新公共服务理论视野下体育管理体制改革的启示

毛伟民

(南京市工人文化宫，江苏 南京210005)

自上个世纪八九十年代以来，伴随着西方政府重塑运动的兴起和发展，新公共管理在当代公共行政理论与实践中越来越显示出其主导的地位.而在此基础上产生的新公共服务理论，则是对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论(New Public Management)进行的反思与批判.在我国，自进入新世纪以来，特别是2008年北京奥运会结束以后，如何在建设服务型政府的大背景下进行我国体育管理体制的改革便成为广大体育人经常思考的问题.本文试着从服务型政府的理论源泉，即新公共服务理论入手，结合我国体育事业发展的现状，借鉴新公共服务理论中有益的成分，寻找对我国体育管理体制改革有益的启示.

1 新公共服务理论产生的背景以及基本内涵

20世纪90年代伊始，伴随着西方经济危机的加深，发达国家政府掀起了新一轮行政改革热潮，其间出现了多种对政府行政改革产生巨大影响的行政学说，这其中就包括以奥斯本等人提出的企业家政府理论为代表的新公共管理理论和由登哈特等人提出的新公共服务理论，而后者正是在对前者进行反思和批判的基础上产生的.在新公共服务理论的思想来源和概念基础中，最主要的理论先驱包括：①民主公民权理论;②社区与公民社会理论;③组织人本主义和新公共行政;④后现代公共行政.

一般认为所谓“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演角色的一套理念.作为一种全新的现代公共行政理论，新公共服务理论认为公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策的时候，应该把注意力集中于承担为公民服务和向公民放权的职责上，而不是简单的“掌舵”和“划桨”.具体的来说，新公共服务理论主要包括以下几方面的基本观点：

(1)政府的职能是服务而不是掌舵.公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制或掌舵使社会朝着新的方向发展.也就是说，在一个公民积极参与的社会中，公共官员将要扮演的角色越来越不是服务的直接供给者，而是调停者、中介人或者裁判员.这些新角色所需要的不是管理控制的老办法，而是做中介、协商以及解决冲突的新技巧.

(2)公共利益是目标而非副产品.公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任.因此，公共行政官员应当积极的为公民能够通过对话清楚的表达共同的价值观念，并形成共同的利益观念提供舞台，应该鼓励公民采取一致的行动，而不是仅仅通过促成妥协而简单的回应不同的利益要求.

(3)为公民服务.新公共服务理论认为，公共利益不是由个人的自我利益聚积而成的，而是产生于一种关于共同价值的对话.因此，公务员必须集中精力与公民以及在公民之间建立信任与合作关系.特别是当有些公民试图凭借其所拥有的更多资源和更高技能使自己的需求优先于别人的需求时，更应在政府中强调和突出公平和公正原则.换言之，政府必须关注公民的需要和利益.

(4)责任的多元化.公务员关注的不仅仅是市场，他们还应该关注宪法、法律、社会价值观、政治规范、职业标准及公民利益，因此说责任问题是极其复杂的.公共行政官员应该受到并且也已经受到，包括公共利益宪法法律、各个层次的政府、民主规则、公民需求环境因素在内的各种制度和标准等复杂因素的综合影响，而且他们应该对这些制度和标准等复杂因素负责.

(5)重视人而不只是重视生产率.新公共服务理论十分强调“通过人来进行管理”的重要性.这里包括两层含义，即作为管理对象的非政府组织或者个人需要被善待，以及公务员本身也需要公务员管理机构的善待.在这个过程中，公民和公共雇员的公共服务动机同样可以得到承认和支持.

2 当前我国的体育行政管理体制及面临的困难

所谓体育管理体制，一般认为是指国家在对体育管理的过程中所形成的、相对稳定的组织结构形式、权力分配方式和在一定管理制度规范、约束下展开的运行机制的总称.体育管理体制决定了国家、社会和个人在体育领域中的地位，也决定了他们在体育领域中的权力和利益的比例分配，并为不同的参与主体提供相应的组织保障.国家在不同的历史时期，依据内、外部环境条件的变化和体育发展的客观规律，必然会对现行的体育管理体制做出相应的改变和调整，即体育管理体制改革，这也是体育管理体制自我组织和自我完善的必然过程.目前，我国体育管理体制处于一个由政府主导型的体育管理体制向国家办、社会办相结合的体育管理体制过渡的时期.换句话说，就是在举国体制的框架内部分的融入了一些社会成分，当然举国体制依旧是占主导地位的.

举国体制是伴随着新中国的建立而来的，其发展由来已久，并且在计划经济时代发挥了举足轻重的作用.其特点一般表现为：首先，政府行使几乎全部的管理权力.1952年11月国家体育运动委员会成立(现在的国家体育总局)，作为国务院的下属部委之一(现为国务院直属机构)，由此开始对全国的体育事业进行统一的计划管理.其次，政府直接对体育事业进行投资，在竞技体育方面国家几乎承担了各级体校和体育训练队的全部费用，在群众体育方面，国家也通过直接拨款的方式承担着主要的经济义务.再次，行政命令是进行体育管理的主要手段.由于政府对体育事业的发展承担着主要的义务，因此也掌握着几乎全部的权利，无论是运动员的日常训练和管理，还是体育机构的日常运转，都带着浓厚的政府行为或者政府习惯行为的气息.

但是，随着近年来社会主义市场经济体制逐渐完善，举国体制开始出现了某种程度的“不适应”.其表现大致可以概括为：首先，社会的进步导致出现了许多政府序列中的体育行政管理部门管不了也管不好的事物.由于参与体育事业的主体逐步走向多元化，来自不同社会阶层的群体对体育事业特别是群众体育事业提出了不同的要求，要求体育管理部门提供更多更好的服务.而政府由于自身能力的限制，一方面难以应对人民日益增长的对体育事业的要求，另一方面也开始难以对大众生活中层出不穷的新的体育事业进行有效管理，这样就开始产生了体育事业中的“政府失灵”现象.

其次，随着体育事业的发展，国家财政的压力日益突出，无法为包括竞技体育和群众体育在内的体育事业提供充足的资金支持，从而开始寻求和逐步接受来自社会的力量介入体育事业的发展；同时，国门的开放使得国际体育中的职业化、商业化和产业化浪潮对原有的体制产生了巨大的冲击，全新的理念和飞速发展的现实不断刺激着体育事业上早已不堪重负的政府财政的神经.

再次，单一的行政指令式管理，人为的割裂了体育与社会、体育与经济的联系，浓郁的计划经济和行政色彩使得体育无法按照自身规律得以发展.特别是在处理竞技体育和群众体育的问题上，由于过分的依附于政府，使得竞技体育带上浓厚的政治色彩，而在实际工作中过分的追求竞技体育的政治效应，又使得竞技体育和群众体育无论是在投入还是在产出上都发生了的严重失调.由此不难看出，我国现行的体育管理体制已经落后于我国的社会经济发展，并且已经在多个方面影响到了体育事业的健康发展.

3 新公共管理理论对我国体育管理体制改革的启示

众所周知，“发展体育运动，增强人民体质”一直是我国体育管理部门工作的根本任务.而作为实质上的国家领导和管理体育事业的部门，我国的体育行政机构依旧扮演着代表政府领导兴办各项体育事业的角色.这就为从针对政府行政管理改革的新公共管理理论中借鉴有益的成分提供了可能.同时，我国目前体育管理实践中出现的诸如权责不清、效率不高等等的现实状况，也为部分的借鉴和运用该理论提供了机遇.

首先，转变体育行政管理机构的行政角色.当今体育事业主管部门的作用在于和私营以及非盈利的体育相关组织一起，为社会所面临的问题寻求解决的办法，其角色从控制转变为议程安排，是协调相关各方坐到一起促进公共问题的解决进行磋商.这样一来，体育行政管理部门，特别是群众体育的管理部门，其角色就不是服务的直接提供者，而是调停者、裁判员或者说监督者.这就避免了体育管理部门自己制定政策法规的同时又参与实际的利益活动，以及由此带来的管理部门与民争利和利益分配不均等问题.

其次，建立和完善基层体育指导部门的信息反馈机制.一般来说体育事业主管部门往往关注较为长远的目标实现，而普通的公民关注的是切身利益的最大化，两者经常发生矛盾.因此，基层体育管理部门，特别是我国的群众体育管理部门应建立一个有效与公民对话的机制，为公民表达自己的利益提供舞台，形成制度化周期性的信息采集和反馈制度，以此来鼓励公民在选择体育运动形式和手段等方面形成大多数一致，而不是简单粗暴的用行政手段规定或者具体指挥基层的群众开展体育运动.

第三，强调公民体育运动的权利，体现为公民服务的意识.针对目前我国基层群众体育事业中出现的，公民正常的体育运动诉求得不到响应和相关的指导，基本的体育运动设施得不到切实的维护，基层的体育活动得不到政府的财政支持而只能依赖极为有限的社会赞助等问题，我们不妨跳开仅仅依赖体育部门来管体育的瓶颈，把公民的体育运动权利提升到公民基本权利的角度来考虑.具体的来说，就是可以考虑将原本属于体育部门主办主管的基层体育活动放归社区管理，将群众性强的体育项目以招标的形式委托给体育界内相关的非营利性机构来主办，依托社区和乡村进行体育文化建设，重视活动主办者和参与者积极性的培养.同时建立相应的激励机制，由政府财政作为支持，培训和维持一批类似于社会体育指导员的队伍，及时发现基层群众的体育运动的诉求，指导基层体育运动的开展.这样，体育行政管理部门就可以从主办具体活动的桎梏中解脱出来，腾出精力和财力，做好体育运动的管理和保障工作，而将具体的体育项目交给社区和相关的非盈利性机构来组织，使得我国的体育事业特别是基层的群众体育事业，在形式多样内容丰富的同时又能得到相关部门的支持和保障，从而避免因为体育行政管理部门的疏忽而产生的基层体育事业管理真空的局面，不给一些不法分子提供可乘之机.

自上世纪80年代起，我国就开始了对原有的以举国体制为主的体育管理体制进行有计划的改革.尽管我国目前的体育管理体制面对社会日新月异的进步和发展依旧表现出种种的不适，但是我们必须看到，也正是在这样的现有体制下，数十年间我国的体育事业取得了令世界震惊的发展.从《全民健身计划纲要》的顺利实施，到我国运动员在雅典奥运会上的骄人战绩，都在说明我国现行的体育管理模式依然有它合理的一面，能够找到其现实的需要.因此我们应该肯定现行体制存在的意义和价值，更应对未来的改革发展充满信心.从某种意义上讲，我们目前面临的种种困难，正是变革的信号，是进步的一种表征，是新的种种现实正面冲击原有体制时产生的一种冲突的表征.我们将用各种新的技术和知识，在新的社会实践给予我们的机遇中，去做也许在过去都无法梦想的事情，要用积极的行动去寻求真正适合我国国情的体育管理体制.

参考文献：

[1][美]戴维·奥斯本.改革政府-企业精神如何改革着公共部门[M].上海：上海译文出版社，1996.

[2][美]罗伯特·B.登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].上海：上海译文出版社，1996.

[3][英]简·莱恩.新公共管理[M].北京：中国青年出版社，2004.

[4]丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2004.

[5]梁晓龙.当代中国体育若干基本理论问题[M].北京：人民体育出版社，2003.