二战后日美之间的冲绳行政权归还交涉

王金辉 安成日

(黑龙江大学政府管理学院,黑龙江哈尔滨 150080)

冲绳群岛由北、中、南三大岛屿群、共 100多个岛屿组成,南北绵延 1 000多公里,陆地总面积约 4 670平方公里。其地理位置非常重要,它向西隔海与中国相望,北连日本列岛,南接中国台湾,扼守着日本南下的海上重要交通要冲,被西方学者称之为“西太平洋岛屿链上的第一核心”。冲绳群岛,近代以前称琉球群岛,该群岛上的琉球王国在明清两代曾是中国的藩属国,向中国称臣纳贡。明治维新后的 1879年,琉球王国被日本吞并,并改称冲绳县加以统治。二战后期的 1945年3月至 6月,美军在冲绳与日军展开激战,并最终占领了冲绳群岛。

盟军占领日本以后,1946年 1月,盟国日本占领当局以“盟军总司令部总司令备忘录 (SCAP - IN)”的形式,把北纬 30度以南冲绳群岛的行政与日本本土分离,并由美国在此地实施军政。1951年 9月 8日,日本在旧金山与以美国为首的西方国家实现单独媾和,缔结了《对日和平条约》。该条约第三条规定:“日本对于美国向联合国提出将北纬 29度以南之西南诸岛 (包括琉球群岛与大东群岛)、孀妇岩岛以南之南方诸岛(包括小笠原群岛、西之岛与硫磺列岛)及冲之鸟岛与南鸟岛置于联合国托管制度之下,而以美国为唯一的施政当局之任何提议,将予同意。在提出此建议,并对其采取肯定和措施以前,美国将有权对此等岛屿之领土及其居民,包括其领海,行使一切及任何行政、立法与司法权力。”[1]

此后,直至 1972年 5月 15日,根据《日美归还冲绳协定》将冲绳行政权归还日本为止,美国以联合国托管国名义,对冲绳进行了长达 20年统治。《日美归还冲绳协定》签订虽然成功地解决了日美之间的领土纷争,但也给东亚地区遗留下严重的国际冲突祸根——中日钓鱼岛主权之争。

一、日本从美国手中收回冲绳行政权的交涉

二战后日本同美国进行交涉收回冲绳行政权的过程大致经历了以下三个阶段。

第一阶段是 1951年至 1961年。

这一阶段是日本试图尝试和探索收回冲绳主权之途径的阶段。日本在与美国的交涉中主要是政府通过其外交途径,强调其对冲绳的主权。从美国的反应看美国基本承认日本对冲绳的潜在主权,但对日本的冲绳返还要求则借口远东反共战略需要加以回绝。

二战中日本战败投降以后,其领土由以美军为首的“盟军”占领,美国事实上掌握了对日管理权。由于战败、被占领,事实上由美国主导占领管理这种特殊背景,加上实现片面媾和后形成的日本对美国的依附地位等,这时期在冲绳问题上日本只能委婉地向美国表达自己的领土要求。

1951年 1月,以美国为首的西方盟国酝酿对日单独媾和时,吉田茂就曾向美国媾和特使杜勒斯提交过一份有关领土问题的备忘录。在该备忘录中,吉田要求美国在不必要托管时,把冲绳及小笠原群岛归还日本[2]224。然而 1951年 9月签订的《旧金山对日和约》在其条文中回避了日本的这一请求。根据该条约第三条的规定,冲绳被置于联合国托管之下,而且把美国作为唯一的管理当局。但是,美国媾和代表杜勒斯,在旧金山对日媾和会议上就对日媾和条约产生的背景进行说明时,承认了日本对冲绳的潜在主权。杜勒斯称:“第三条主要处理琉球群岛以及日本以南及东南诸岛。这些岛屿自日本投降以来处于美国单独行政权控制之下。若干盟国极力主张,通过此条约规定日本应放弃这些群岛的主权而交由美国。另外一些国家则提议,应将这些岛屿完全交还给日本。面对盟国间意见的分歧,美国认为最好的办法是,将这些岛屿置于以美国为施政者的联合国托管制度之下,承认日本保留主权”[3]。所谓“保留主权”被解释为拥有最终领土处理权。

在旧金山对日媾和会议上,针对以美国为首的西方盟国的上述领土安排,与会的日本首席全权代表吉田首相在接受《对日和约》的演说中做了如下发言。吉田称:“对于根据和平条约第三条,奄美大岛、琉球群岛、小笠原群岛等被置于联合国托管制度之下的北纬 29度以南诸岛的主权保留给日本的美国全权代表和英国全权代表的发言,我非常高兴地以日本国民名义欣然予以接受。我期望世界,特别是亚洲尽快确立和平与稳定,使这些岛屿尽早返回到日本的行政管辖之下”[4]。这样,在旧金山对日媾和会议上,日本好不容易为日后收回冲绳保留了最后一点希望——保留“潜在主权”。

二战后,为了尽快摆脱占领,日本选择了片面媾和,也因此付出了高昂的代价。北纬 29度以南的岛屿问题也是日本支付的上述代价之一。但执著的日本人并没有因此而气馁,随着战后日本经济的恢复和实力的增强,日本开始不断向美国提出了领土返还要求。1957年,日本首相岸信介访美时,首次向美正式提出了返还冲绳的要求。对此,美国表示:尽管日本对冲绳拥有“潜在主权”,但“只要在远东存在威胁和紧张状态,美国就有必要维持现状。”[2]221-222这意味着在冷战的背景下,美国出于维护其在东亚地区战略利益的需要,是不能轻易满足日本收回冲绳行政权的要求的。这说明日本收回冲绳的时机并不成熟。但是在此次交涉中美国却同意日本在经济、教育和户籍管理等非常有限的领域对冲绳进行援助。这却意味着后来在池田勇人内阁时期广泛展开的在冲绳地区改善民生问题上的美日政策协调在岸信介内阁时期就开始了。同时,这也表明在冲绳问题上,美国实际关注的是其在远东地区的安全利益,安全之外的与主权有关的其他问题上美国是允许日本介入的。虽然这样的交涉结果并不是日本想要的最佳结果,但也使日本人看到了在冲绳问题上可为和不可为的一面。因此,在 1961年 6月,池田勇人首相访美时,日本只是要求美国理解日本政府改善冲绳居民的福利愿望,而没有继续提出返还冲绳的要求。会谈后双方发表的《日美联合声明》中,美国对日本政府援助冲绳给予了积极的肯定,特别是同意节日、庆典时可在公共建筑物上悬挂日本国旗。这表明美国在冲绳问题上,对日本要求的主权问题表示了明确的认可。

从上文中可以看出美国在归还冲绳问题上立场是随着形势的变化有微妙的变化。在吉田茂执政时期,美国通过旧金山《对日和平条约》,在承认日本对冲绳拥有“潜在主权”的前提下,以联合国的名义托管了冲绳;到岸信介内阁时美国开始允许日本有限介入冲绳地区的民生问题;及至池田勇人主政时,美国已明确认可了日本对冲绳的主权,并在民生领域同日本展开了积极合作。战后初期,日本鉴于其被以美国为首的盟国占领,片面媾和后对美依附地位等,在对美关系上,基本上都是看美国脸色行事,唯美国马首是瞻。但是随着日本经济的恢复和国力的增强,日本开始在对美关系上谋求更加对等的地位,并为收回冲绳施政权做了更加积极的努力。

第二阶段是 1962年至 1969年。

这一阶段是日本在收回冲绳施政权方面取得实质性突破的阶段。日本政府继续同美国进行收回冲绳的外交周旋的同时,还借重冲绳民众要求“复归祖国的运动”对美施加政治压力。当然这一阶段日本能够在冲绳问题上取得进展与其经济、政治实力的进一步提升也有密切的关系。与之相反,美国由于深陷越南战争的泥沼,国内反战运动高涨,国内经济也每况愈下等,在解决冲绳问题上采取了更加务实的态度。随着越南战争形势的变化和发展,美国在归还冲绳行政权的问题上,也经历了从一开始只承认日本拥有“潜在主权”到公开承认日本对冲绳的主权——允许节日、庆典公共建筑悬挂日本国旗,允许日本政府对冲绳进行民生方面的援助,再到与日本商讨冲绳归还问题,并最终决定把冲绳施政权归还日本等一系列的变化过程。而这一过程恰恰与美国卷入越南战争,越南战争不断升级,美国陷入越南战争泥沼决定从越南脱身的过程相吻合。而这一过程也是美国的国际地位由二战后的巅峰开始相对下滑的过程。这两个因素互相影响是美国最终归还冲绳行政管辖权的重要客观因素。

1962年 3月,美国总统肯尼迪提出对冲绳新政策。肯尼迪政府在冲绳新政策中公开表示“琉球(冲绳)是日本本土的一部分”,并承诺“随着日本对琉球诸岛主权的最终恢复,美国将减少对该岛的权力”[5]。与此同时,肯尼迪政府还表示美国将提高冲绳居民的生活水平,使其与日本本土相当。为此美国表示,愿意增加对冲绳的援助和开发,缓和人权限制,任用岛内居民为民政官等。肯尼迪上台以后,美国首次公开承认日本对冲绳享有主权。肯尼迪政府在冲绳实施新政策是美国在冲绳问题上的一个重要的转折点,为后来把冲绳返还给日本奠定了重要基础。

佐藤荣作主政日本政坛后,在冲绳问题上受到了来自国内的强大压力。1965年 1月,他首次访美时,就向美国提出了返还冲绳的要求。1965年 8月,佐藤荣作以首相的身份率领政府官员对冲绳诸岛进行了首次访问,并表达了日本政府收回冲绳的强烈愿望。佐藤荣作在访问冲绳时称:“不实现冲绳回归祖国,日本的战后就永远不能结束”[6]。日本政府的坚定态度,引起了美国的关注。美国驻日大使赖肖尔为首的一些“知日派”人士也开始从维护美日长远利益的角度出发,强调归还冲绳的必要性。1966年美国成立了“冲绳特别研究小组”,正式研究冲绳问题。该小组最后得出结论,归还冲绳的施政权,但是冲绳基地的军事职能应予以保留。至此,美国基本确定了归还冲绳的基本方针。1967年 11月,佐藤第二次访美就冲绳问题和日美安全保障等问题与约翰逊总统协商。约翰逊总统同意在“冲绳施政权归还日本的方针之下”,继续对日方提出的希望在最近二三年内确定双方均满意的归还时间,采取措施提高冲绳居民的社会福利等问题进行协商[7]735。1968年,日美双方签署了《日美关于南方诸岛及其他岛屿的协定》,美国决定把孀妇岩岛以南,包括小笠原群岛、西之岛、硫黄列岛以及冲之鸟岛和南鸟岛归还日本[7]780。这标志日本在收回冲绳的道路上取得了阶段性的成果。

1968年,主张冲绳回归日本的冲绳教职员工会会长屋良朝苗当选为琉球政府主席,他反对冲绳基地和《日美安保条约》,主张美国立即无条件全面返还冲绳给日本。1968年 4月 24日冲绳全岛 60多个基地的门口还爆发了反对美军的基地、提高工资待遇的罢工示威游行。这使美国担心,如果在冲绳问题上处理不当,美国将不可能继续使用冲绳的军事基地。何况1970年《日美安保条约》又即将到期,美国又担心日本可能借机废除条约。尼克松上台以后,冲绳施政权返还问题和日美安全保障条约延长问题成为日美关系中的矛盾焦点之一。1969年 11月,佐藤首相与尼克松总统会晤,尼克松表示美国将在 1972年之前把冲绳归还日本。双方在《日美联合声明》中表示:“约定在不损害美国关于日美安全条约事先协商机制和不违背日本政府现行核政策的前提下将冲绳交还给日本。”[8]至此,日美关于冲绳问题的交涉基本结束,日本取得了在这一问题上的实质性成功战果。

美国在这一阶段做出务实的决策,主要是基于越南战争的困扰和其国家实力的下滑使其无力维持在海外的原有影响力。美国需要盟国为其承担更多的责任和义务。而此时日本国力的提升恰恰满足了美方的需要,在一定程度上可以分担美国在东亚的战略压力。这符合美国的国家利益和保证东亚安全的战略需要。

第三阶段是 1970年至 1972年。这一阶段是日本准备收回冲绳行政权的阶段。

从 1970年开始日美双方就具体落实归还冲绳的细节问题进行协商,经过双方精心的准备,同年3月3日,日美在冲绳的那霸市成立了“冲绳复归筹备委员会”。为了尽快完成此事,日本外相和美国驻日大使每月就返还冲绳的细节问题协商一次。进入 1971年后,日美双方主要围绕是否保留美国之音广播电台、撤走核武器、归还那霸机场及“要求美国赔偿”等问题展开了外交折冲。1971年 6月 17日,日美签订《日美关于琉球群岛、大东岛的协定》,美国将冲绳的行政管辖权归还日本。1972年 5月 15日,冲绳在经历 27年美军占领统治之后终于又回到了日本。至此,冲绳归还问题基本获得解决。但是美国在归还冲绳行政权于日本的过程中,以经纬度划定一定区域归还岛屿做法[9],也给东亚地区遗留下严重的国际冲突祸根。即,美国把冲绳行政权归还给日本时也把我国的固有领土钓鱼列岛私自授受给了日本,从而引发了中日钓鱼列岛主权之争。

尼克松上台后,鉴于美国实力的相对衰落,改变了其对外战略,收缩美国的海外力量,并希望盟国能够为其分担更多的海外责任。在这种形势下,美国继续维持对日本冲绳的占领是不符合其国家利益的。同时尼克松也受到了来自国内纺织业界的要求对日本出口美国纺织品进行限制的压力。日本的佐藤政权则在国内面临日渐高涨的要求收回冲绳的呼声。因此,美国在与日本谈判解决冲绳施政权归还问题的过程中,把日本自主限制纺织品对美出口问题和归还冲绳施政权问题加以联系起来与日本讨价还价。1969年 11月,日美首脑就冲绳施政权归还问题进行谈判时,日美纺织品贸易问题也作为非正式议题一并列入了双方会谈的议程之中。当时致力于解决冲绳问题的佐藤政权,为了收回冲绳施政权,同意美国关于日本自主限制对美纤维制品出口的提议,借以换取美国在归还冲绳施政权问题上的合作的策略[10]。

结果是双方各得其所,日本收回了冲绳的行政权,美国在日美纺织品贸易问题上也迫使日本让步,达到了“以绳 (冲绳)换纤 (纤维制品)”的目的。表面上看,日本为了收回冲绳施政权在纺织品问题上对美作了让步,但这实际上起到了促使日本进行产业结构调整的效果。实际上日本对美实施纺织品自主限制之前,纺织品在日本经济中的地位已经呈下降态势,1951年至 1955年纺织纤维行业在产业界所占比重为 18.3%,纺织纤维制品在工业品出口额中的比重为 41.7%,但到了 1966年至 1970年其在产业界所占比重下降到8.2%,在工业品出口额中所占比重下降到14%[11]。“1973年石油危机以后,日本纤维产业又及时地抓住时机,进行第二次生产经营革新,大量采用节省资源、能源和劳动力的技术设备,尤其是较多地利用了电子计算机。”[12]20世纪 70年代以后,日本的产业结构逐渐从劳动密集型的食品加工、纺织纤维等轻工产业转向了造纸、化工、钢铁、有色金属、电子、机械制造等资本密集型、技术密集型重化工业。“尤其是拥有与机械电子装置有关的高技术力量的日本机械产业,在价格和质量两方面席卷了欧美市场。”[13]

二、日本收回冲绳行政权与日美关系

美国在冲绳继续保留其军事基地,这体现了日美两国在安全战略上的相互依赖性。美国归还冲绳施政权于日本也使得日美安全保障条约顺其自然地适用于冲绳,并得以继续延续,二战后形成的日美安全保障体制也得以延续。在美苏冷战的格局下,日本的国家安全威胁主要来自苏联。从日苏的军事力量对比来看,日本明显处于劣势。二战后日本实行“防卫渐增计划”,依靠美国提供的“核保护伞”保卫国家安全,这使日本在军事和安全战略领域很难摆脱对美国的依赖。因此,日本收回冲绳行政权的同时,继续保留美国军事基地的做法实际上也是从自己的国家安全利益出发做出的理智的选择。1971年 9月,佐藤荣作表示:“实现冲绳归还祖国,就是使我国获得名副其实的独立。安全保障问题今后不能不根据实际情况加以考虑。”[14]二战后初期,美国出于冷战的需要,在远东积极寻找一个极具战略价值的军事基地作为其遏制战略支撑。从地理位置上看,冲绳群岛以其北接日本列岛和阿留申群岛,南下台湾、菲律宾、印尼和印度支那半岛的独特的地缘政治地位,成了美国在东亚推行遏制战略的枢纽。对于美国而言,冲绳具有不可替代的重要的军事战略价值。即使在今天冲绳基地在美国的东亚战略中仍占有重要位置。驻日美军 75%的军事基地和设施都部署在冲绳,大约占日本国土总面积的0.6%[15]。日美在商讨冲绳归还的问题时,两国在远东所面临的安全问题依然如旧。所以美国需要继续保留在冲绳军事权力,而日本也只谋求收回其行政权力。从日美冲绳问题谈判的过程看,美国从未放弃过在冲绳的军事权利,对除此之外的权利美国从一开始也没有否定过。在日美双方的冲绳问题交涉中,日本也逐渐意识到美军基地的存在对于日本安全的重要性,因此,日本方面也对此做出积极回应。最终日美在军事安全战略问题上的共同利益的驱使下,使他们做出了保留美国军事基地和返还冲绳行政权的貌似不同实则一致的选择。日本收回冲绳后,日美关系由原先的“美主日从”关系逐渐向日美合作型的相互依存关系转变。美国归还冲绳行政权,不仅没有恶化日美两国的关系,反而使日美同盟得以顺利延续和加强。

冲绳行政权的收回使日本对美外交的独立性和平等性增强,两国关系开始走向相互依存。日本收回冲绳行政权,消除了日美关系中的最大不良刺激因素,为其建立相互依存的新型伙伴关系创造了条件。在二战后很长一段时期,“以日美关系为基轴”的日本外交,在许多重大国际问题上形成了“美主日从”的对美依附关系。尽管一些日本政治家一直在外交上谋求与美对等地位,但是不平等的《日美安全保障条约》及冲绳和小笠原群岛等南方诸岛领土被托管的现实,使日本在对美关系中始终难以摆脱对美依附地位。《日美新安全保障条约》的签订及冲绳、小笠原群岛等南方诸岛行政权的收回,使日美关系发生了质的变化,开始走向了相互依存的道路。1970年 3月,佐藤政权的防卫厅长官中曾根康弘就表态说:“有必要明确地分担责任,使日美在实质上站到平等立场上来。”[16]冲绳行政权的收回,进一步提升了日本在对美关系中的地位,增强了日本外交的独立性和对美国外交中的对等性。日本已不再是过去完全处于对美依附地位的国家了,其外交自主性有了显著提高。如 1972年日本抢在美国之前与中国恢复邦交。整个 20世纪 70年代日本推行的“多极自主平衡外交”、“等距离外交”和“全方位外交”等在某种程度上都体现了日本对外关系上的较大独立性和自主性。但是应该看到对于日本而言,追求外交上的独立性和自主性并不是其首要的目标,日本寻求的最高目标是国家的安全和发展。从这个意义上来说,日本不可能轻易抛弃给自己带来安全和发展机遇的日美安保体制的。因此,只要日美在军事安全领域继续存在非对称性的相互依赖关系,日本在外交上的独立性和自主性就会存在一定限度,日本更愿意借助与美国的特殊的同盟关系来提高自己在国际舞台上的地位。

归还冲绳行政权的同时,美国在远东地区迅速完成了战略收缩。这不仅减轻了美国的军事开支,也缓和了与当地居民的对立情绪。二战后美国为日本冲绳军事基地的正常运转花费了大量的财力、物力和人力。“远在美国发动侵略朝鲜战争之前,美国在琉球群岛的军事工程就占用了冲绳三分之一的土地,用作建造基地的费用超过了两亿美元。”[17]仅军事一项就花费如此巨额费用,何况归还冲绳之前美国还需要承担日常的行政管理费用,这些是一笔庞大的开销。如果战后初期美国财大气粗尚能够承担这些费用的话,到了 20世纪 70年代随着美国深陷越南战争泥潭和国际经济地位的相对衰落,对继续管控冲绳等海外军事基地日益感到力不从心,不堪重负。归还冲绳行政权于日本,让日本负责冲绳的日常行政管理与民生问题,美国则专事军事基地的保留与维护,这将大大减轻美国的负担。

另外,二战期间冲绳曾经是美国和日本激战地区。1945年 3月至 6月,美国为首的盟军与日军在冲绳展开了“冲绳战役”。在这次战役中美军以阵亡 12 500名将士的代价占领了冲绳群岛,此役日方军民死亡则高达 11万人之多。“冲绳战役”是二战期间日本在其国土上进行的第一次陆战,也是以日本领土为战场的唯一一场战役[18]。战争创伤深深烙印在琉球人民心中。二战后美军占领冲绳实施军政,在当地人心目中美国是占领者,占领初期美军的强制征地、征用劳工等不得人心的占领政策和侮辱妇女等事件遭到当地人的反感,引发了当地群众性的反美、反基地运动。人们经常举行集会、示威游行、罢工等反对强制征地,抗议美军暴行,要求提高工资等。把冲绳行政权交付日本政府后,美国不再参与冲绳的日常行政管理工作,使得冲绳当地居民与美军之间这一尖锐矛盾得以缓解。这更有助于维持和发挥美军冲绳军事基地的作用。

三、日本收回冲绳施政权过程的几点启示

在收回冲绳的过程中,日本充分注意到了日美在东亚安全保障方面的共同利益,从而不惜以签订秘密协定的方式最大限度地满足了美军对冲绳军事基地的自由使用权。实际上从 1961年池田首相访美到 1971年《美日返还冲绳协定》签订为止的日美冲绳行政权归还交涉是围绕两个核心问题展开的,即日本对冲绳的施政权和日美乃至“自由世界”在东亚的安全保障问题。美国返还日本对冲绳的施政权的过程也是在这两者之间寻找平衡点的过程。其实质是在不损害冲绳美军基地确保东亚安全中的作用的前提下,把冲绳的施政权归还日本。这样既减轻了美国维护冲绳基地的负担,关照了其在东亚的安全战略利益,又满足了日本要求收回冲绳主权的要求,维护了两国的安全同盟关系,可谓是实现了双赢。对于日本而言,冲绳得以收复,自己的国家安全也有了美国的保障。这样的谈判议程的设置对于美国来讲是可以接受的。美国把冲绳归还日本,使 20世纪 70年代日美两国间形成了政治和军事方面相互协调与合作,经济和贸易方面摩擦与竞争不断的关系。

日本在处理冲绳回归问题上,注意借重国内民众的力量。“美国在冲绳的统治,表现出压制当地居民自治,缺乏民生方面的关怀等露骨的‘占领军’意识,这进一步激发了冲绳居民回归祖国的愿望。这使冲绳成了使日本人感到与其说日美是盟国还莫如说是太平洋战争中的胜者与失败者的一个象征。”[19]从 20世纪 50年代开始,日本人民就掀起了要求冲绳回归日本的斗争。从 50年代初到 60年代末,在冲绳先后成立了“促进复归日本期成会”(1951)、“冲绳土地联合委员会”(1956)、“冲绳县复归祖国协议会”,(简称“复归协”,1960)和“保卫生存县民共斗会议”(1968)等组织。他们先后组织签名运动、反对美军征地运动及集会、游行和罢工等活动要求美国归还冲绳。日本政府借此向美国表达在这一问题上所承受的国内政治压力,指出归还冲绳是为民请愿。1965年,佐藤首相访美就此事与约翰逊总统磋商。美国对此表示理解,并最终允许原小笠原群岛岛民代表前往硫磺岛和父岛、母岛祭祖扫墓。冲绳出现的声势浩大的“复归运动”也使美国意识到现有的统治方式难以为继,必须加以改变。1966年美国国务院成立了“冲绳特别研究小组”,研究冲绳问题。该小组最后得出结论,美国可以把施政权归还日本,但归还冲绳施政权不应影响冲绳基地的一般军事职能。在收回冲绳施政权的过程中,日本政府借重民间的力量,在一定程度上弥补了外交手段的不足,形成官民互动的良性效应。

日本在与美国商讨冲绳归还问题时,恰恰是其国力大幅度提升而美国实力相对式微的阶段,日本及时把握了机会,为其顺利解决与美国的领土纠纷铺平了道路。经过战后二十多年励精图治的发展,特别是经过 20世纪 60年代日本经济的高速发展,到 1968年日本一跃成为资本主义世界第二大经济强国,这为其解决冲绳问题奠定了坚实的基础。而美国虽然仍是世界上最强大的经济和军事大国,但是由于深陷越南战争泥沼,国内面临通货膨胀,对外贸易赤字居高不下,经济严重滑坡,社会动荡等困境。其中一些问题的解决在某种程度上需要日本等盟国的配合。归还冲绳的问题与日美纺织品摩擦、美国对外贸易赤字、日本人的“核敏感”等问题错综复杂地交织在一起,让美国人意识到“美国的军事保护再也不足以作为亲密的伙伴关系和合作的主要依据了。”[20]美国意识到,必须注意保持与日本的良好关系,否则美国在东亚的利益将面临严峻的挑战。在日本收回冲绳行政权的过程中,美国把归还冲绳行政权问题与解决日本纺织品对美出口问题捆绑一起与日本进行谈判,并最终迫使日本接受了美国提出的自主限制对美纺织品出口要求,达到了所谓的“以绳换纤”目的。

从日本收回冲绳行政权的过程来看,日美两国在冲绳问题上都采取了理性、务实和灵活的态度。从最终结果来看,既达到了日本所希望的收回冲绳行政权的目的,也满足了美国保留其在冲绳军事基地的要求,两国在冲绳问题上最终实现了双赢。

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