我国农地产权变更发展现状及对策建议

郑 亮

（福建师范大学经济学院，福建 福州 350000）

“三农”问题一直是我国政治经济与社会工作的重心，而解决“三农”问题的突破口是在于土地制度的改革。当前我国农村的许多矛盾都是因土地问题无法得到合理解决而引起的，尤其表现在农地产权的变更上。因此，对于当前农地产权制度的改进与完善，建立合适的农村土地产权制度不仅能有效地促进土地资源的优化配置，还能为“三农”问题的解决提供制度保障。

1 我国农地产权变更发展现状

1.1 农地产权的基本概念

《土地管理法》规定，农地即指农用地，是指直接用于农用生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。农地产权是指以农村土地所有权为基础、以土地使用权为核心的一切关于土地财产权利的总和，是由各种权利组成的土地约束。它包括土地所有权、使用权、收益权、处分权、承包经营权、发展权、规划权等。

1.2 农地产权变更的方式

在我国现阶段农地产权变更的主要表现形式为土地征用。土地征用是指国家因进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业的需要，强制地将属于单位使用或者集体所有的土地收回或者收归国有，并给予补偿的行为。征地补偿费用主要包括：（1）土地补偿费，标准为土地被征收前3年平均年产值的6～10倍。（2）安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。人均标准为该耕地被征收前3年平均年产值的4～6倍，但最高不得超过15倍。（3）地上附着物和青苗补偿费，标准由省级人民政府规定。征收其他土地的补偿标准，由省级人民政府参照征收耕地的标准规定［1］。

1.3 农地产权变更的规模和速度

改革开放以来，我国城市化进程不断推进，城市建设用地需求不断增大，而我国农地产权变更主要表现为政府将农业用地征用转化为城市建设用地，因此我国农地产权变更规模总体处于上升趋势。据国土资源部公布信息显示，仅1981～1985年，全国净减少耕地246万hm2，其中，1985年净减少高达100万hm2，直接导致粮食大减产。对此，中央及时将“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”确定为基本国策，同时针对建设用地实行“批、供、用、补、查”全程动态监管，对农地实行严格保护。此后在相当长的时间内，我国新增建设用地规模总体下降，2003～2006年，我国每年实际新增建设用地规模一直控制在40万hm2左右。2007年全国新增建设用地37.9万hm2，2008年降为36.5万hm2。与此同时，我国也将耕地年均净减少维持在26.7万～33.3万hm2，从1997～2007年，全国平均每年减少75.5万hm2耕地，2008年净减少1.9万hm2，比2007年度净减少数量下降50%［2］，已是近年来最好水平，表明着农地产权变更的规模与速率正朝着一个科学合理的方向逐步放缓发放。

2 我国农地产权变更中存在的问题

在农地征用过程中，因产权不明晰、法律法规不健全及行政干涉等的影响，农地产权变更存在的问题集中表现为：

2.1 农地产权变更中农民土地权益流失

农地不仅是粮食生产的基础，更是农民赖以生存的根基。但是在农地产权发生变更时，农民的合法土地权益往往受到损害。据公布信息显示，仅2007年，国土资源部受理的涉及农村征地纠纷的来访为887起，共3157人次，其中因安置补偿问题来访的为776起2757人次，分别占87.49%、87.33%［3］。而这一过程中农民权益受损的主要表现有：

2.1.1 土地收益分配方式不合理 2004年全国土地使用权招标拍卖收入平均为每公顷648万元，是工商业征地对农民补偿的14.4～21.6倍，是高速公路和铁路征地给农民补偿的54～86.4倍，失地农民仅能从中获得少量土地收益。此外，在征地过程中，部分失地农民土地补偿款被拖欠、挪用、克扣，使得农民合法土地权益受到侵害。

2.1.2 征地补偿标准偏低 我国目前的征地补偿标准是以被征用土地前3年的平均年产值来计算的，用途是农用地或耕地，计算产值是以农产品的平均产量、价格和相关附加收益为依据。因此，我国现在工商业用地对农民的补偿一般是每公顷30万～45万元，高速公路和铁路征地给农民的补偿只有每公顷7.5万～12.0万元。一些重大基础设施建设项目的征地款占总造价的比重很低，一般只有3%～5%。按我国目前城镇居民人均消费支出计算，土地补偿费用仅能维持2～3年的生活。

2.2 农地产权变更后农民生活来源和保障缺失

由于农地产权变更，农民失去土地，失去了最基本的生活保障，他们往往选择外出务工。但因没有技术特长，缺乏学历优势，加上城市自身就业压力大，失地农民很难找到较稳定的工作。同时由于城乡生活水平差异，以及户籍制度的束缚，农民在城市也很难获得生活保障，失地农民在城市成了低收入者，生活水平甚至不如从前，再加上有些补偿费用遭到拖欠，其生活更加艰难。

3 农地产权变更中存在问题的原因分析

3.1 农地产权主体不明晰

根据我国《宪法》和《农业法法》等法律规定，我国农村的土地归农民集体所有，但这些土地归怎样的集体所有，各项法规各有说辞，并未明确规定其产权主体是谁。同时，农民只拥有土地的部分使用权，抑制了农民生产积极性，不利于农业生产的持续发展，从而影响农民收入持续增长，直接导致土地产权制度的有效性降低。

3.2 农地承包期限不稳定

我国现行农村土地制度的是集体所有制，土地归农民集体所有，乡镇政府、村委会、村民小组三者不同程度上都拥有农村土地产权［4］，一些基层政府组织以行政权力参与农民收益分配，破坏了农民的自主经营权，侵害农民土地使用权。另外，由于行政手段的干涉，频繁调整土地的承包期，造成土地经营周期的人为缩短，因此，农地承包期限不稳定往往导致农民不愿对土地进行长期投资，而是进行粗放经营，不利于农业的可持续发展。

3.3 相关法律法规无法保护农民权益

由于相关法律法规措辞模糊，内容笼统，可操作性差，使征地过程中一些具体问题存在着巨大空白，几乎无法可依。譬如《农业法》中虽规定了土地承包权可以在发包方同意的条件下，允许其有偿转让，但在转让过程中操作流程却没有给出相关规定，在实际的操作中具有很大的随意性，农民土地权益极易受损。

4 维护农民土地合法权益的对策建议

目前我国农地交易市场机制尚不完善，有关法律法规存在很多空白，农地产权变更体制仍未建立健全，各级地方政府过多地行政干涉农地产权变更，使得农民的土地权益无法得到有效保障，严重影响了农村社会经济的发展。为此，提出以下对策建议。

4.1 明晰农地产权，强化农民主体地位

我国现行法律仅是笼统规定农村土地所有权主体包括乡（镇）、村和村民小组农民集体，导致土地所有权主体虚位，农民在产权变更和农地流转中主体地位不明显。因此，必须完善有关法律法规，明晰农地产权，规定政府权责，明确农民的主体地位，使之在产权变更过程中能正当表达自己意愿，做出自主选择［5］。

4.2 依据市场定价，提高补偿标准

我国当前农地补偿标准与土地征用后价值之间存在巨大利差。为了能真正保护农民土地权益，必须以土地市场价格为基础，综合考虑土地长期收益、土地区位、当地经济发展水平等因素，制定新的征地补偿标准，切实保护失地农民合法权益。同时也应将补偿收益更多向失地农民倾斜，强化对土地承包经营权的补偿，把土地补偿费的大部分留给失地农民，指导他们合理使用这部分土地收益。

4.3 城乡统筹，完善失地农民的社会保障制度

目前征地补偿制度仅仅给予农民部分补偿费，没有一个长效的保障机制，同时由于城乡二元制的内在弊端，失地农民社很难获得养老保险和基本医疗保障。因此，建议一方面加快城乡社会保障体制接轨，使得失地农民生活得到基本保障。另一方面可由政府、集体、失地农民多方共同运用补偿金，建立失地农民基本保障基金［6］，并且由国家予以政策扶持。这对于完善失地农民的社会保障制度不失为一个好办法。

［1］袁斌 .农地产权制度创新与农业可持续发展 ［J］.科技信息，2009（26）：72－73.

［2］董沛 .我国耕地减少势头得到初步遏制 ［N］.工人日报，2009－03－04（4）.

［3］顾长云，张浩亮 .从农地所有权的视角再思考我国农地产权制度的变革 ［J］.山东农业管理干部学院学报，2008，23（2）：61－61.

［4］职青云 .我国农村征地制度研究 ［J］.安徽农业科学，2007，35（24）：7687－7688.

［5］龚晓莺，钟纪友 .农地产权制度改革方案新探 ［J］.农村农业 农民：上半月，2009（9）：16－17.

［6］沈清，胤秋 .浅论农征地制度及补偿方法 ［J］.安徽农业科学，2008，35（33）：18077－18078.