，形成“再次封闭”和“二度分隔”；第三，群居容易使孤残青年对儿童福利院产生持续依赖，难以在思想层面上断奶。

（四）服务主体

一直以来，政府在儿童福利事业发展过程中扮演主角，是孤残儿童成长的直接服务者。儿童福利院代表政府对孤残儿童进行托养、照料和培育。但是随着市场经济的发展和公民社会的逐步发育，部分社会组织开始关注这个领域，并且形成了照顾的新型模式。从发展趋势看，政府在继续承担服务主体的同时，应该将部分服务项目和服务内容转给相关社会组织，尤其是民办非企业单位。此种做法既可以减轻政府的实际工作压力，同时也可以培育一批有潜力、有实力、有爱心的社会组织。

四、对策设计

（一）促使孤残青年安置的公共服务均等化

孤残青年安置政策本质上是公共服务问题，这项问题单凭某一地方政府很难解决，安置孤残青年的责任应由全社会共同承担，因此，建议制定对孤残儿童培育和孤残青年安置的全国统一补贴标准，以促使公共服务均等化。

（二）培育自立自强、自食其力的孤残青年

由于自身缺欠和生活环境等原因，长期生活在福利机构中的孤残儿童一般存在性格孤僻、心理封闭、自信心缺乏、畏惧社会等心理问题和社会适应能力差、谋生技能弱等能力问题。如果说先赋性残疾无法根治的话，后致性心理、能力问题则可以积极解决。在他们的整个生命周期，都应加强对他们的心理辅导和技能培训，努力培育自立自强、自食其力的孤残青年。

（三）稳步转变儿童福利院的职能和机构

在新形势下，儿童福利院在继续履行传统的供养职能外，应积极转变职能，承担更多的教育职能、家庭寄养服务职能、收养和寄养儿童家长培训职能等，通过以上职能的转变，丰富、拓展儿童福利机构的服务内容和服务领域，使其从单纯的孤残儿童供养机构发展成为综合型的社区儿童福利资源中心［3］。在转变职能的基础上，儿童福利机构应依据职能需要原则，合理增设一些工作机构，如家庭寄养服务指导中心，儿童家长培训中心等，以保证相应职能的履行。

（四）充分发挥地方政府主导作用

1．整合资源，改进孤残儿童的教育、培训制度

第一、突破“九年义务教育”框架。加强学前教育和义务教育后普通教育、职业教育，特别是学前教育和职业教育，要积极建立智障幼儿学前教育机构、智障青少年高中班，尽力为孤残儿童提供完整的教育体系，提升其基本素质，为日后融入社会奠定良好基础。第二、加大对随班就读工作的支持力度。促进随班就读是孤残儿童融入社会的关键。要进一步促进中轻度孤残儿童随班就读，把随班就读作为推进孤残儿童义务教育的基本政策。第三，强化孤残儿童的职业技能。职业教育学校与培训机构要针对孤残儿童的特殊需求，积极开展职业教育与培训，努力成为孤残儿童劳动预备制培训的定点机构。

2．另辟蹊径，建立专门的孤残青年住房制度

住房是孤残青年安置的核心工作，可以依据目前我国的经济适用房政策或廉租房政策合理解决好孤残青年的住房问题，住房地点可以集中也可以分散，民政部门与所在社区居委会一起共同管理。

3．想方设法，切实解决孤残青年的就业问题

就业是民生之本，是孤残青年安置工作的根本性任务。应针对孤残青年的特点，制定科学、有效的优惠政策，为切实解决就业问题提供制度保障。

（五）大力发展福利企业

发展壮大福利企业，既有利于扩大孤残青年就业，亦有利于和谐社会的构建。为此，民政、工商、税务、残联等相关部门应进一步加大对福利企业的扶持力度，继续放宽政策和条件，鼓励多元经济实体新办、转办，申请认定福利企业，并从扶资、扶智等方面给予全方位的帮扶和服务。要加快退税制度改革，加快福利企业资金流转，巩固和发展孤残青年就业。在政府采购项目中，要对福利企业进行必要的政策倾斜，同等条件下优先考虑福利企业，从业务来源角度保证福利企业的正常经营。

［1］杨立雄．中国福利企业发展研究［J］．中国经济问题，2009（4）．

［2］陆士桢，王玥．从美国儿童家庭寄养简史看百年来儿童福利价值取向的演变［J］．广东青年干部学院学报，2005（3）．

［3］李宝库．积极开展孤残儿童家庭寄养工作，全面推进儿童福利事业的社会化进程［J］．社会福利，2003（11）．

责任编辑 胡号寰 E－mail：huhaohuan2＠126．com

D632．1

A

1673－1395（2011）01－0051－04

2010 11 -16

广东省高校思想政治教育基金会项目（2009CZ044）

陈亚辉（1981—），男，湖北武汉人，讲师，硕士，主要从事政治学与公共管理研究。