执政思维的转变:从生产方式到生活方式——由“十二五”规划 G DP考核指标的取消看发展方式的转变

廖中武 陈必修

执政思维的转变:从生产方式到生活方式
——由“十二五”规划 G DP考核指标的取消看发展方式的转变

廖中武 陈必修

在经济社会发展进程中,过于偏重追求 GDP数值的增长,会导致地方政府为了完成任务和出政绩,罔顾地方经济和社会发展要素的制约,多上“短、平、快”项目,而这种功利性心态将会导致对社会发展内涵和目的的理解发生偏离,引发社会矛盾。形势的发展要求执政者转变执政思维和理念,认清经济发展的目的是为了让民众生活得更好。这种执政思维和理念在“十二五”规划中得到了更好的体现和发扬,让广大人民群众生活得更加幸福满意,将成为经济社会发展极为重要的考量指标。

GDP;政绩考核;“十二五”规划;执政思维

由于急于改变底子薄、基础差的状况,中国在改革开放以后的经济社会发展过程中,过于看重生产体量的增长,尤其是偏重于 GDP数值的增长。这种简单的评价标准泛化到地方政府,演变成了唯GDP论英雄的执政思维。这种做法尽管带来了经济蓬勃发展的景象,但同时也带来了诸多社会民生问题,形势的发展要求执政者转变执政思维和发展理念。

一、得与失的分析:“十一五”期间取得的成就与问题

“十一五”规划是党与政府制订的第十一个五年计划,时间跨度是2005年到2010年。而从 2006年到 2009年,国内生产总值年均实际增长11.4%,比 “十五”时期年平均增速的 9.8%多1.6个百分点,城镇居民人均可支配收入从 11760元增长到 17175元,年均实际增长 10.2%,比“十五”的平均增速加快了 0.6个百分点;农村居民人均纯收入从 3587元增长到 5153元,年均实际增长 8.3%,比“十五”的平均增速多了 3个百分点;城镇居民家庭恩格尔系数由 2005年的 36.7%下降到 2009年的 36.5%,农村居民家庭的系数由45.5%下降到 41.0%。2010年上半年,我国 GDP总量超越日本,成为世界第二大经济体,国内生产总值年均实际增长 11.1%,预计到年底应能超额完成 2005年制定的“十一五”计划任务。按目前这种状况,中国的经济总量已经排到世界第二位,人均 GDP已经超过 3700美元,从数值上看已经达到了中等收入国家的水准。①

中国在经济方面的这些成就,是在特殊的背景下取得的。2008年,全球经济都遭受了金融风暴的严重打击,中国的出口贸易也急剧缩减,但通过拉动内需仍然实现了“保八”的目标,全年 GDP增长达到 8.7%,在全球应对金融危机冲击的战斗中率先实现了总体回升。中国的稳定和发展不仅驱动着中国经济,更传递到世界经济中。联合国的2009年世界经济报告更是指出,如果中国能够在2009年实现 8%的经济增长,对世界经济增长的贡献将达到惊人的 50%。也就是说,中国的经济当之无愧地成为 2009年带动全球经济复苏的最强引擎,为世界经济的稳定和恢复做出贡献。①以上数据来自于:辉煌十一五:“十一五”中国经济增长领先全球.http://politics.people.com.cn/GB/1026/12888905.html.从上述数据我们确实看到中国经济正在平稳、快速地发展,不单单为国内经济社会发展做出贡献,也为世界经济恢复和发展做出了巨大贡献。

在看到经济社会进步的成就一面,我们也要看到中国在促进经济稳定快速发展的同时,依然存在并暴露出不少社会问题,例如在强调经济快速发展的同时,社会阶层的差距在拉大、东中西部的差异也在拉大,不同行业收入出现巨大差距,高房价问题,教育投入和医疗保障不足问题,等等。其中,偏重 GDP数值带来的问题与执政思维直接相关。

(一)片面强调 GDP数值会造成地方政府的虚假政绩

为了在任期内快出政绩、多出政绩,有的领导干部往往不顾经济社会发展的客观规律,盲目追求经济发展指标的最大化,忽视当地财政、资源、环境等方面的可持续发展能力,大搞“形象工程”、“面子工程”,导致“数字出官”和“官出数字”现象,严重地损害了人民群众的利益,影响了经济社会持续健康发展。一些地方主要领导心急吃豆腐,为了在任期内提高本地区的 GDP增长,用招商引资的方式来拉动地方经济增长,造成了诸多怪现象:招商 “指标化”、考核 “提成化”、数字“浮夸化”等,甚至有些地方政府将招商引资工作纳入当地公检法等非经济部门的考核指标,使得这些部门的工作偏离了应有的职责。而这种盲干快上招来的项目并不理想,许多无证、污染型企业毁了良田,破坏了生态,招商成了招“伤”,这是一些地方政府追求“唯 GDP政绩”的旧思维所导致的结果。

(二)片面强调 GDP数值会造成地方产业结构发展的畸形

当前投资仍是拉动中国经济增长的第一动力,靠得是劳动力成本的低廉和密集,而不是依赖于技术和资本的高投入,中国的制造业仍处在国际产业链的低端。为了应对波及全球的金融海啸的影响,中央政府加大了对交通、水利、市政工程等基础建设的投入,然而,地方政府并未从这个巨量投入中直接获得收益。2010年 10月中国社科院发布的《国家竞争力蓝皮书— —中国国家竞争力报告(2010年)》认为,中国近 20年的经济增长并非靠产业结构升级换代来获得,而是靠消耗资源和扩大投资,尤其是房地产业膨胀发展来获得。房地产业在各地得到蓬勃迅猛的发展,飞涨的房价让普通民众把多余的储蓄都投入了这个行业,甚至将未来十数年的收入提前预支填付。一些地方主要官员为了能在任期内拉动经济的突发猛涨,增加地方财政收入,也促进当地房地产业的片面发展,其结果是对其他行业的挤出效应,这又如何能促进地方其他行业的综合发展,实现地方产业结构的升级换代?

(三)片面强调 GDP数值会造成政群关系的紧张

因为片面强调“GDP政绩”,为了上项目,发展房地产业,一些地方政府采用拆迁的方式来强力推动地方经济的发展,用一位地方政府要员的话,建也是 GDP,拆也是 GDP,拆后重建是双重的GDP,也就是在这样的思维指挥下,个别地方政府不从当地经济发展水平和群众实际需要出发,就盲目拆迁重建。这种方式带来的 GDP数值增长,与人民群众的利益期望不符,会造成政群关系紧张,为社会稳定埋下隐患。

(四)片面强调 GDP数值会造成中央政府与地方政府关系不顺畅

改革开放后,计划经济体制逐步被社会主义市场经济体制所取代,但长期以来形成的“追求量的增长”重过“追求质的提高”的观念仍然大有市场,干部考核选用 GDP这种显性、量化的指标,肯定比“调结构”、“保民生”等指标更简单,也易于操作。在对地方政府的政绩考核中,GDP一直是重要的“硬杠杠”,而且层层加码,“数字出官”也已是众所周知的现象。最新资料显示, 2010年上半年,地方 GDP之和比全国 GDP多出1.4万亿元,几乎高出整整一成。而此前的不少年份,这一数据一直偏高,2004年甚至高出19.3%。②相关数据来自于:切实淡化 GDP考核标准 抓好干部政绩考核是关键 http://news.xinhuanet.com/lianzheng/2009-08/14/content_ 11875480.htm.GDP地方基础数据的长期偏差,不仅可能干扰政府对政策效应和经济走势的准确判断,导致资源配置向提高经济增长率集中,不利于结构调整和发展方式转变,不利于政府公共服务水平的提高,而且影响统计数据和政府部门的公信力,更会造成中央政府政策失误和地方政府施政短路现象,使得中央和地方政府关系不协调。

二、GDP迷局的破解:何以造成 GDP数值的崇拜

从 1949年以后,由于多年一直强调“以阶级斗争为纲”,强调社会主义公有制的大与纯,过分偏重于政治上的运动和整合而忽视了经济结构上的调整和整体发展,中国在经济发展思想上偏重于数值的增长,这就造成了 1958年农业生产的放“卫星”和工业生产中钢铁煤等个别生产指标的“赶英超美”现象,以及后来的以粮为纲等发展经济的单一指标模式。改革开放后,这种思维模式并未发生很大的改观,在“以经济建设为中心”的观点成为社会主旋律后,“以经济建设为中心”被简单化为以经济指标的增长为中心,进而简化为以GDP数值增长为中心,变成了“唯 GDP论英雄”的政绩评价方式。也就是这种不正确的 GDP政绩观,造成一些部门和地方主要领导干部思想认识上唯 GDP论英雄,因此,一些政府官员在施政过程中简单地发展出一种思维逻辑:国家发展以经济建设为中心,经济建设以 GDP为中心,GDP以房地产开发为中心,开口言必称 GDP增幅、年底讲究GDP排序等,把 GDP数值当成了格外重要甚至是唯一的政绩考核指标,形成了 GDP拜物教。

这种扭曲的 GDP政绩评价方式的形成还有另外一个重要原因,就在于对领导干部的考核主体是上级领导而不是普通的民众。中国由于特殊的国情,东西南北差异极大,各地在经济发展、文化教育、民族宗教、生活习惯等方面都存在巨大差异,如果从工业化进程角度上看,有的已经发展到了工业化进程的中期后半段,有的却还处于工业化进程的前期阶段。按马克思主义历史唯物主义的观点,政治的发展程度必然受制于经济发展的程度,当代美国政治学家阿尔蒙德、派伊等也认为,参与型公民文化与经济发展程度息息相关,依附型的臣民型政治文化主要产生于农耕类型的生产生活方式中。也正是由于中国很多地方还处于从农业社会向工业社会的过渡阶段,群众的政治参与度相差极大,而参差不齐的政治文化遭遇了统一的政绩考核指标。也由于经济发展指标也就是 GDP考核指标的重要性,促使经济不发达地区的领导干部罔顾地方实际情况和群众需要,极力招商引资,上马“短、平、快”项目。

回顾此前的几个五年计划,经济规模与速度一直是经济发展的重要追求,如“九五”计划提出,要实现人均国民生产总值比 1980年翻两番;“十五”计划提出的目标是经济增长速度预期为年均7%左右;“十一五”计划则提出,人均国内生产总值比 2000年翻一番。在经济体量已经得到巨大发展的情况下,中国已无必要再从中央层面设定GDP增长目标,否则必然还会造成各级地方政府层层加码,中央的 9%,到省市区一级就增加到10%,而到了市县一级则可能增加至 12%,陷入片面追求 GDP扩张、数量驱动,攀比高速度而忽视提高增长质量的不健康发展模式。要改变唯GDP政绩论英雄的不正确发展思路,就需要放下以 GDP作为政绩考核标准的指挥棒,将地方政府从 GDP增长竞赛中解放出来,谋求以人为本的可持续增长方式。取消 GDP增长指标考核后,有利于让党政干部从 GDP的指挥棒中走出来,腾出更多精力改善民生,不会再出现 GDP年年创新纪录,但百姓收入、看病、上学、住房等方面的民生指标不达标的状况。同时,也要增进普通民众对政府管理和决策的知情权、参与权和表达权,让地方的发展规划符合地方的需要。

三、执政思维的转换:以民生问题为重

“更加注重保障和改善民生”、“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点”是中共十七届五中全会在制定“十二五”规划中提出的响亮口号和目标要求,如何去化解当前的社会难题,获取更多更大的社会动力,赢得社会民众的广泛支持,确实需要执政党转换执政思维,摆脱唯 GDP数值考核指标的误区,始终实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。

发展经济归根到底是为了提高人民群众的生活水平,而目前,居民收入占 GDP的比重以及劳动报酬占社会总收入的比重过低,从某种程度上讲就是政府财政收入过度地依靠卖地经济、拆迁经济、房产经济来拉动的结果,透支了未来发展的动能。这样的发展思路无助于支撑中国经济可持续发展。因此,调整发展思路,坚持民生优先的发展方向势在必行。

走出片面追求 GDP增长的“怪圈”,在强调经济发展的同时,应谋求生活质量的提高与发展方式的转变。与之前五年规划不同的是,“十二五”规划在制定经济社会发展主要目标时,没有对经济增长提出量化指标,而是代之以“经济平稳较快发展”、“经济结构战略性调整取得重大进展”、“城乡居民收入普遍较快增加”等原则性开放目标。这表明,我国经济发展目标已从过去偏重总量的增加转向更注重质量的提升,从偏重速度的加快转向结构的优化。中国经济正走出片面追求 GDP的“怪圈”,朝着以人为本,全面、协调、可持续发展方向迈进。

卸掉不合理的政绩枷锁,领导干部的心思才会从只看经济数值增长转到关注民生上来;卸掉不合理的政绩枷锁,领导干部的心思才会从唯上负责转到全面负责上来;卸掉不合理的政绩枷锁,领导干部的心思才会从只求做事转到更要做人上来。在新的考核内容中,要强调充分体现科学发展观和正确政绩观的要求:既注重考核发展速度,又注重考核发展方式、发展质量;既注重考核经济建设情况,又注重考核经济社会协调发展、人与自然和谐发展,特别是履行维护稳定第一责任的情况、保障和改善民生的实际成效,彻底改变“唯 GDP论英雄”的政绩评价方式。

要真正关注民生,使得民众真正富裕起来,一方面各地各行要有正确的发展思路,立足于地情行情,制订合理科学的发展规划和目标,通过各种手段和渠道,广泛征求群众意见,使民意、民愿、民智等得到最大限度的尊重和吸纳。另一方面,也要发动广大民众积极参与和评价这些发展规划和目标,让群众成为政府政绩考核的裁判和主体,以群众满意不满意、支持不支持、赞成不赞成作为获得政绩的出发点和落脚点。

四、结语

《管子》之《治国》篇曰:“凡治国之道,必先富民,民富则易治也,民贫则难治也。奚以知其然也?民富则安乡重家,安乡重家则敬上畏罪,敬上畏罪则易治也。民贫则危乡轻家,危乡轻家则敢凌上犯禁,凌上犯禁则难治也。故治国常富,而乱国常贫。是以善为国者,必先富民,然后治之。”经济发展的根本目的在于保障和改善民生,增进人民的福祉。反过来,民生得到保障和改善,也会推动经济发展。只有把保障和改善民生作为国家各项事业的根本出发点和落脚点,时刻维护和发展群众利益,才能使各项决策部署和工作赢得人民群众的拥护和支持,从而调动一切积极因素自觉投身现代化建设,使全面建设小康社会成为亿万人民的共同追求和自觉行动。因而,在未来五年的发展中,我国应该大幅度提高人民群众的收入,尤其要增加群众收入,实现“国富”到“民富”的转变,使广大劳动者体面劳动,生活得更加幸福、更有尊严。

得民心者得天下,“十二五”规划为中国今后五年的发展绘就了改革发展的蓝图。2010年 10月27日发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》没有了 “GDP”这个字眼,更未提及有关 GDP增速的要求,有专家认为“以 GDP为主要甚至唯一考核指标的时代过去了”,尽管如此,如何尊重和维护广大群众的利益,让广大群众生活得更加幸福美好,是摆在执政党和各级政府面前的责任和使命,只有转换执政思维方式,真正地以民之苦为己苦、以民之乐为己乐,努力从广大群众的需要出发,积极有效施政行政,才能得到群众的认可和支持。

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(本文责任编辑 谢莲碧)

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1004—0633(2011)03—017—04

2011—02—16

廖中武,厦门大学台湾研究院政治学理论专业博士研究生;

陈必修,厦门大学台湾研究院政治学理论专业博士研究生。福建 厦门 361005