铁路建设项目引入代建制管理模式的探讨

武 翔

（武广铁路客运专线有限责任公司 计划财务部，湖北 武汉 430060）

我国设铁指路挥建部设与模建式设经监历理了相工结程合指的挥模部式模、式项、目工法程人建模式和铁路局委托代建模式。各种建设管理模式在特定的历史条件下，取得了一些成功的建设经验，但在工程实践中也暴露出投资责任主体不明确、管理不规范、管理非专业化和建设管理缺乏有效监督制约等方面的问题。代建制作为我国当前工程建设项目投融资体制改革和政府职能转变过程中出现的建设体制的创新，是项目法人制、项目管理制及招投标等制度融合后的衍生物，其核心思想是经济学中的委托代理理论。因此，对铁路建设项目引入代建制的可操作性进行探讨十分必要。

1 代建制的概念和主要特点

2004年7月，国务院《关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号) 在论述“完善政府投资体制，规范政府投资行为”中明确要加快推行代建制：“对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制”。从概念解释中可以归纳出代建制的主要特点是：①代建制的应用主要集中于非经营性政府投资项目；②代建单位的选择主要通过招投标方式，确定后必须使用合同的形式，界定清晰出资者、建设管理者、使用者等各当事人的责任、权利、义务，对项目的预期目标实行严格控制和有效约束；③代建单位的盈利主要来自代理费、咨询费或者项目节约投资的提成。

2 铁路建设项目引入代建制的积极意义

我国部分城市在借鉴发达国家和地区政府投资项目管理通行做法的基础上，结合我国国情，积极探索建立符合社会主义市场经济体制要求的政府投资项目管理方式，按照“投资、建设、监管、使用”分离和专业化管理的原则，对政府投资项目的建设实施实行相对集中的专业化管理，建立权责明确、制约有效、科学规范的项目管理体制和运行机制。

我国代建制模式主要是建立在政府投资的非经营性项目上，经营性的政府投资项目由于其产权边界相对清晰，倾向于采用项目法人责任制，按照《中华人民共和国公司法》设立有限责任公司或者股份有限公司担当项目法人，由项目法人充当项目业主，担负起项目法人在项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产保值增值等方面的功能。

对大量具有公益性特征又无法适用项目法人制的既有铁路改造项目，引入一种既能满足公益性要求又能够克服以往建设管理体制中存在的弊端，最大限度优化资源配置的管理模式，将成为改革铁路建设管理体制的一种积极探索。铁路建设项目引入代建制是在项目业主 (铁道部、铁路局、合资公司、客运专线公司、城际铁路、地方政府、其他企业) 和施工企业之间建立“专业建设项目管理层”，增加管理层次，将在投资控制、方案优化、多专业技术咨询、综合评价等方面发挥作用。

3 铁路建设项目引入代建制的优越性

（1）引入代建方解决建设和使用单位重叠问题。代建制中，通过完善的合约关系，将建设主体兼顾的资产所有和实际使用两种权属分离，对产权单位无限扩大建设规模的主观意愿进行有效制约，使投资控制的风险和收益落实到相对独立的第三方，从而形成刚性约束。同时，可以减轻投资方的建设管理压力，将精力投入到项目前期规划、方案优化、技术标准制订、综合经济价值评估等工作中。项目投资控制的重点在于施工以前的投资决策和设计阶段：在初步设计阶段，影响项目投资的可能性为 75%～95%；在技术设计阶段，影响项目投资的可能性为 35%～75%；在施工图设计阶段，影响项目投资的可能性为 5%～35%[1]。

（2）提高工程管理的专业化水平。由于合同关系中对代建方投资控制职责的约束，代建方需要承担工程投资控制、安全质量、工程技术使用等方面的大量风险。作为以管理咨询单位为主要角色的代建单位必然应配备相当数量的具备相应工程技术管理水平的专业人才。当前新成立的部分客运专线铁路公司和合资铁路公司，无法在短时间内培养和聚集一大批熟悉高速铁路工程技术并且同时具备管理经验的专业人才，因此充分培育和使用一批专业化的建设管理咨询单位，系统性地配备包括管理专业的各专业人员，将是解决现阶段高速铁路建设人才匮乏的有效途径。

（3）建立有效监督约束机制，杜绝寻租现象发生。引入受托建设项目管理方这一有效监督力量，将更多地采用合同法律关系规避行政干预，限制建设投资方的管理权限，较为客观地控制施工或工程总承包方的投资，从而有效杜绝寻租现象。

4 铁路建设项目引入代建制的解决方案

4.1 制定与代建制相关的配套规范

铁路建设引入代建制的目的是为了适应市场经济的需要，因此代建单位的性质应该是适应市场化要求的自主经营、自负盈亏的现代企业。考虑铁路建设的复杂性和高标准要求，铁路代建单位应当熟悉铁路建设程序并且具有铁路建设实际经验，这一要求决定了铁路代建单位的培育应该通过铁路建设领域下属咨询、监理等单位合并重组为新的企业法人实现。2009 年5月，铁道部在下发的《关于进一步加强和改进监理工作的指导意见》(铁建设[2009]80号) 中明确提出：“积极推行代建制试点。参照住房和城乡建设部《关于大型工程监理单位创建工程项目管理企业的指导意见》(建市[2008]226号)，北京、沈阳、上海、成都、乌鲁木齐等铁路局可以选择投资概算不超过 20 亿、工期相对不紧的建设项目进行监理单位代建试点，通过招标选择做强做大的铁路局监理单位代行项目管理工作，并从铁路局选派项目管理经验丰富的人员充实到试点项目，与代建监理单位共同负责建设项目管理工作。”

为培育代建市场，应制定与代建制相关的配套规范，创造良好的发展环境，包括主体资格和市场准入制度、工程造价和代建单位收入实现制度、代建履约风险和担保制度、委托代建招投标管理制度、政府监管制度等。

4.2 采取招标方式选择代建单位

在明确代建单位法律主体地位，逐步培育完善代建主体市场的前提下，通过引入铁路代建单位的资格准入制度，确保代建单位建设管理能力素质。在获得一定的建设管理服务咨询资格的单位范围内，根据项目的建设规模、专业特点、技术难度，有选择性地通过邀标方式邀请一定数量的代建单位参与投标，使整个过程透明化。考虑到现有铁路建设单位市场尚未发展，铁路整体路网统一规划性较强，以及铁道工程专业的特殊性、可选择的潜在代建单位数量比较少等现实环境条件，建议现阶段采取邀标的方式选择代建单位。

4.3 签订正式委托代建合同

制订委托代建合同的示范性文本，明确委托方和代建方的合同代理权利义务。截至 2010 年，铁路代建项目中使用的委托代建合同文本尚未出台具体可操作性的示范性文本。代建项目中各方根据自身利益需要设计了大量合同条款，但实际上未能体现规范意义上的委托代理关系，特别是在建设主体权责上存在明显弱化代建方代理建设主体地位，使之成为简单管理咨询单位的倾向。

建设单位和代建单位之间必须是完全的合同关系，建设单位仅保留对代建单位的监督权，确保代建单位实施建设管理的独立主体地位，防止委托方过度干预建设过程。在铁路代建单位没有违反法律法规及合同条件的情况下，建设单位无权擅自解除与代建单位的合约，否则将予以严厉的经济处罚。

4.4 加强代建管理人才培养

项目管理行业是智力密集型、知识密集型行业，项目管理单位最主要的资源是人力资源，人力资源是项目管理公司在市场竞争中最主要的影响因素。项目管理从业人员必须具备相应的知识、技术、能力和职业道德。我国目前设计、监理、咨询行业从业人员中，技术人员较多，知识结构不尽合理，缺乏法律、经济和管理方面的专业人才，这是培育代建单位过程中应予以关注的问题。

4.5 探索代建管理责任险和担保方式

我国项目代建单位自身资产赔付能力较弱，无法与其承担的投资和资金风险相匹配。从国际情况看，此类高技术服务型企业，虽然其本身没有太大的资产规模，但有相对完善的保险与担保制度。我国各地在政府非经营性项目实施代建制时，要求代建单位出具项目概算约 10% 的履约保函，虽然能够起到一定分担项目风险的作用，但是履约保函所担保的内容多是代建单位能否履约。而代建单位履约后，由于本身管理水平所造成的损失，一般不是履约保函所担保的范围。因此，为了避免项目代建的资产与其承担的风险不相匹配的问题，建议尽快建立项目代建单位管理责任险。代建方必须投保代建单位管理责任险，改变项目代建单位资产与可能承担的风险不相匹配的局面，促进项目代建单位不断提高自身管理水平。现阶段，国内投资项目投保率不足 30%，政府投资项目投保率不到 15%[2]，工程担保更是处于空白状态。因此，铁路建设项目代建方应积极探索工程担保或工程保险的方式。

4.6 设计科学合理的代建激励约束机制

为了实现建设单位效用最大化，在设计代建合同时激励代建单位不采取寻租行为，需要在设计代建合同时将代建单位和建设单位的目标绑定，共同承担风险，使代建单位对投资人负责，承担相应的法律责任并获得合理的经济收入，做到让建设单位满意的同时也给代建单位带来最大收益。激励机制的建立既包括外在的经济激励，也需要给代建单位建立一定的非经济性激励，主要包括行业市场信誉的积累等方面。

在收入实现方面，可以考虑采用节约投资进行提成奖励，鼓励代建单位千方百计控制投资，节约建设资金。铁路代建项目的委托合同设计，应将代建单位通过对铁路建设项目实施高效的管理而形成的结余资金，按照一定的比例提成奖励给代建单位，从而满足代建单位和建设单位在投资控制目标上的一致性。

[1]孟庆玲. 建设工程项目总投资的控制[J]. 兰州商学院学报，2006(3)：126.

[2]孔 璇. 政府投资项目代建中的委托与代理风险管理[R]. 武汉：武汉理工大学，2006.