立法听证探析

郝良强，郜添

（济南卫生学校，山东济南250023）

立法听证探析

郝良强，郜添

（济南卫生学校，山东济南250023）

立法听证；公开；程序

2003年3月15日，九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》第三十四条规定：“列入议程的法律案，立法机关应当听取各方面的意见，听取意见可采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”正式将听证制度引入立法程序。在某些国家，所有的法律在通过前都必须举行听证会。而在我国，立法听证还处在起步阶段，立法虽然确立了听证制度，但是，在实际运用过程中听证制度却远没有得到完善和健全。笔者根据我国著名学者的研究以及自己对立法听证的理解谈谈对立法听证的浅薄认识。

1 立法听证本论

1.1 立法听证的含义

国内专家、学者对立法听证有不同的理解。根据北京大学法学院人民代表大会与议会研究中心的研究成果，立法听证可以表述为：立法主体在进行立法起草、正式立法时，为获取与立法有关的信息和公众意见，举行公开会议，听取和搜集意见，为立法提供依据或参考的程序制度。

1.2 立法听证的特征

1.2.1 法定性 立法听证首先要具有法定性。只有在立法中明确其存在的法律依据，在实际的立法过程中才可能有法可循。在我国对立法听证有所规定的法律主要是《中华人民共和国立法法》，该法第三十四条规定：“列入议程的法律案，立法机关应当听取各方面的意见，听取意见可采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”该法正式将听证制度引入立法程序。

1.2.2 公开性、公正性 立法听证必须公开。首先，举行听证的时间、地点、内容必须事先向社会公开，允许各方人员报名参加；其次，听证会必须公开举行，允许公众旁听，允许新闻记者采访和报道，让社会各界了解听证会的真实情况；再次，参加听证会的人员在听证会上发表的意见经整理后应当向社会公开，允许公众查阅。全民讨论法律草案虽然是公开的，但由于开展全民讨论工作量很大，因此只能适用于少数比较重要的法律，难以经常运用。而立法听证则比较容易举行，可以经常运用，增加公民参与立法的机会[1]。立法听证让各相关利益团体、非利益团体参与听证，这本身就可以保证立法的公正性。特别是各利益团体的争取，在最终立法的质和量上都会达到一种正义和公正。

1.2.3 程序性 听证实际是一个程序。设计者就是通过这样一个程序来达到实体权益保护的目的。相对于行政听证，笔者认为立法听证更加具有利益保护的普遍性。因此，从程序上对立法听证加以完善是极为必要的，它关系到不特定人群的实体权益。这就要求有关部门要在立法听证的程序设计上做好工作。

2 立法听证的功能

2.1 立法听证能检验和促进法案的起草质量

法案起草活动是立法程序的首要环节，其质量的好坏直接影响常委会立法工作的效率和质量。目前我国无论在国家立法还是地方立法中，大部分的法案都由政府起草。根据现代行政管理学理论，政府作为社会公共事务的管理者，在某种意义上存在一定的独立利益，因而极易利用法案起草者这一身份，通过立法扩大自己的管理职权，而不写或少写自己的责任，使法案中行政管理机关的权力与责任设置不科学、不合理。建立健全一套立法的监督机制，关键在于建立对法案起草的监督，最大限度地减少部门利益倾向。在这方面，立法听证是检验法案质量的好机会。在立法听证会上，不同利益群体的代表提出各自的意见，对法案中的某些问题进行辩论，对不合理的内容进行批驳，对没有规定的内容进行补充，这客观上就检验了政府在起草法案时是否站在全局的、人民的角度，是否合理地设定了行政管理机关的权力与责任、公民（法人）的权利与义务，从而促使提案人在今后的法案起草中，尽可能全面地反映民意，符合国情[2]。

2.2 立法听证有利于法律的实施

立法听证使得公众和相关利益群体能够直接参与立法活动，其意见可以通过立法者的选择得以吸收，这增加了他们对立法结果的认同感。对那些意见没有被采纳的公述人及其所在的利益群体来说，也会因为他们的意见已被倾听并且也倾听了其他利益群体代表的意见，从而更全面地了解立法背后所隐含的利益关系以及立法主体的权衡过程，从而使他们愿意遵守法律。另外，没有参加立法听证会的普通公众，也因为立法听证会前后，媒体的宣传和引导加深了对法案主要内容的了解，法案通过后就更容易引起他们的关注，从而更好地推动法律的实施[2]。

2.3 听证会使立法决策更具合法性、正当性

在民主国家，立法活动不仅注重立法结果的科学性，而且注重通过正当的立法程序来达到正当的立法结果。一方面，立法听证会的公开性，使常委会的立法过程处于社会公众的监督之下，常委会自然会努力使立法活动本身合法化。另一方面，公众参与立法也使得立法机关的决策因具有了民意成份而显示出合法性和权威性。另外，立法听证会本身有一整套严密的程序和规则，一般都要求听证机构事后将听证意见被吸纳的情况向公述人反馈并向社会公开，这使得听证机关在进行立法决策时会认真考虑和分析听证意见，防止了立法过程中的随意和专权，使立法决策更科学、更理性[2]。

3 国内外立法听证情况调研

3.1 立法听证在国外

在美国，立法听证制度被解释为实质性正当程序（相对于程序性正当程序）的一种，主要用于限制立法部门。美国的立法听证制度发展到今天，立法听证的范围几乎发展到无所不包的程度。在美国的现行法律中，对立法听证制度规定的最为详细的要数于1946年颁布的《联邦程序法》。

在德国，立法听证主要包括：立法听证或参与式听证（立法机构或者立法机构的组成部分）、立法调查听证（由立法机构设立的特别委员会来举行听证，查问任何类型的政府事务，这种特别委员会有强大的法律权力，类似于法庭的权力）、立法政策听证（由立法机构设立的特别委员会来调查讨论非常重要的基本政策问题）等。

在西班牙、奥地利等其他西方国家，立法听证制度也得到了充分的发展。

3.2 立法听证在我国

我国立法听证制度的发展首先是由地方开始实践的。1999年7月16日深圳市法制局最早召开立法听证会；1999年9月9日广东省人大对《广东省建设工程招标投标管理条例（修订草案）》进行的立法听证是我国首次由人大组织召开的立法听证会，开创了全国立法听证的先河；武汉市人大也于1999年10月29日就《武汉市外商投资企业管理条例》举行了立法听证会。

2000年3月，九届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国立法法》第三十四条第一款规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”

《中华人民共和国立法法》颁布后，浙江省人大于2000年4月率先制订了立法听证会规则。此后，安徽、上海、河南、四川、深圳、广州、郑州等省市人大都先后制订了立法听证规则。许多地方人大在制订地方性法规的过程中，采取立法听证会的方式，扩大公民参与立法的途径。

2000年10月南京市人大常委会在举行《民办中小学管理条例（草案）》听证会时，采取了电视直播的形式，同时开通2部热线电话，随时征求不能到现场参加听证会的市民的意见。2001年5月上海市人大常委会就《上海市中小学学生伤害事故处理条例（修改建议稿）》进行了立法听证，50多名立法人员、政府官员、学校和学生家长代表进行了一天的辩论，民众可以通过媒体报道了解整个听证过程。2003年7月8日，广东省人大常委会举行了《广东省爱国卫生工作条例（草案）》立法听证会。2004年9月3日北京市人大法制委员会就《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法（征求意见稿）》举行立法听证会。迄今为止，我国31个省市（不含台港澳）中，绝大多数省市的人大或政府都进行过立法听证实践或制订了专门的立法听证规则。

虽然与西方一些国家相比仍存在一定的差距，但我国在立法领域的行为已告别了过去的隐蔽、集权状态，正在向公开、公平、公正和民主迈进[3]。

[1]陈斯喜.推进和完善立法听证制度[N].法制日报，2000-7-2.

[2]邢亚飞.论立法听证会的辐射作用[J].上海人大月刊，2002，7：20～23.

[3]胡玉强.完善我国立法听证制度的法律思考[J].黑河学刊，2006，4：72～74.

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1671-1246（2011）06-0158-02