论中国行政服务中心重塑的整体性路径——由“收发室”到公共服务供给的整体性平台

周 健 孟祥瑞

论中国行政服务中心重塑的整体性路径
——由“收发室”到公共服务供给的整体性平台

周 健 孟祥瑞

行政服务中心建设作为我国行政改革、政府建设的一项重要举措与行政审批制度改革的重要成果,以其整合、协作的运作模式,与大部制改革相呼应,成为我国整体型政府在公共服务供给中的重要平台。行政服务中心不仅仅是一个物理平台的建设,还必须解决审批方式转变和审批机制创新的问题。

整体性治理;行政服务中心;整体型政府;战略价值

一、行政服务中心重塑在服务型政府建设中的战略价值

(一)行政服务中心重塑促进行政审批流程的再造

行政服务中心是在我国行政审批制度改革进程中出现的新型组织,承担着代表政府部门集中办理行政审批业务和部分公共服务事项,开展窗口式办公的职责。行政服务中心建设的基本原则是集中受理与集中办理,即将分散在政府各部门办理的行政许可、行政审批事项和配套服务事项集中,形成统一的政务服务平台,对外提供“一站式办公”,推行“一条龙服务”,实现信息共享,协作式地提供公共服务。行政服务中心为公民、企业、社会组织带来“时间空间上的压缩”、“统一规范的审批标准”等便利,有效解决以往行政审批程序冗杂、审批效率低下、收费不规范和服务质量不高等问题。在政府管理中,行政服务中心作为深化行政体制改革的助推器,决定了它在建设服务型、整体型政府中的重要作用。然而,到目前为止,全国范围内的行政服务中心中,有很多仍然处于行政服务中心建设的初级水平,行政服务中心还只是一个“收发室”,只起到集中收件的作用,审批工作仍然要将申报材料拿回政府各职能部门进行审批。显然,当前的行政服务中心的建设水准离作为一个整体结构向社会提供公共服务的平台建设要求仍然存在较大的距离。行政审批流程再造,是行政服务中心重塑的关键环节,在行政服务中心新一轮的建设中,应克服当前行政服务中心建设存在的问题,加快推进行政审批流程的再造。

(二)行政服务中心重塑增强服务型政府的服务能级

十七大报告指出:“加快行政管理体制改革,建设服务型政府。”〔1〕而要提高服务型政府的服务能级,服务型政府应切实加快整体型政府的建设步伐。希克斯指出了整体主义的七个部分的内容,其中包括“以顾客为基础和以功能为基础的组织建设”和“一站式服务”。一站式服务有多种形式,包括一站式商店 (在一个地方提供多种行政服务)、一站式窗口 (与特定的顾客进行面对面的交往),以及网络整合服务。对于政府机构来说,一站式服务在于把一些分散的服务功能集中起来,以便解决一些重复的问题,减少公民和企业的成本,〔2〕以期提高地方政府在吸引投资中的竞争力。服务型政府要求以顾客需求为导向,尽可能方便廉价地提供公民、企业与社会所需的公共服务,从而增强政府回应社会需求的能力。行政服务中心重塑应成为构建服务型政府的重要举措,行政服务中心所带来的政府公共服务的高效率应成为地方政府在市场经济条件下重要的竞争力。行政服务中心重塑,将促使政府内部各个职能部门、各个层级在行政审批活动中有效利用稀缺资源、协调一致、功能进一步整合,从而消除政策上互相排斥的情景。行政服务中心与公民、企业、社会组织需求的无缝对接、高效服务将快速提升政府的外部效率,从而放大政府的服务功能。

(三)行政服务中心重塑力促透明廉洁政府建设

行政服务中心的运行以“集中、透明、便民、高效”为原则,实行“一个窗口受理、一次性告知、一条龙服务”。行政服务中心重塑应在行政服务中心内部管理的各环节建立政务公开制、监督考核制、首问责任制、文明接待制、收件回执制、责任追究制等制度,设置投诉电话和投诉意见箱。笔者认为行政服务中心重塑应坚持“九公开”原则。所有进驻事项都要按照 “审批事项、审批主体、审批依据、申报材料、审批流程、法定时限、承诺时限、收费依据、收费标准”的“九公开”要求,在行政服务中心窗口和网上进行公示,实行阳光操作。凡不予受理的事项,应当书面向申请人说明理由,并告知其依法享有申请行政复议或行政诉讼的权利;对需上报、转报审批的事项,应当及时办理,在本级审批权限内,不得出现申请人往返于窗口与部门之间的现象。有条件的地方政府可以开展第三方行政效能满意度测评。在行政服务中心重塑的过程中,这些举措将有力推进透明廉洁政府建设。

二、整体性治理的内涵及其在我国政府实践中的两极模式

(一)整体性治理的内涵分析

20世纪 70年代末 80年代初西方发达国家兴起的政府再造运动 (Reinventing Government),试图去改变政府长久以来的传统模式即官僚制运作的方式,减少政府的管制、在公共领域引入竞争机制、引进企业管理理念与手段,以提高政府管理效率、转变政府职能,打造“竞争性政府”、“企业化政府”。这些改革举措在提高政府行政效率方面有明显的积极作用和效果,但是,行政实践中的一些问题也暴露出来:如政府部门之间缺乏合作与协调,以竞争为核心理念也导致政府各部门滋长了自我中心主义等,表现为部门之间的目标互相冲突,政府各个部门考虑更多的是本部门的利益,以对本部门和对上级主管负责为工作目的,而不是着重对公民和社会即服务对象负责。

针对以上问题,政策制定者与学术界试图做更大的努力,以促进政府横向的协调和不同部门之间的整合,这是整体性治理的重要理念与主要观点。整合的政府 (Joined-up Government)口号起源于英国,如今在西方发达国家正广泛盛行。整体性治理的内涵包括“中央行政部门不同政策领域之间日益增加的横向整合,部委与其代理机构之间的内部纵向整合以及地方机构在提供公共服务时进行的协作”。〔3〕整体性治理旨在 “排除相互破坏与腐蚀的政策情境,更好地联合使用稀缺资源,促使某一政策领域中不同利益主体团结协作,为公民提供无缝隙而非分离的服务。”〔4〕总之,“整体型政府”是通过加强中央政府的控制力和部门之间的纵向与横向的协作能力,以提高公共服务的质量与效率。

整体性治理包括中央行政部门不同政策领域之间日益增加的横向整合,以及地方机构在提供公共服务时进行的协作。因此,笔者认为,在中国政府整体性治理的实践中明显地存在着两极模式:即大部门体制是整体性治理在政府宏观实践中的路径选择,行政服务中心是整体性治理在政府微观实践中的平台建设。见下表:

整体性治理在我国政府实践中的两极模式

(二)大部门体制:整体性治理在政府宏观实践中的路径选择

所谓“大部门体制”,是指在政府机构设置中,将职能相近的部门加以整合,形成宽职能、大部门的政府组织结构和体制机制。按照大部制的思路调整政府组织结构,不仅可以减少政府部门之间职能交叉、重叠,政出多门,相互推诿、扯皮等方面的问题,而且对降低行政成本,提高行政效率也具有重要意义。2007年,党的十七大报告明确提出:“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构,减少行政层次,降低行政成本,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”〔5〕这确定了政府新一轮改革的基本原则,也符合整体型政府的改革趋势与方向。2008年开始的国务院机构改革,本着降低行政成本,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题,开启了我国政府机构改革的新一轮浪潮,而大部门体制作为这一轮政府改革的关键词,成为整体性治理在我国政府宏观实践中的路径选择。

构建整体型政府的主要做法是通过机构的重组,职能的重理,实现部门间的有效协同,提高政府回应社会需求的能力。在政策制定的层面,即在宏观层面,西方发达国家都将建立大部门体制作为整体性治理在政府宏观实践中的路径选择。发达国家的内阁部门一般都采取大部制的综合设置形式,数量一般保持在 15—20个之间。我国的大部制改革,按照精简、统一、高效的行政改革方向和设立相对集中的执行机构的要求,大部制改革将政府部门设置中那些职能的实现存在密切相关关系、业务范围存在交叉关系或前后关系的事项相对集中,由一个部门统一管理,即所谓“大部制”的机构设置。在大部制改革方案中,政府部门的管理范围较广,职能综合性得到加强,比如新组建的交通运输部由原交通部、民航总局、邮政等与交通关系密切的部门整合组建。大部制的机构设置能够有效避免职能交叉,使组织内部协调顺畅,提高政府行政效率,这一宏观层的整体性路径有利于实现网络式的治理模式、实现宏观层面政策战略的有效协调。在我国国民经济与社会发展的第十二个五年规划期间,政府建设应围绕建设整体型政府不断推进、完善大部门体制,给部门间的有效协同创造体制条件。

(三)行政服务中心:整体性治理在政府微观实践中的平台建设

西方发达国家在整体性治理的改革浪潮中对政府公共服务供给的平台建设进行了积极的探索。如澳大利亚建立的联合中心 (Centerlink)(与我国行政服务中心类似),澳大利亚进行的合作更关注下级组织的协作,例如建立一站式服务中心,提供无缝隙的公共服务。1993年,英国对出口企业采取“一站式商店”的服务,把涉及出口管理的政府部门审批工作集中在一起办公,企业在这里可以一次办完所有手续,因而很受公众的欢迎。德国也在市政府这一级开办大量的“一站式商店”服务。〔6〕意大利开发出了为顾客提供“一站式”服务的互动技术,建立了专为企业的一站式服务,一个办公室就可以对诸如开设新工厂、现有工厂扩展等事务提供原来需要很多部门完成的审批工作。〔7〕加拿大也有类似机构。例如,加拿大多伦多市政厅设置的“行政许可走廊”,类似于美国洛杉矶的“市政大厅”,它是一个相关行政许可机关集中办公的场所。

从 1999年起,我国各地开始大规模地设立行政服务中心。然而,行政服务中心不仅仅是一个物理平台的建设,还必须解决审批方式转变和审批机制创新的问题。但是,在行政审批制度改革和行政服务中心的建设中仍存在以下难点问题,需要在整体性治理思想的指导下,在下一轮行政服务中心的重塑中去着力解决:

1、行政服务中心建设与形势任务的要求相比仍显不足。一是审批方式相对繁琐。迄今为止,基本上还是采用传统的审批方式,即逐级审批、层层把关,环节较多、程序相对复杂。前几轮行政审批制度改革虽然对行政审批事项作了大量的削减和调整,但审批事项总体上还是比较多。二是审批流程尚需优化。并联审批的问题尚未从根本上得到解决,实际审批过程中基本上还是“串多并少”,流程优化未能做到全覆盖,部门之间配合不够,协调较差,缺乏同步。

2、相对集中行政审批权推进较慢。一是 “应进则进”存在一定障碍。“要整合目前分散的审批窗口,实行‘一门受理,集中审批’的办件模式,防止‘行政服务中心’变成‘收发中心’。”〔8〕与相对集中行政审批权的要求相距较远,客观上,根据一些行政服务中心的现有条件,短期内要想做到“应进则进”并不现实,主观上有些部门态度不够积极。二是部门内部的审批管理整合不够。有些部门内部审批还没有做到相对向一个科室集中,导致部门内部职责重叠,内部流转环节较多,审批效率不高。三是行政审批信息化建设较为滞后。目前一些行政服务中心尚未建立统一的网上行政审批服务平台,各职能部门内部的审批系统基本上都是由相关业务条线开发并负责管理,彼此间互相独立,信息资源不能共享,跨条线的连接和同步操作无法实现。行政审批信息化建设的滞后使相对集中行政审批权推进较慢。

3、行政审批监管存在薄弱环节。一是行政审批不够透明。审批过程缺乏透明度,行政相对人了解不到审批过程的动态情况,行政审批尚未做到标准化、格式化,规范性较为欠缺,政务公开的力度和深度需要进一步加强。二是监督制约不够完善。一些行政服务中心缺乏统一的审批与监察电子数据处理平台,无法对行政审批及其日常监管实行实时监控,对审批流程及各环节的操作不能做到有效掌握。

三、整体性治理对我国行政服务中心重塑的启示

(一)从简单的办事窗口的整合到窗口后台职能部门的协作

首先,清晰界定行政服务中心的职能。“我们可以将行政服务中心的发展纳入到整个政府职能变迁的过程中来考察。只有弄清了整个政府职能的发展趋势,才能把握住我国的行政服务中心的职能发展方向”。〔9〕我国政府正在从管制型政府向服务型政府转型,而政府结构也正由破碎化走向整体性的整体型政府。因此,行政服务中心在职能定位上要以整体性、服务型为目标,以提供便捷高效的行政审批服务为主要职能,逐步将一些政府公共服务项目纳入行政服务中心平台进行供给。

“协作就是对特定议题的利益相关者自发组织参与到同一个过程中,彼此相互联系,利用共同的规则、标准和组织结构,对领域内的相关议题采取行动或共同决策。〔10〕Mandell和 Steel man对协作的形式作了划分,其中包括永久的、有规则的合作与协调,多组织通过正式的制度安排,为了一个或多个特定目的而参与到有限活动中。〔11〕协调的具体方法有很多:可以是行政协助,即各职能部门在履行职责过程中若遇到自身无法解决的因素阻滞,可向不存在隶属关系的行政部门请求帮助,受到请求的组织予以帮助其实现行政职能;可以是移送处理,即某一职能部门的进驻窗口在提供公共服务或执行审批职能时,若发现有超出自身职能范围的,移送有关部门或窗口处理;也可是互相认可,即进驻行政服务中心的窗口之间对某一事项的审批或服务提供互相承认其合法性。这样一来,则避免了重复处理、重复检验,避免了不同窗口对同一事项作出不同结论的可能。〔12〕

行政服务中心不能只是在形式上为各进驻部门提供统一的场地,整体性治理思想指导下的行政服务中心重塑不仅需要整合各进驻部门资源,还要注重更深层次的协作。行政服务中心重塑的整体性路径需要在机构设置上按功能分区,将服务事项、审批事项集中于窗口受理、办理,推进所有事项办事流程的再造,这就需要各职能部门内部首先进行有效整合,将审批事项和公共服务事项集中到一个科,并整建制进驻行政服务中心。同时,各部门应进行有效整合,减少流转环节、压缩办理时限。要全面推行并联办理,努力杜绝事项办理在行政服务中心外部循环。一个审批或服务事项需要两个以上机关办理的,做到 “能并的不串,能合的不分”,按照“一口收件、抄告相关、同步审批、限时完成”的要求,尤其是企业登记注册须实行并联审批。通过部门内部和部门之间的有效整合和协作,切实实现从简单的办事窗口的整合到窗口后台职能部门的协作。

(二)创新行政服务中心的机构文化

从组织文化的角度来看:职能的界定和组织构架上的改革作为行政服务中心的筋骨,需要与其相辅相成的血肉共同组成鲜活的行政服务中心的机体。行政服务中心重塑的整体性路径必然需要依赖于机构文化的创新。

首先是信任。希克斯认为整体性治理中需要以信任机制作为一种关键性的整合。行政服务中心一方面需要取得授权领导的信任,另一方面,进驻职能部门须互相信任。信任是协作的前提。信任包括五方面内容:公开的监督机制、公开的法律约束、公开的鉴定机制、公开的反馈机制以及公开的合作规范。信任机制是实现互相合作的前提,是行政服务中心整合协调的必要条件。二是组织理念构建。理念文化是组织文化的最深层次的核心内容。一个组织的性质定位及其所表现出来的结构、功能、运行机制和流程在一定程度上受理念的影响。作为构建整体型政府的重要一环,若要实现中心的整体化、协同式运作,实现为公民和社会服务,首先要抛弃陈旧的理念。行政服务中心建设遇到的各自为政、标准不一、程序混乱等问题,就是由于传统行政理念的影响,包括“部门主义”促生了审批环节中部门利益至上、层层设卡、权力寻租等问题,“政府本位”使得公民、企业、社会组织的正常申请审批的过程像是在“求政府办事”而不是“接受政府提供服务”,等。而行政服务中心重塑的思想理念基础要求实现“社会本位”、“公民本位”。三是价值建设。在传统的组织文化影响下,政府的价值以管制、领导为主。而整体性治理主张的价值体系更注重正直、责任、尊重、服务、公平、创新、团队、卓越、诚实、承诺、质量、公开、沟通、肯定、响应、信任、效能、领导、创意等价值。〔13〕所以,行政服务中心重塑要以这些关键词的深刻内涵丰富机构日常运作和工作人员日常工作中的价值取向。

(三)再造行政审批流程

我国政府以传统的官僚制模式构建的工作流程中,以部门为工作单位,而部门内部以等级链为结构形式。这种模式下的政府办事模式受部门主义影响,各部门各科各室分开受理事项。而行政服务中心流程再造的思路就是针对审批事项,按照公众办事的流程对职能部门进驻中心的窗口进行程序上的整合。为提高行政审批的效率,应从四个方面努力:一是坚持“九公开”原则。所有进驻事项都要按照“审批事项、审批主体、审批依据、申报材料、审批流程、法定时限、承诺时限、收费依据、收费标准”的“九公开”要求,在行政服务中心窗口和网上进行公示,实行阳光操作。凡不予受理的事项,应当书面向申请人说明理由,并告知其依法享有申请行政复议或行政诉讼的权利;对需上报、转报审批的事项,应当及时办理,在本级审批权限内,不得出现申请人往返于窗口与部门之间的现象。二是推进“并联审批”。对同一个行政审批事项涉及两个及其以上部门办理的,实行并联审批制。鉴于并联审批在实践中确实困难较大,并联审批先从建设项目开始,逐步推开。通过整合式的业务流程再造,以多个部门的“并联审批”代替以往的“串联审批”。三是服务承诺和限时办结。坚持“一次告知,二次办结”的业务操作规程,建立退件书面告知制度,实行服务承诺和限时办结。四是精简环节和压缩流程。各进驻部门应不断规范和优化项目管理,制定统一的标准和操作规程,全面梳理、精简和优化审批流程,实施审批流程再造,切实减少不必要的申请材料与办理手续,改进审批方式,进一步压缩时限。

(四)借力信息技术提升各部门审批的协同能力

作为新型的行政服务机构,行政服务中心重塑的整体性路径需要先进的信息技术作为依托。信息技术是实现“一站式”办公、“一体化公共服务”的必要条件。行政服务中心在形式上是要求各职能部门以窗口形式进驻,并按整体性治理的要求,对各窗口进行整合、协调。其协调的重要手段之一便是信息技术。它作为行政服务中心流程再造的支持者,将中心各窗口及各窗口和其所隶属的职能部门链接起来。

政务服务创新离不开电子政务的支撑。加强行政服务中心电子政务建设,建立政务服务办公系统,逐步实现行政审批项目数字化管理,应当成为各级行政服务中心的重要发展方向。〔14〕首先,发展电子政务,尽可能网上审批。按照统筹规划、整合资源、分步实施的要求,将行政服务中心的信息化建设纳入政府电子政务建设的总体规划。充分利用政府门户网站及现有政务网资源,通过互联互通,推进信息共享和业务协同,构建并完善行政服务中心以及各职能部门多位一体的审批网络体系。充分利用信息化手段,逐步导入数字认证等先进技术,积极开展网上审批,提高网上审批的实效性。通过增强网上公示、网上申请、网上受理、网上审批、网上投诉和网上监管等功能,提高审批效率和服务水平,为申请人提供更加快捷、方便的服务。其次,进一步完善建设项目审批跟踪监督系统,延伸电子信息跟踪监察范围,逐步实现网上全过程跟踪。对各部门实施的行政审批行为实施网上实时监控、预警纠错,最大限度地减少审批过程的随意性,为实时督查、纠偏改进提供保证。这些举措对提升各部门审批的协同能力具有重要价值。

〔1〕〔5〕胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗 〔M〕.人民出版社,2007.32.

〔2〕竺乾威.公共行政理论 〔M〕.复旦大学出版社,2008.486.

〔3〕〔12〕〔13〕尹文嘉.整体治理的现实困境与路径选择 〔J〕.华东经济管理,2010,(1).

〔4〕Christoppher Pollit.Joined-up Government:a Survey〔J〕.Political Studies Review,2003,(1).

〔6〕金太军.当代西方行政改革的“顾客导向”概述 〔J〕.世界政治与经济论坛,1997,(6).

〔7〕马怀德.行政法制度构建与判例研究 〔M〕.中国政法大学出版社,2000.10.

〔8〕孙寿山.关于深化行政审批制度改革的几点思考 〔J〕.国家行政学院学报,2009,(3).

〔9〕段龙飞.我国行政服务中心建设 〔M〕.武汉大学出版社,2007.220.

〔10〕秦长江.协作性公共管理:国外公共行政理论的新发展 〔J〕.上海行政学院学报,2010,(1).

〔11〕Mandell,Myrna P,and Toddi A.Steel man.UnderstandingWhat Can Be Accomplished through Inter organizational Innovations:The I mportance of Typologies,Context,and Management Strategies〔J〕. Public Management Review,2003,5(2): 197-224.

〔14〕陈翔.地方行政服务中心的定位与方向 〔M〕.中国科学技术大学出版社,2008.192.

(本文责任编辑 谢莲碧)

D035.1

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1004—0633(2011)03—099—05

2011—01—05

周健,华东师范大学政治学系政治学理论专业博士研究生,中共上海市闵行区委党校教师,研究方向:公共治理与执政党建设研究。

孟祥瑞,上海师范大学法政学院行政管理专业,研究方向:公共管理与公共政策。上海 200241