基于知识管理的政府数字信息资源整合模式构建

王知津 谢丽娜 李赞梅

(南开大学商学院信息资源管理系 天津 300071)

以政府信息化为标志的电子政务在经历了数据管理和信息管理时期后，正迈向知识管理时代。知识管理为政府信息化提供了有力的理论依据和方法手段，在政府信息化过程中实施知识管理是必然选择。然而，基于知识管理的政府信息化实践中还存在着一些问题，严重影响了政府数字信息资源的有效利用和充分共享。为此，本文从知识管理的视角出发，在分析我国政府数字信息资源管理中存在的问题基础上，结合数字信息资源整合理论，提出基于知识管理的政府数字信息资源整合模式，以期能够为我国政府信息化过程中存在的问题提供解决方案。

1 我国政府数字信息资源管理现状及问题

相对于公众，政府在信息掌握上处于强势。同时，随着我国政府信息化进程的加快，政府上网工程飞速发展，专业化的政府服务网站日益增多，服务内容更加丰富，功能不断增强，通过网络发布政策、法规、经济计划、用人制度等信息，中央与地方的工商、海关、税务等部门也纷纷推出各种网上办公业务，从而形成了大量的政府数字信息资源。但是，由于我国政府信息化建设还处于初级阶段，再加上各方面因素的影响，这些信息资源并没有得到很好的应用，开发利用程度较低，公众获取信息的效率也较低。不可否认，当前我国政府信息化建设虽然取得了一定成效，但仍存在着一些问题，限制和阻碍了政府信息资源的有效利用和充分共享。

(1)我国政府信息资源建设目前仍然采用“以政府为中心”的模式。政府部门掌握着80%以上的信息资源，其中只有20%的政府信息资源是向公众公开的，许多信息还处于封闭、闲置或半封闭、半闲置状态，不能充分发挥作用，造成了整个社会资源的极大浪费〔1〕。

(2)政府信息资源统一规划、统一建设的力度不够。在政府信息化水平领先的一些国家，一条很重要的经验就是中央政府加强整体规划，设立政府信息化领导组织机构，对政府信息化进行有效的组织、调控和引导。而在我国，虽然成立了信息化办公室，但由于其非“一把手”工程，缺乏权威性，领导力度小，导致各级地方政府和部门在实施政府信息化时出现条块分割、各自为政的现象，致使政府部门信息流通障碍重重，资源得不到有效共享〔2〕。

(3)政府信息资源建设缺乏统一标准，内容重复，共享性较差。我国政府信息化建设大多是按部门展开的，由于各部门没有统一考虑数据标准或信息共享问题，往往围绕单项业务开发或引进孤立的应用程序，自上而下地建立许多标准不同的数据库系统，这使得各部门信息系统自成体系，横向互不相通，数据库无法衔接，形成彼此隔离的“信息孤岛”式的信息系统，没有统一的信息资源标准，不能较好地实现信息的公共获取和利用，造成了资源浪费和重复建设〔3〕。另外，政府网站中，含有相同性质信息内容的网站数量占总网站数量的比例较高，即各政府网站信息内容重复率较高，且呈上升趋势，产生了大量的信息垃圾〔4〕。过度的信息冗余，严重影响了我国政府信息资源的共享。

(4)政府信息资源开发深度不够，信息膨胀，知识匮乏。政务是服务于公众的，只有深度开发政务信息资源，才能多渠道、多方式地满足公众的信息需求。外部信息经过采集进入政府信息系统后，随着信息的加工处理，其作用在发生变化，它的价值也会不断提升。然而，各单位、各部门建成了一大批信息系统，却只重视信息的收集，对信息资源的再加工、再利用等挖掘工作做得少，没有一种工具能够在纷繁复杂的数据中分析挖掘出那些真正需要的信息和知识，致使信息服务与信息利用互动性差，网站出现的这些问题给公众的查询和利用带来诸多不便，对政府内部使用和共享造成障碍，难以发挥政府信息应有的功能。如何有效利用这些信息而形成知识，以知识为核心创造更多的价值，是政府信息化建设亟待解决的问题。

(5)我国政府信息资源建设中普遍存在“重信息、轻服务，重技术、轻管理”的问题。不少政府网站建设处于单向信息发布状态，许多政府网站仅提供一些严肃的、静态的信息，如机构设置、部门职能等，而与公众息息相关的政务信息相对较少。同时，在网站建设和信息资源开发上，过多注重使用先进技术，建立信息系统，而对信息系统的设计缺乏深究，结果使政府信息中心成为技术中心，却不能为领导和公众在决策上提供有价值的信息。另外，在对信息化的认识上，缺乏足够的管理和服务思想，没有认识到信息化的过程实际上就是信息系统和机构之间的相互整合，而这种整合恰恰需要从知识管理的视角出发，让信息系统更好地为社会发展服务。

2 我国政府信息化引入知识管理的必要性和可行性

20世纪末以来，人类进入知识经济时代，知识已成为促进经济增长、推动社会发展、提高组织竞争力的关键性资源，知识管理就是在这种背景下应运而生。另一方面，经济全球化以及技术的飞速发展等环境的变化使得政府机构也面临着巨大的挑战。

自1999年我国政府上网工程启动以来，经过数年发展，政府网站建设取得了可喜的成绩。如前所述，我国电子政务的发展经历了两个发展阶段:即基于数据管理的第一代电子政务和基于信息管理的第二代电子政务，目前，正在向第三个阶段即基于知识管理的第三代电子政务过渡。第三代电子政务的核心是借鉴知识管理的理论与方法，充分挖掘政府信息资源的内在潜力，实现政府信息资源的全面共享〔5〕。虽然我国电子政务发展迅速，但也存在一些问题，最重要的是缺少一种新的管理理念作为我国政府信息化建设的指导。

在知识经济条件下，知识管理的思想和方法在企业及其他组织的广泛应用，产生了巨大的管理效能。政府部门也意识到，知识管理是知识经济环境下全新的管理思想，如果将其用于指导政府信息化建设，必将极大地促进我国政府信息化的建设以及政府信息资源的共享。因此，在政府信息化建设中急需引入知识管理的思想和方法。

2．1 我国政府信息化引入知识管理的必要性

政府在社会发展中接触和收集的信息最多，大量信息出现后，怎样为社会提供有价值的增值信息显得尤为重要。由于知识管理对政府信息化建设的强有力的向上的牵引和导向，使得借鉴知识管理的理论和方法，能够充分挖掘政府信息资源的内在联系，探索政府信息资源管理的更优途径，从而使政府信息资源的组织更加科学、有序，便于政府决策与公共服务，最终为实现政府信息资源的全面共享奠定基础。因此，只有在政府信息化的过程中融入知识管理的理念，采用知识管理模式，才能使政府信息资源建设各个环节的目标都得到最佳的实现，促进各种信息知识流在政府内部及政府与社会间高速地交互流动，无疑对于政府信息化建设有非常重大的意义。

具体来说，政府信息化建设中实施知识管理的必要性主要表现在以下几个方面:

(1)只有通过知识管理才能充分挖掘政府的知识与信息资源的内在潜力，提高政府竞争力。政府信息化过程中所产生的大量杂乱无章的信息和知识，同样泛滥于网络，并且随着知识传播方式的多样化以及传播速度的加快，严重阻碍了政府信息的有效利用。

(2)实施知识管理是转变政府职能的有效途径。通过知识管理充分利用和共享政府所拥有的信息资源，有利于政府有效地管理、利用现有的和潜在的知识资源，促进政府人员学习、沟通与合作，最终在实现知识增值的基础上帮助其实现最佳的管理决策，提高决策的科学性。

(3)通过知识管理对政府业务流程中的无序知识进行系统化的有效管理。运用知识管理的新思维将政务办公信息流、公共事务信息流和政务咨询信息流等加以综合，可以实现政务信息的最大限度交流和共享。

(4)利用知识管理工具，从公众的角度重新梳理政府职能，设计全新逻辑的电子政务系统〔6〕。充分发掘并优化网络社会中公共管理的战略知识，使之成为政府信息化的关键知识，实现向服务型政府和知识型政府的转变。

总之，随着我国各级政府信息化建设的推进，知识管理必将代替传统的管理思想而成为政府信息化建设中的主流管理手段，因此，在政府信息资源建设中引入知识管理势在必行。

2．2 我国政府信息化过程中实施知识管理的可行性

在政府信息化进程中引入知识管理的思想和方法不仅势在必行，而且当前的环境和条件也使其可以成为现实。

首先，知识管理作为识别、管理和共享政府所拥有的信息资源的方法，目标是快速而方便地找到所需要的知识。近年来，政府信息化发展迅速，不但有了比较完备的基础设施，其内外部环境也都有了很大改善。通过电子政务的推行和实施，提高政府对信息资源的管理和开发能力，为政府信息化过程中实施知识管理奠定了坚实基础。

其次，国外许多国家政府信息化发展迅速并且取得了可喜成绩，他们在信息化过程中都比较重视知识管理的应用，注重在实践中引入知识管理的思想和工具。国外政府信息化过程中充分利用先进的信息技术，发挥知识管理的作用，从而提高政府工作效率的鲜活经验，为我国政府信息化实施知识管理提供了借鉴。

总之，无论是我国政府信息化的发展现状，还是国外先进国家政府信息化的经验，都有利于在我国政府信息化的进程中实施知识管理，进而促进政府数字信息资源的有效利用和共享。

3 基于知识管理的政府数字信息资源整合模式

政府在社会发展中接触和收集的信息最多，随着政府信息化进程的加快，出现了大量无序的政府数字信息资源，怎样为社会提供有价值的增值信息显得尤为重要。知识管理的本质是实现知识的传播、共享和创新，因此，需要从知识管理的视角出发，对政府数字信息资源进行整合，并在整合过程中注重提升其信息资源的价值，更好地为社会发展服务。

3．1 基于知识管理的政府数字信息资源整合的概念模型

要实现政府数字信息资源的整合，首先必须建立明确的概念模型，这是信息资源整合的关键。该模型由知识应用层、知识生产层和知识资源层构成，如图1所示。

在该模型中，知识应用层是政府数字信息资源的用户，用户在这个操作平台上相互交流，协同实现知识分享、应用及创新。在这个层次上，网站提供信息工作者和使用者操作知识的界面，每个工作者都可以根据其工作或偏好对信息和知识的具体要求进行个性化定制。知识生产层则主要负责将信息转化为知识，通过知识的获取、分类、提炼、存储、分发和呈现等生产过程，实现知识的生产，并将其保存在知识库存中。知识资源层表示了知识的来源，它包括内部知识资源和外部知识资源。在资源种类上包括Web资源、E－mail资源、文本资源、数据库资源、多媒体资源以及业务资源。

3．2 基于知识管理的政府数字信息资源整合的功能模型

根据基于知识管理的政府数字信息资源整合的概念模型，可以建立基于知识管理的功能模型，如图2所示。其中，知识应用层提供知识门户功能、搜索引擎功能、协作功能、学习培训服务功能、个性服务功能和知识创新。知识门户提供信息用户个性化的界面;协作系统则提供电子社区、群件、讨论组、电子会议、BBS等;知识创新则帮助信息用户从信息中挖掘知识，对知识进行特定的分类和组织，实现知识的增值和创新;个性化服务提供个人的信息存储、查询、分类、收集及共享。

图1 政府数字信息资源整合的概念框架模型〔7〕

图2 政府数字信息资源整合的功能模型〔8〕

知识生产层是知识管理系统的中间层，提供用以知识生产以及知识集成的中间层服务功能。主要有知识获取、知识分类、知识编辑、工作流服务以及知识生命周期管理等。知识获取提供知识调查和提炼工具，能够从数据中抽取规则，可以把零乱、分散的信息组织成具有价值的信息产品;知识编辑用以实现各种数据、信息、文档和程序获取并提供创建知识的协作工具，工作流服务能够保证在合适的时间向合适的人发送合适的信息和知识，使知识能及时发挥作用;生命周期管理则对知识的时效或版本进行控制。

3．3 基于知识管理的政府数字信息资源服务框架

从知识管理的视角整合政府数字信息资源，其核心是要构建统一的政府信息资源中心，即知识库存。如何将各个孤立的“信息孤岛”整合起来，形成统一的知识库存，是亟待解决的问题。政府应该重视整合现有信息资源的重要意义，由注重建设向注重整合转变，在现有的信息技术和信息资源的基础上，通过构建一个信息资源整合的支撑平台，进行跨部门的业务、资源、服务的有效整合与集成，适应政府由管理向服务的转变。

政府数字信息资源整合与交换平台需要连接几十个政府部门，涉及到大量的部门业务信息库、专题信息库和基础信息库，这些信息库运行在不同的软硬件环境下，要实现真正的整合，就需要一个跨平台、松耦合、可扩展的技术架构来支撑。而SOA正是由于其在解决此类问题方面的优越性而成为国内外信息化系统建设的首选方法。因此，可以借鉴SOA的架构思想来构建“逻辑集中，适度分布”的政府数字信息资源交换平台。

3．3．1 政府数字信息资源整合的知识库存

“逻辑集中，适度分布”方式的信息资源交换平台是构建统一的政府数字信息资源中心，即知识库存的优选方案。具体而言，各部门按照统一标准规范，整合本部门业务系统数据，形成节点目录和节点共享数据库，以前置机的方式提供服务，自行维护，方便易行。根据具体情况，建设平台共享数据库，部署在信息资源交换管理中心或分中心，由共建部门基于交换平台进行维护，共用中心的网络资源、周边设备和专业化的运行维护人员及服务，可以充分保证共享数据库的运行更加安全、稳定和高效〔7〕。其数据库模型如图3所示

图3 政府信息资源整合的数据库模型〔10〕

3．3．2 政府数字信息资源整合的服务框架

在知识库存的基础上，通过引入相关的技术手段，构建如图4所示的服务框架，更好地促进政府信息资源的有效利用和充分共享。该框架在逻辑上分为六层，自底向上分别是:网络、硬件、操作系统等基础环境;数据库、应用服务器等中间件;资源层;服务基础平台;政府领域框架;政务门户〔8〕。

图4 政府信息资源整合的服务框架〔11〕

参考框架的底下两层是系统赖以存在的网络、硬件等物理支撑环境和操作系统、应用服务器、数据库管理系统等异构系统，是一个集成的平台。

往上的第四层是资源层，由平台相关的组件模型构成，这些组件来自数据、文档、已有构件、遗留系统、第三方系统或新建业务功能等。通过将这些功能模块包装为服务组件的形式，定义服务的描述信息、服务接口以及调用服务所需要的定位信息等，将软件实体的概念模型转换成实际的服务模型。

第三层是服务基础平台层。在这一层，服务通过业务活动被编排在一起，组成粒度更大的流程服务，这由工作流管理系统来完成。同时，规则引擎技术使得流程和应用具有更好的柔性。适配器实现分布异构环境下的信息系统的集成和互操作。主数据管理保障了数据在这些系统中的一致性、可追溯性。内容管理使用户快速进行信息检索和知识共享，加速知识型组织的建立。所有这些功能需要一个安全、受管、可控的环境。作为一个支持复杂环境下信息系统开发、集成和协同运行的软件支撑环境，应用平台负责提供对上述需求的技术解决方案，它构成了基于知识管理的政府数字信息资源整合的技术核心。这一层是政府信息资源服务的核心，它承上启下，对上响应业务模型，对下调用相关组件群完成业务需求，实现服务的调用与实现。

第二层是政府领域框架。在这一层主要是抽取一些典型的政务系统功能模块来代表政务应用。这些功能模块都是一些能够清楚完整地表现其业务价值的软件实体，包括它所能提供的所有服务。这些功能模块可以通过一些领域框架或应用构件来实现，并通过服务接口挂接到应用平台上，形成一个松散耦合的架构。

顶层是政务门户，在流程、信息集成的基础上，通过portal等技术建立展现平台，方便用户在这个界面上提出服务请求，为系统提供一个基于web服务的人员协同环境。

通过构建统一的政府信息资源中心，建立政府信息资源整合的服务框架，实现政府门户网站更方便的整合，可以保护现有投资，减少成本，解决跨部门、跨系统、跨应用的互联互通，提高资源利用率，真正解决“信息孤岛”的问题，为公众提供统一便捷的服务，最大限度地实现政府数字信息资源的价值。

3．4 政府数字信息资源整合机制的建立

整合政府数字信息资源，除了要建立统一的知识库存之外，还必须建立相应的整合机制。主要从制度保障、标准统一、法律法规等方面入手，采取多管齐下、综合治理的措施整合政府数字信息资源。

(1)统一领导，整体规划，建立统一的信息交互平台。要整合现有的政府数字信息资源，就不能各自为战，要在统一规划的基础上，分工协作，建立统一的信息交互平台，避免重复建设，消除“信息孤岛”，实现信息资源的共享、互联、互通和互操作。

(2)统一政府数字信息资源的分类标准，建立标准的政府信息资源分类目录。这是实现信息资源整合的前提，建立标准化的政府信息资源分类目录体系，实现政府信息资源的标准化，建立规范的政府信息资源知识架构，逐步实现现有信息资源数据库向标准数据库的转化，促进政府信息资源的整合和共享。

(3)制定和完善相应的法律法规和政策，创造一个良好的环境。可依据我国的具体国情，参照发达国家的成熟经验，制定科学、完善、操作性强的法律法规，以保证信息资源整合有法可依。为此，要加快政府信息资源整合和应用的立法进程，建立统一的标准与规范，建立健全法律法规体系。

(4)将知识管理的技术和理论应用到政府数字信息资源的组织和管理中，充分挖掘隐形的公众信息资源的价值。从公众需求出发，以服务为中心，对政府业务重新梳理，按照最便利公众的方式对政府信息资源重新分组，在政务系统平台中提供与公众交互的多种途径，提高公众对电子政务的参与热情，使信息资源在交互传递中升值。

进入21世纪以来，整个社会处于一个崭新的、伟大的历史变革时代，知识经济成为新世纪占主导的经济形态。知识经济环境下的知识管理思想成为政府信息化建设的主流指导思想，建立基于知识管理的政府数字信息资源整合模式是十分必要的，也是可能的。利用知识管理系统的观点整合各个孤立的网站，建立政府信息整合和共享的平台，实现真正意义上的信息共享，提高政府信息的利用率和投资回报率，是政府信息化建设的战略重点，必将受到更多的关注和研究。

1．任建，刘振峰，邹新国．知识管理在政府数字信息资源建设中的应用．山东煤炭科技，2009(3):185－186

2．张磊．我国政府信息化建设研究．内蒙古科技与经济，2007(7)

3．陈传夫等．网上中文科技信息的测量研究．情报科学，2006．24(5):641－646

4．邓灵斌，东方．数字信息资源管理系统设计及其相关技术．中国信息导报，2004(7):36 －38

5．周九常，高洁．基于知识管理的电子政务信息资源整合．情报科学，2006(11):1657－1722

6．袁红．基于知识管理的电子政务信息资源建设．石家庄铁道学院学报，2009(12):25－78

7．康虹，王敏．从知识管理视觉整合政府网络信息资源的模型．情报杂志，2006(5):126－129

8．邓灵斌，刘任东．基于知识管理的我国政府信息资源公共获取研究．情报杂志，2008(3):102－108

9．肖冰．基于SOA的政务信息资源交换平台．中国教育网络，2007(9)

10．贾玉锋，胡迎新．基于SOA的电子政务系统的研究．2008(11):102

11．周进刚，赵大哲，纪勇．基于SOA的政务综合服务系统研究．计算机技术与发展，2008(10):89－92