第五次电信分拆与重组方案建议

高红冰

美国在同中国“赢得未来”的竞争中，将宝押在宽带上；而中国由于宽带接入垄断政策，可能在赢得未来GDP后，输掉未来。为避免这种情况发生，我们认为，借助国务院有关推进三网融合工作的总体要求，中国有必要进行第五次电信改革。

一、中国宽带产业的现状和问题

自1994年成立联通，引导竞争以来，中国电信产业取得了长足的发展。2008年以发放3G牌照为契机进行的电信改革，使得我国移动通信市场形成了移动、电信、联通三家相互竞争的格局。但是，在宽带产业领域，市场开放与竞争情况并不理想，在很大程度上制约着国家三网融合战略和国家战略新兴产业的发展。

目前，我国95%互联网国际出口宽带，90%宽带互联网接入用户，99%互联网内容服务商，均集中在电信和联通，形成双垄断格局。据工信部2010年9月的统计数据，全国拥有1.2亿宽带接入用户，其中，电信占51%，联通占39%，铁通(中移动) 占6%、广电占4%。联通、电信分别在北方10省(联通)和南方21省(电信)，则各自占有90%以上接入用户，这是一个南北地域上独家垄断的格局。

前10年，电信网完成融入了互联网，但是广电网却演变成为一个专网，独立于互联网之外，造成了当前三网融合的最大难题。与美国的宽带市场由有线电视运营商占有超过50%市场的情况不同，10年来，我国广电系统未加入宽带市场的竞争，导致在宽带产业链中，互联网的基础骨干网、国际出口局、接入网，以及依托在互联网上的数据中心和巨大内容流量，均由电信、联通分别独家把持。而中国宽带产业的中心问题是：宽带接入市场的垄断体制，特别的电信运营商既做宽带互联网接入（ISP）又做宽带内容运营（IDC）的两难困局，导致近年来形成了巨大的中外宽带鸿沟，致使中国成为了一个互联网大国而不是互联网强国。具体表现在：

1、近年来国外宽带产业迅速发展，拉大了同中国的距离。

2011年2月4日美国白宫发表“美国创新战略”报告，阐述了总统奥巴马在国情咨文中提出“赢得未来”的构想。报告提出5项新计划，其中发展无线网络计划，在未来5年内使美国高速无线网络接入率达到98%；美国是当今全球宽带接入用户最多的国家。固定宽带普及率到2013年时，将增长至35.9%。同时长期目标要求至少1亿家庭实现下行大于100M，上行大于50M的宽带接入。

日本非常重视宽带发展，将宽带发展确定为E-Japan国家战略计划中的核心目标之一。韩国是全球宽带发展最快的国家之一，2007年12月韩国宽带用户渗透率达93%，高居世界首位。韩国2009年2月宣布，国家与业界将投入34万亿韩元建设IT大运河，使有线网最高带宽达到1G，无线网平均达到10M。印度近年高度重视宽带，《印度的宽带经济：2010年远景、战略和行动建议》中称，宽带对2010一2020年间印度经济的贡献将达到900亿美元，并使劳动生产率提高15%。

1999年国务院决定组建中国网络通信公司（“小网通”），以技术创新引导体制创新，极大地推动了互联网的宽带化发展。其重大变化就是将上网从64K电话拨号上网，按照流量收费，转变为ADSL上网，按照包月收费。但是，在2002年将“小网通”合并进中国网通集团后，中国电信的南北分拆，并没有造成中国宽带产业迅速发展。相反，还被发达国家拉大了距离。

按美国人的分析，如果网速慢，不是市场发育不充分，就是垄断之祸。一个四五亿网民的大市场，网速慢只能归咎于垄断。垄断制约了战略新兴产业的发展，制约宽带应用市场的发展，制约了三网融合战略的实施,加速形成中国与发达国家之间的宽带鸿沟。

2、宽带接入产品价格过高，服务不好。

据国家信息中心信息化研究部日前发布的一份报告称, “如果考虑到收入差距的话,2008年韩国人均国民收入是我国的6.9倍,这意味着我国的宽带资费水平相当于韩国的124倍。”

中国互联网络信息中心(CNNIC)发布的《第27次中国互联网络发展状况统计报告》显示，虽然我国有线(固网)用户中宽带普及率已经高达98.3%，但是全国平均互联网连接速度仅为100.9 KB/s，远低于全球平均连接速度(230.4 KB/s)。

我国宽带ADSL接入普及1.2亿用户，仅以512K-1M为主，平均不及1M带宽，价格很高。平均100元/月.M。而目前，香港1G带宽199港币/月.G，综合分析价格和网速，相差近1000倍。

3、缺乏竞争，互联互通存在重大障碍。

无论是2002年将中国电信南北拆分为网通、电信，还是2008年将电信重组为三大运营商，都未能实质性地解决我国宽带产业互联互通的结构性障碍。政府机构和企业双线路分别接入电信、联通，用户单位的服务器要双份各自托管在电信、联通的机房。互联互通的结构性障碍，造成了巨大的资源浪费和全社会的效率低下。工信部发布的电信用户申诉情况披露，电信和联通之间的带宽瓶颈导致的用户投诉占到了90%。

宽带收费成了巨人，而网速成了矮子，主要是垄断所致。要使网速提上去，费用降下来，唯有采取竞争。比如新加坡和中国台湾，拥有多达30-60家电信运营商。我国电信运营商表面上有三家，但实际上都是政府做老板，竞争是支流，不竞争是主流。垄断加速了落后，加速形成中国与发达国家之间的宽带鸿沟。

4、宽带接入和内容监管两难困局，影响网络升级及市场化进程。

电信运营商既承担市场的接入服务，又承担网上内容的运营与监管，历次网上信息内容治理和网络扫黄打非，都需要电信运营商投入巨大的精力，影响了其服务质量的提高。政府对信息安全的要求与电信运营商的市场化经营，形成了矛盾。给带宽提速、降低用户上网成本，与对网上信息内容监管特别是视频内容的监管，形成了左右互博的矛盾，影响了市场开放、产业创新、带宽升级和面向视频云计算的发展，这加大了与发达国家的带宽的距离。

二、第五次电信改革方案的背景

1、国际上的最新动向

英国电信集团(BT Group，相当于原中国电信集团)与惠普公司进行谈判，将旗下的英国数据中心以15亿英镑(约合29.3亿美元)的价格出售给美国计算机厂商惠普公司。

Google 投资的卫星光纤网络提供商O3b已获得12亿美元融资。在Google、汇丰投资和南非开发银行等巨头的资助下，O3bNetworks宣布已经获得总共12亿美元的投资，他们的任务是帮助非洲、亚洲和南美地区上网困难和上网昂贵的30亿人通过卫星光纤接入互联网。O3b的卫星距离地球表面仅有5000英里，比一般卫星近4倍，可为全球70%的地区提供低延迟和高速互联网接入服务(用户桌面接入带宽达1G以上)。

O3b计划于2013上半年开始商业服务，提供给电话公司和ISP便宜的3G、WiMAX和固化网络服务。如果计划顺利的话，2年后他们将服务于全球150个国家的用户。这项计划启用后，将可使区域内的宽频上网费用降低95％。

2、我国历次电信改革的回顾

第一次电信改革。我国电信体制改革始于“中国联通”。承担“打破垄断”的使命，1994年中国联通成立。由此，原邮电部独家垄断国内电信市场的局面开始改变。中国联通进入移动通信市场后，邮电部门大幅降低了入网费和资费。虽然“双寡头”竞争使基本电信服务市场效率得到改进，但电信市场有效竞争并未形成。当时，中国联通的资产只有中国电信的1/260，1998年其营业额仅为中国电信的1/112。

第二次电信改革。1999年，原信息产业部作出决定，将中国最大的电信运营商中国电信分拆,原中国电信中的移动通信业务、网络、人员分离出来成立中国移动，以改变中国电信一家独大的局面。这也成为中国第一次真正意义上的电信重组。

第三次电信改革。2002年,为了在固定电话领域引入竞争,第二次运营商重组出现。改革方案是：将中国电信南北拆分为中国电信(南方21省)和中国网通(北方10省)。2003年，原小网通(田溯宁领军的网通控股)和吉通被并入中国网通集团，形成了中国移动、中国联通、中国电信、中国网通、中国铁通、中国卫通6家基础运营商的现状。

第四次电信改革。2008年5月24日，工业和信息化部、国家发展和改革委员会、财政部24日发布《关于深化电信体制改革的通告》，鼓励中国电信收购中国联通CDMA网，中国联通与中国网通合并，中国卫通的基础电信业务并入中国电信，中国铁通并入中国移动。改革重组将与发放第三代移动通信即3G牌照相结合。由此，我国第四次电信体制改革启动。通告中提到，深化电信体制改革的指导思想是：以发展3G为契机，合理配置现有电信网络资源，实现全业务经营，形成适度、健康的市场竞争格局，既防止垄断，又避免过度竞争和重复建设。通告指出，深化电信体制改革的主要目标是：发放三张3G牌照，支持形成三家拥有全国性网络资源、实力与规模相对接近、具有全业务经营能力和较强竞争力的市场竞争主体，电信资源配置进一步优化，竞争架构得到完善；自主创新成果规模应用，后续技术不断发展，自主创新能力显著提升；电信行业服务能力和水平进一步提高，监管体系继续加强，广大人民群众充分分享电信行业发展改革的成果。?第四次电信改革方案，主要考虑了3G移动通信的发展，电信、联通、移动三家运营商在移动通信市场竞争的格局已经形成。但是，在宽带产业市场的竞争并未形成。相反，由于三家运营商在移动市场形成竞争的状态吸引了大家的注意，宽带产业市场垄断被隐藏起来，影响了该问题的及时解决。

当前，在宽带产业中严重缺乏竞争。从竞争主体来看，表面上有两家，实际上在一个地区上只有一家，不构成竞争。集中在中国联通(北方10省)、中国电信(南方21省)，形成独占性垄断性。铁通并入中国移动后，由于矛头所指中国移动在移动通信市场中的支配地位，使得中国移动这一运营主体，在固定宽带市场中也难有作为。

三、第五次电信分拆与重组的目的和原则

1、再次分拆重组的目的

第一，打破宽带产业的中国电信、中国联通在南北互联网接入市场上各自独家垄断状态，解决电信、联通受困于互联网接入和“被接入”(内容流量提供商)的问题。

第二，解决国内三网融合的问题，迎接国际挑战，解决与发达国家宽带鸿沟问题。如果O3b进一步在全球实施，而我国的宽带仍处于一个高价格的局面，这个落差将带来巨大的问题。面向视频云计算，组建一家国家级大型视频云计算宽带运营商，将能够满足国家文化产业战略、“走出去战略”和国家信息安全战略的实施。

2、分拆重组的原则

促进竞争，鼓励创新，促进产业的健康发展，提供更好有性价比的宽带服务，促进增值服务，使用户获得好处。

有利于国家整体上的信息安全管理，划清并且理顺带宽产业及宽带内容监管体制。

通过改革与结构调整，打造一个年100亿收入、1000亿市值的宽带龙头企业，带动我国宽带产业链的健康形成和发展，在视频云计算领域形成全球化的产业与技术标准。

四、第五次分拆重组方案的重点

以开放精神为先导，打破电信运营商对宽带接入市场的垄断，引入市场竞争机制，是第五次电信分拆重组方案的精髓。

第五次电信改革是面向云计算进行的改革，其实质是实行“接入网与被接入网”分拆(ISP为互联网接入服务，IDC为互联网的被接入服务)，以解决互联网基础接入的公平竞争问题。同时解决互联网内容的统一监管问题，促使中国带宽接入进入一个新的阶段。迎接云计算时代的到来，迎接国际互联网进一步大规模高宽带升级的挑战。

具体上讲，应当将中国电信、中国联通的数据中心业务及内容运营分拆出来，进行市场化的运作，在宽带接入领域引入竞争。

改革所引起的社会福利增加很明显。宽带接入价格会进一步下调，宽带服务的质量和水平都可以进一步提升。云计算产业有望获得突破性的进展，有利于国内云计算企业在与国外巨头的竞争中占据先机。而从事视频业务等内容经营的互联网企业的经营成本也会下降，改革之后，中国电信和中国联通不用再承担内容监管方面的责任，从而可以摆脱广电在内容监管方面的指责，然后集中精力发展自己的主营业务。最终多方受益。

分拆出来的部分，必须坚持内容运营和内容监管相分离的原则进行运作，防止形成新的垄断。

五、分拆重组的具体方案

参照英国电信集团2008年将数据中心业务进行分拆，出售给HP的成功做法，将中国电信、中国联通的数据中心业务分拆出来(目前拥有的近10万个数据中心机架，超过60亿的年收入)，这些内容不再属于电信、联通自已拥有的资源，解决了中国移动互联网上没有内容的问题。

关于分拆出来的数据中心的归属问题，可以采用三种方案：第一种是交给有IT背景的民营企业去运营，特别是那些正在发展云计算业务，亟需数据中心资源的民营企业；第二种是交由广电来运营，数据中心是当前制约广电在三网融合业务上发力的软肋，正是广电亟需的资源；第三种是由电信运营商成立合资公司来独立运营，从而摆脱体制的限制，在运作上更加灵活，也更加市场化。

第二种方案，广电必须注意将内容运营和内容监管分割开来，给内容运营一定的自主权，防止广电对数据业务形成新的垄断。

这样从管理体制上彻底理顺电信运营商既要管理互联网接入运营，又要承担宽带内容监管两头不顾的问题。而且分拆之后，电信、联通、中国移动三家运营商之间，对于各自利用自有内容流量交叉进行恶性竞争的问题，也随之得到解决。

工信部专心致志地监管电信市场的运营与竞争。电信、联通、移动三家运营商，可以专心负责宽带互联接入网的建设与经营，向用户提供更加优质的产品和服务。

六、分拆重组方案的必要性和可行性

1、分拆重组具有重大的战略意义。这个分拆方案，对于促进IDC产业的自由竞争非常重要。目前民营IDC企业都需要依附在电信运营商之上生存，一旦电信运营商将业务延伸到它们的领地，这些民营IDC基本不具备与电信运营商竞争的能力，只能选择退出。而方案有利于改变这种不对等竞争的局面。

2、如果采用第一种方案，民营企业可以借助分拆出来的数据中心资源发展云计算业务，有利于它们在与国外巨头的竞争中，尽快占据市场先机，避免中国的云计算被国外巨头占领的局面，为维护国家的数据安全做出贡献。

3、分拆重组有国际上成功的模式支持。2008年英国电信集团将数据中心业务分拆出售给HP的成功做法，充分表明电信运营商避开内容运营的劣势(内容监管、版权管理、云计算管理等问题)，更加发挥好在网络接入方面的优势。这已经成为电信业的一个必然趋势。

4、改革的代价很小，震动很小。仅仅是将电信、联通业务量占比约2%的业务进行分拆，对电信、联通的影响不大，但是对于广电和民营企业的帮助巨大。

5、分拆重组的操作十分简便。相比较于2008年从中国联通分拆C网给中国电信，分拆中国电信、联通的数据中心业务十分简单，由于分拆不涉及最终用户，而仅涉及电信、联通总收入2%的IDC业务，因此，资产与业务的交割也很容易，人员剥离的工作量也不大。