产城融合理念下中原经济区小城镇产业选择与培育

□王新涛

（河南省社会科学院，郑州 450002）

一、引言

产业是城镇发展的基础，城镇是产业发展的载体，从起源上看，城镇和产业是相伴而生、共同发展的。城镇化与产业化要有对应的匹配度，不能一快一慢，脱离分节。产城融合的理念正是城镇和产业互动关系的概括与体现［1］，相应的，实现产城融合的基本方式也有两种：加强小城镇产业支撑和促进园区完善城镇承载功能。当前，中原经济区建设正如火如荼，在产城融合理念的指导下，各类产业园区正逐步向城镇发展。但是激发城镇特别是小城镇这一结构单元的活力，以加快产业发展的形式实现小城镇的产业化发展，也是产城融合的重要突破口。

二、中原经济区小城镇的界定

小城镇概念的界定，一直是理论界争论的一个焦点，特别是在两个问题上：一是小城镇从外延上看究竟包括哪些部分，二是小城镇从属性上看究竟属于城市范畴还是属于乡村范畴。因此，中原经济区小城镇的内涵和外延可以从三个方面进行界定：

第一，人口规模在10万—20万之间。我国《城市规划法》规定，建制镇属于城市范畴，因此，其人口规模要达到关于城镇设定的最低标准。中原经济区加快新型工业化、新型城镇化和农业现代化协调发展示范区建设，要解决的一个关键问题是人往哪里去，即在一个农村人口和农业人口比重较大的地区，如何实现居住人口向城镇集中，就业人口向第二、三产业集中，人口转移压力较大。同时，中原经济区城镇等级规模结构不合理之处在于10万—20万人的中小城镇数量较少。中小城镇的缺失，使得整个城镇体系既无法在空间上优化布局，也无法使得城镇职能结构与城镇规模等级结构相匹配。因此，从利于产业和人口集聚效应和规模经济充分发挥的角度，中原经济区着力发展的小城镇，其常住人口规模界定为10万—20万人。

第二，功能属性在城乡结合点上。小城镇是“乡头城尾”，是城市和农村联结的“枢纽”。小城镇直接接受城市的辐射和带动，同时辐射带动一定区域农村经济社会的发展。中原经济区根据各市现有基础、发展态势以及在区域发展中承担的主要任务，按照合理分工、发挥优势、形成合力、协调发展的原则，以郑汴都市区为核心，其他省辖市为支点，县级市和县城为节点，特色中心镇和农村社区为基础，五个层次相互联系，共同形成中心突出、职能完备、分工合理、协作紧密、特色鲜明的城镇体系职能等级结构。其中，小城镇作为五级城镇体系的重要组成部分，是推进城乡一体化的切入点和统筹城乡发展的结合点，完善其居住、工作、交通、游憩四大功能，有助于推动每个层次的中心城市在其影响和辐射范围内实现集群发展，有助于城乡差异的缩小，实现城镇与周围农村的和谐。

第三，产业发展以特色产业为基础。小城镇作为一个特定的空间地域单元，产业特征既不同于城市，也有异于农村。在特色产业形成、扩散、提升过程中，小城镇相比于农村，具备更强的信息传递、技术交流、资金流动等优势，往往成为特色产业集群的产品集散和销售网络中心。中原经济区传统农区多采取一户带十户、十户带一村、一村带一片的方式，把小产品做成大产业，占领大市场，形成了专业化特色显著、市场规模庞大的特色产业集群［2］，如河南夏邑县火店乡的宫灯、中国结等工艺品加工生产、虞城县稍岗乡的钢卷尺产业、夏邑县会亭镇的铸造业和火机产业等，由此小城镇的产业基础不断增强。

三、中原经济区小城镇的产业选择与功能定位

进入21世纪，世界城镇化呈现出聚集与扩散并存、城市更新步伐加快、动力机制现代化、城市发展个性化和生态化等“新型”城镇化的发展趋势，对中原经济区加快新型城镇化发展、构建全国“三化”协调发展示范区具有重要启示［3］。在此背景下，中原经济区必须首先解开所面临的一个困境：如何在保障粮食生产、保护耕地的前提下实现工业化和城镇化的发展，这就要求小城镇以产业发展为支撑，充分发挥现代城乡体系和城乡经济社会高度融合的联结作用。

（一）小城镇产业选择需要注意的几个问题

主导产业或者特色产业的科学选择是小城镇产业发展的基础条件。目前，中原经济区很多县市都按照“三规合一”的要求，积极制定实施村镇体系规划、新型农村社区规划以及经济发展规划。但是在具体执行中，大多数小城镇出于扩大招商引资等各方面原因，往往陷入两种错误倾向：要么好高骛远，单一追求资金密集型、技术密集型的高新技术产业；要么饥不择食，以承接产业转移为目标，盲目引进一些高污染、高耗能项目。同时，小城镇在产业选择过程中，容易走进两种误区：一是重工轻农，没有立足农业做文章，没有大力发展农副产品深加工，无法形成支撑农业生产的产业集群，形成多种名牌农业产品，从而将资源优势转化为经济优势；二是产城分离，不注重小城镇的就业吸纳能力和产业承载力的提升，从而产业的发展和小城镇的功能完善没有有机结合起来，形成了脱离农业发展工业、脱离城镇发展产业的局面。因此，小城镇的产业选择要避免不科学的倾向和误区，需要对本地有一定规模、有一定就业吸纳能力、有一定集群培育潜力的企业、项目和产品进行比较分析，从中选出一两个企业、项目或产品作为未来的经济龙头来培育；或通过招商引资引入能够充分发挥综合比较优势的企业、项目或产品，由政府出面，加以引导、扶持和培育，形成主导产业。

第一，要注重发挥自身的区位优势、资源优势和市场优势，使小城镇能够形成综合比较优势。主导产业的选择要注意与其他产业的关联性，以对其他产业起到带动作用。特别是对于中原经济区的传统农区，更要坚持将劳动力、农副产品资源丰富的比较优势和传统农区的后发优势转化为综合比较优势，做到既壮大工业总量，又为农业现代化、规模化、产业化发展扩展空间，为城镇化的推进和小城镇的建设提供强大的动力。

第二，要注意及时调整或更新主导产业，使产业与市场的需求动态协调。特别是注重以市场为导向，优化升级特色产业。通过特色产业的集群化发展，形成了与特色产业配套的龙头企业和专业市场，强化信息传递、技术交流、人才培育、资金积累，通过名牌企业、名牌产品开拓市场、带动相关产业发展，提高小城镇工业化集约发展程度和小城镇功能的完善程度。

第三，要注意保护小城镇的生态环境、传统民俗文化和历史景观，使小城镇能够彰显特色。中原经济区作为华夏文明的重要传承区，大多数小城镇都有悠久的历史、丰富的文化资源，兼有秀丽独特的自然景观，这也为小城镇的产业选择提供了不同于传统农区工业化的模式，即将旅游业和休闲农业作为小城镇的主导产业，通过产业链条的延伸和旅游服务业的扩张，为小城镇产业的发展提供了丰厚的底蕴和丰富的资源。

（二）依据产业发展的小城镇功能定位

根据对小城镇产业功能定位以及发展条件的分析，中原经济区小城镇产业发展的核心问题是培育具有各自特色的主导产业，强化产业支撑，逐步构建比较完整的特色产业集群。为此，小城镇产城融合发展要将产业特色与城镇特色融为一体，即小城镇的职能定位要突出产业发展的方向和目标，产业要有效支撑体现城镇的职能定位。

第一，主导产业为都市型农业及农产品加工业的小城镇。城市近郊的小城镇功能定位，既可以作为城市的重要组团，参与城市产业分工，为城市高端制造业提供物流以及产业配套服务，也可以为城市提供农副产品，成为城市的“菜篮子”。这类小城镇的产业主要是以蔬菜为主体的标准化种植业、以奶业为补充的现代畜牧业、以现代设施为支撑的设施园艺业以及品牌化的现代果业和各类农副产品精深加工业。此外，通过发展特色种植养殖业、生态农业、设施农业进而加快观光休闲农业和体验农业的发展来促进小城镇农家乐、田园游来振兴小城镇经济也是一个重要的发展方向。如安阳市近郊的几个乡镇围绕打造以现代农业高新技术研发、农业科技成果示范推广、农业标准化与农业观光旅游为重点的多功能、综合性高效农业标准化试验示范基地，着力在小城镇构建包括休闲、娱乐、采摘、餐饮于一体的生态旅游园区，既加快了特色农业的发展，又促进了小城镇人口、产业的集聚和基础设施、公共服务设施的完善，实现了“三化”的协调发展。

第二，主导产业为城市配套的物流及加工工业的小城镇。在大中城市“退二进三”战略实施过程中，交通区位优越、人力资源丰富、工业基础良好的小城镇将成为承接产业转移的重要载体，特别是产业集聚区往往依靠于县城以及小城镇，承接产业转移的优势更加明显，有力促进了小城镇建立更加稳固的工业基础，占有更加充裕的劳动力资源，凸显工业生产型小城镇的特色。除了工业兴镇之外，物流等生产性服务业在小城镇的发展也较为迅速。制造业在小城镇的聚集，决定了与制造业相关联的生产性服务业以加工制造产业园区为中心进行空间聚集，使得仓储、技术、物流配送等生产性服务业在小城镇形成一定规模的专业化集聚区。此外，作为城乡流通体系的网络销售重点节点，为广大农村腹地提供流通服务的小城镇商贸业的发展，也强化了小城镇的流通功能［4］。

第三，主导产业为生态旅游及休闲农业的小城镇。中原经济区诸多小城镇都有自身的文化名片。一是以自然资源为依托形成的生态旅游型小城镇。小城镇的发展依托各类自然保护区、风景名胜区、生态示范区等风景秀丽并融合特定文化的景区，以乡村旅游为主体，生态旅游为基础，旅游园区为载体，相辅相成，相得益彰，构成了小城镇旅游发展的有机整体。二是依托特色种植养殖业、生态农业、设施农业，并将高科技引入现代农业并与休闲观光相结合，提升休闲农业的品牌附加值，将文化、人文、民俗等创意元素运用到休闲农业中，使休闲农业更好地符合当今社会发展的潮流。三是依托民俗文化，深入挖掘和保护当地民俗文化资源和历史文化资源，加快发展民俗文化展示、民俗餐饮、民俗娱乐、民俗工艺品加工、民贸民品加工、民间艺术等民俗文化产业，通过民俗文化品牌和民俗文化产品的锻造，推动文化资源向多元化产业转移。在此过程中，小城镇的建筑景观、市政设施、园林绿化等方面能充分体现出了当地的历史文化、自然环境、民俗风情。

四、推进小城镇产城融合发展的对策建议

产城融合理念指导下的小城镇建设，要形成产城互动、以产兴城的发展思路，需要在小城镇产业选择和功能定位的基础上，从规划、政策、资金等方面加快产业培育的步伐，并将此过程与小城镇的功能完善与承载力提升相结合，使小城镇真正成为城乡一体化发展的有机联结点。

（一）产业规划与小城镇发展规划相结合

小城镇建设是融经济建设、基础建设和社会福利事业建设为一体的系统工程，其规划必须体现在科学性、长期性、可行性和配套性，使小城镇建设同经济建设、市场建设相结合，基础设施、文卫设施建设同文体工程建设协调配合发展，努力增加小城镇的综合功能和发展后劲。但是，产业是小城镇发展的动力和基础，也是小城镇在进行空间规划、土地利用规划、建设规划中必须考虑的首要问题。从某种意义上讲，产业规划是小城镇发展规划的最核心内容，需要将产业发展规划纳入到小城镇总体发展规划中，使小城镇功能与产业建设相互协调发展。特别是要按照新型工业化的要求，小城镇的产业不一定非要同时满足新型工业化的五个要求，即只要能够做到资源能源消耗低，环境污染少，人力资源优势得到充分发挥即可，有条件的小城镇可以适当发展技术密集型和资金密集型产业，农业人口较多的传统农区要优先发展劳动密集型产业，提高小城镇的就业吸纳能力，并将产业基础较好和服务设施完善的小城镇作为县域城镇体系的重要支点。

（二）产业集中与小城镇人口集聚相结合

实现产业集中与人口集聚的耦合发展，坚持以工业化带动和促进城镇化，通过产业的集聚促进人口的集聚，为城镇化提供基础支持，同时以城镇服务功能的完善为产业集群发展、人口集中创造条件是产城融合的本质要求。有关研究表明：在2万至20万人的小城镇中，大体上是随着人口规模的增加，经济效益也在增加。当人口超过5万人时，经济效益的增加则更明显［5］。由此，要求小城镇必须将产业集中与人口集聚相结合，既要集聚生产性人口，又要实现生活性人口的集聚。每个小城镇要依托区域优势，根据各自的发展基础和优势产业、优势资源，坚持特色化发展。以都市型农业及农产品加工业为主导产业的小城镇、以城市配套的物流及加工工业为主导产业的小城镇、以生态旅游及休闲农业为主导产业的小城镇，要发挥产城融合的示范带头作用，通过提升小城镇人口和企业的集聚能力，通过统筹小城镇与产业集聚区、产业园区的空间布局，同步规划建设产业集聚区以及其他园区的基础设施和公共服务设施建设，配套发展第三产业，促使小城镇进一步做大做强，推进新型城镇化与新型工业化协调发展，推进城乡一体化进程。在此过程中，加强对农民的技能培训，使农民就近转岗就业转化为产业工人，实现就业和产业、生产与生活的有机结合。

（三）产业培育与小城镇内生动力培育相结合

著名经济学家缪尔达尔认为，当城镇发展到一定的水平时，决定城镇增长的不再是本地的资源禀赋，而是其本身吸聚资本、劳动等生产要素的能力，这种能力取决于城镇能否形成一种繁荣的主导产业［6］。因此小城镇的产业培育，实质上是小城镇发展的内生动力机制形成与发展的过程。加强小城镇的产业培育，要抓住三个方面的重点：一是与城市工业发展紧密结合，积极承接从东部和城区转移出来的产业，并利用自身土地、劳动力等要素成本较低的优势，形成与城市工业相配套的产业群。二是农产品主产区的小城镇，要与推进农业产业化经营紧密结合，围绕当地主导农产品，大力发展以农产品深加工为主的食品加工业和为农业产业化提供服务的各种信息、交易、技术等服务业，形成具有比较优势的农副产品生产、加工、销售基地，并带动相关产业的集约化发展。三是要推动原有的特色产业集群升级。通过突破资金人才瓶颈，多渠道引入资金和人才；加快专业化发展，形成合理的分工体系；积极培育龙头，加快资源向优势企业集中；着力培育品牌，提高产品附加值；强化平台建设，构建技术创新网络等措施，实现特色产业集群升级。

（四）产业园区建设与小城镇承载力提升相结合

城镇化过程中，农民的出路在于就业的非农化和居住的城镇化。当前，中原经济区的县域中心城市总体上规模偏小，经济实力不强，难以发挥集聚产业、吸纳人口的中坚作用，产业集聚区建设多数处于不成熟发展阶段，产城融合程度相对较低，这从客观上要求各类产业园区要着眼于功能完善，重点抓好产业园区产业发展与小城镇居住服务功能的关系。产业园区不仅重视产业功能，充分考虑生产环节需求，布局主导产业、基础设施及生产性、生活性服务业，使之具备产业支撑以聚集产业；更注重与之配套的居住和服务功能，特别是学校、医疗点、住宅、服务网点等社会服务配套体系和公共服务管理体系的建设，具备生活功能以聚集人气。同时，要注意产业园区与小城镇在空间上的联结与互动，加快小城镇扩容提质，增强综合承载能力。与之相配套的需要对产城融合发展程度较高和小城镇和产业园区在政策上予以突破，出台鼓励产业向小城镇及园区聚集发展、农村人口向小城镇集聚的户籍、就业、社保、土地等政策措施。进一步改革传统的小城镇管理体制、着重增强小城镇政府统一规划、建设和管理的权威，真正建立起运转协调、灵活高效、权责利相统一的小城镇经济、建设管理体制、从体制上切实促使各类园区建设与小城镇建设融为一体、协调发展。

［1］张道刚.“产城融合”的新理念［J］.决策，2011，（1）.

［2］李继峰.中西部小城镇一地区一特色支柱产业的构建［J］.河南科技大学学报（社会科学版），2007，（5）.

［3］王建国.河南构建现代城镇体系的现状分析及对策思路［J］.城市，2009，（12）.

［4］吴建瓴，等.成都市小城镇产业发展研究［J］.农村经济，2011，（3）.

［5］陈怀省.十二五新农村建设中的小城镇大开发［J］.中国人口资源环境，2008，（7）.

［6］黄汉权.美国、巴西城市化和小城镇发展的经验及启示［J］.中国农村经济，2004，（8）.