建设单位履行建设工程安全监管主体责任的思考

李登华 樊 英

（1.中国石油西南油气田公司家益房地产开发公司，四川 成都 610017；2.中国石油川庆钻探工程公司蜀渝公司，四川 成都 610051）

0 引言

随着城市化进程的不断加快，目前我国正处于大规模的工程建设时期，建筑安全管理也由传统管理向现代管理转变。针对建筑工程安全管理现状，项目建设参与各方，包括相关的政府监督部门对建筑市场的安全问题给予了更多的关注，采取了各种措施加以改善。这些措施更多的是从建筑承包商的角度，或者从施工现场安全管理的角度来进行改善，这的确能够加强建筑承包商对安全的重视程度，提高其管理水平。但是从建设项目总体角度来考虑，真正能够对建设项目的安全管理起到重要作用的，还是项目的建设单位，是项目的投资者或最终使用者。建设单位与其他的项目建设参与各方通过合同建立关系，它在项目建设实施过程中占据主导地位，对安全问题具有重大的影响力，因此建设单位如何履行建设工程安全监管的主体责任显得尤为重要。

1 导致建设工程安全事故的原因

广义的建设工程安全包含两个方面的含义：一方面是指工程建筑物本身的安全，即质量是否达到了合同要求、能否在设计规定的年限内安全使用，设计质量和施工质量直接影响到工程本身的安全，二者缺一不可；另一方面则是指在工程施工过程中人员的安全，特别是合同有关各方在现场工作人员的生命安全。《建设工程安全生产管理条例》中的“安全生产”以及本文中提到的“安全管理”均指后者。

据统计，1994-2004 年，我国因建筑施工安全事故死亡15 128人，每年平均死亡1 375人，伤亡事故类别主要是高处坠落、施工坍塌、物体打击、机械伤人和触电事故[1]。建筑施工安全事故不仅造成大量的人员伤亡，而且还带来巨大的经济损失。导致建设工程安全事故的原因主要有：

1）建设工程的特点导致施工中容易发生安全事故。建设工程规模大、周期长、劳动强度高，施工现场的安全设施是否齐全配套，采用的工艺技术是否合理以及照明、通风情况等都会给安全生产带来隐患。

2）参建各方缺少以人为本的安全意识和管理机制。建设单位作为项目的投资方往往只重视进度而忽视施工过程的合理性和安全性。大部分承包商缺乏完善的安全管理体系和足够的安全管理人员，现场职工和农民工得不到应有的安全培训。部分监理单位履职不到位，一方面，为承揽业务，监理费用未按相关标准收取，未按规定配齐配足相应的安全监理人员；另一方面，监理人员素质参差不齐，安全意识、安全管理不到位。

3）承包商的成本因素导致减少安全防护措施，导致承包商不得不拼命压缩成本，也必然会减少安全生产措施的投入。一是在建设项目的招投标中，工程承包商为了拿到项目，竞相压低报价，有的甚至以低于成本价投标。二是实行专业分包和劳务分包的工程，由于总承包商和中间承包商层层分包，层层收取管理费，大大压缩了一线施工队伍的利润空间。三是业主拖欠工程款项。

4）合理的建设工期得不到保障。不少建设单位受利益驱动，只顾追逐政绩和经济效益，往往会要求项目提前竣工，也经常无理要求承包商压缩工期，迫使承包商日夜赶工，忽视安全生产。合理的工期得不到保障，建筑工人超负荷工作、疲劳作业，必然导致安全隐患增加。

5）建筑从业人员安全素质不能适应需要。建筑工人大多是农民工，他们一方面缺乏安全常识，不懂得在劳动中合理地保护自己，“三违”现象严重。据调查，90%以上的事故都是“三违”所引发。另一方面维权意识差，一旦出现了安全事故，不懂得用法律武器来保护自己的合法权益，这也导致了承包商对安全生产的不重视。

6）地方建设行政主管部门监督管理不到位。有的地方建筑业的监督管理基本上还停留在突击性的安全生产大检查上，缺少日常的监督管理制度和措施。监管体系不完善，资金不落实，监管力度不够，手段落后，不能适应建筑市场发展的要求。

7）作业人员的个人安全防护不到位。目前，建筑业的个人安全防护装备落后，质量低劣，配备严重不足。几乎没有任何工地配备安全鞋、安全眼镜和耳塞等安全防护用品。

2 建设单位在建设工程安全监管中的地位与作用

目前包含《中华人民共和国建筑法》在内的法律法规规定的，同时在建设工程实施的过程中把建设工程的投资者、开发者、建设者，有时还有使用者通常都被统称为“建设单位”。

建设单位是建设工程的总集成者，建设过程的组织与管理者，实现建设目标的直接责任者。它集成了建设工程的人力资源、物质资源和知识等，它具有如下地位：掌握建设工程生产过程所需的资源；服务于业主、投资者或建设单位自身利益；处于建设工程管理的核心位置[2]。建设工程项目的实施是一个复杂的过程。专业不同的建设项目参与各方为了完成共同的建设目标而组成一个项目建设实体，完成从项目立项开始到正式投入使用的整个建设项目实施阶段。建设单位作为项目建设的总协调者，在项目建设中发挥着巨大作用，主要体现在：建设项目的目标由建设单位制订；建设单位是整个建设项目唯一稳定不变的参与方；建设单位处于内外部沟通的核心地位。

从市场的角度看，建设单位是发包方，是建筑市场中的买方；在我国建筑市场目前所处的买方市场状态下，建设单位更加处于主导地位。建设单位的行为对建筑市场的秩序起着重要的作用。在建设工程项目实施过程中，建设单位掌握着资金，进行工程发包与采购，建设单位的行为对相关参建单位也就起着决定性的影响。更为重要的是，建设单位承担着项目的建设任务，而在这些具有一次性特征的建设项目实施过程中，建设单位承担着投资控制、进度控制、质量控制和项目协调等关键环节的任务，发挥着无比关键的作用。

总的说来，建设单位之所以在建设项目中有如此重要的作用，是同其在建设项目中的特殊地位分不开的。根据这样的特点，对建设项目的安全管理就应当落实源头管理的原则，即建设单位从处于建设项目核心地位的角度出发，履行法律规定的建设单位的安全监管责任，制订项目的安全监督与管理措施。

3 建设单位在建设工程中应履行法律规定的安全责任

《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国安全生产法》和《建设工程安全生产管理条例》等对建设单位的安全责任有明确的规定：一是选择合格建筑承包商的责任；二是负责提供施工场所的相关资料以及履行安全隐患或缺陷告知的责任；三是申请领取施工许可证以及办理安全生产措施备案的责任；四是遵循国家、行业有关建设工程强制性标准规范要求的责任；五是履行安全防护、文明施工措施费用足量、按时支付的责任；六是统一协调安全管理工作的责任。

4 建设单位履行建设工程安全监管主体责任的措施

建设工程安全管理必须坚持“环保优先、安全第一、质量至上、以人为本”的理念。建设单位必须全面加强工程建设的安全生产、文明施工管理，规范并落实施工过程中各行为主体的管理行为和措施，监督安全生产保证体系运行与监督工程实体防护相结合，充分发挥承包商、监理在建设过程中的作用，使安全管理工作准确定位，全面落实安全生产责任制，真正实现本质安全。结合工作实际，笔者认为，建设单位履行建设工程安全监管主体责任，应采取以下措施。

4.1 工程施工前期的安全监管应把好“六关”

1）把好承包商资质、安全业绩审查关。为了防止承包商在工程转包以及使用专业分包单位和临时工时发生“以包代管”的现象，建设单位必须对承包商、分包商的资质进行静态与动态相结合的审查。在工程招投标期间主要审查承包商的“一照三证”以及近3年的安全施工记录；施工人员的安全素质；保证安全施工的机构、安全防护设施以及安全器具的配备情况；审查承包商两级以上管理机构的安全人员的配备情况，并进行必要的安全管理制度的静态评审。在施工期间要分阶段进行动态复查。对复检不合格的承包商，发出黄牌警告，限期整改，当达不到要求时，可以终止合同，并按合同条款追究违约责任。

2）把好承包商、监理单位人员素质审查关。一是审查承包商现场安全生产管理机构是否与投标相符；二是审查承包商现场安全管理网络及企业负责人、项目经理、专职安全生产管理人员资格、每年安全教育培训记录、持证上岗、人员配置情况（包括分包商）；三是审查特殊工种上岗人员所持岗位证书和身份证复印件是否一致，是否在有效期限内，并建立上述人员花名册；四是审查监理单位专职安全监理人员资格、配备数量是否符合要求，总监是否完成监理继续教育记录。

3）把好签订安全、文明施工协议（合同）关。当投标单位中标后，在签订工程合同的同时，建设单位与承包商应签订安全、文明施工协议（合同），明确双方的责任和义务；明确安全技术、防护设施、劳动保护费用支付计划；明确安全责任违约类型和奖惩规定。在合同中约定，不仅要求承包商遵守国家、地方的法律法规，同时考虑部分建设单位的行业或企业安全标准高于国家标准，承包商也必须遵守。当承包商发生安全责任违约时，建设单位将按责任违约类型进行必要的经济违约责任处理。当承包商发现安全事故隐患并及时报告的，按事故隐患分级标准给予适当的奖励，提高承包商及员工抓好安全工作的积极性，增强安全监督意识，预防事故发生。

4）把好安全交底关。在工程开工前，为使承包商、监理单位了解建设单位在建设工地现场安全管理、监督和检查方面的程序，以及安全管理人员的职责、权限和范围等，应正式在开工前进行入场前安全教育，结合工程的具体特点对承包商的主要管理人员进行针对性安全培训。或由建设单位组织召开第一次工地现场安全交底会议，建设单位安全管理部门和现场项目部向承包商介绍项目概况、工程施工范围及周边环境情况，可能存在的危险因素和安全注意事项，社区及附近居民或单位对项目建设过程中的安全要求，以及施工作业中应遵守的安全管理规定，事故发生后应急处理方法、安全管理目标、对安全管理人员的资格与要求等向承包商、监理单位作一次总交底，并签字确认。

5）把好开工条件关。建设单位不仅应充分发挥监理的作用，做到“一审、二查、三停、四报”，监控好质量，管理好安全。从建设单位角度讲，应依靠不依赖，在建设项目现场，配备好建设工程专业人员、安全管理人员等，在委托工程监理服务的基础上，应进一步把好开工条件关。一是审查承包商施工现场安全保证体系的建立和安全生产责任制的健全落实情况；二是审查施工组织设计、危险性较大的专项方案审批程序；三是对开工条件核验检查；四是督促承包商做好应急准备和响应工作，减少突发事件、事故损失。

6）把好安全技术措施费的支付关。在工程招标时，根据建设部《建筑工程安全防护、文明施工措施费用及使用管理规定》，将工程安全防护、文明施工措施费用作为工程招标的一个内容列入招标文件中，让投标方在投标文件中单独明确该项费用。在实际施工时，只有在合同中约定，若承包商践行了投标书中的相关承诺，起到了现场安全、文明施工的效果，承包商在每月申请拨付进度款时，提交本月安全总结，项目总监和建设单位现场项目部负责人对其表现情况进行确认，作为评价考核依据和月度进度款（含安全措施费）拨付依据。与直接将该“安全措施费”如数拨给承包商相比，既能调动承包商编制和落实安全技术措施方案的积极性，也能防止承包商在转包及劳务分包时发生“以包代管”的现象，保证“安全措施费”真正用到施工现场，切实履行安全责任。

4.2 施工过程的安全监管应把好“三关”

按照《建设工程安全生产管理条例》（国务院第393号令）以及“管工作必须管安全”的原则，建设单位全面负责所属区域内的安全生产、文明施工工作，建立健全安全生产责任制并实现严格的目标管理，行使权利和义务，并承担相应的法律责任。

1）把好现场安全监管关。建设单位在实施安全管理过程中，对人、机、料、环境以及施工过程进行监管，审查监理单位对强制性标准、《施工组织设计》及《专项施工方案》中的安全技术措施的督促落实情况，对发现的安全隐患及时要求承包商、监理单位进行整改。定期或不定期地向建设工程行政主管部门汇报监管情况，并以安全简报的形式向各承包方的领导及被监督的施工队伍传递、交流安全监督情况。

2）把好施工过程的督查关。安全管理是全员、全过程、全方位的管理，要加大现场安全管理人员巡回检查力度，发现安全问题及时解决，把可能出现的安全隐患消除在萌芽状态，真正做到“预防为主”。同时要督促各承包商加大自检、互检、专检的力度，使他们相互学习、交流、竞赛，共同提高工程建设的安全管理水平。建设单位现场管理人员必须认真执行国家有关安全生产的法律、法规以及工程建设强制性标准等，监督检查承包商对安全设施、安全技术措施实施和落实安全、文明措施费用的支付及使用情况；督促承包商、监理单位配备相应的专职安全管理人员，并对人员的到位情况进行登记、备案和监督。

（1）督促、检查承包商按照工程建设强制性标准、规范（如：JGJ95-99《建筑施工安全检查标准》）和施工组织设计及专项安全施工方案组织施工，制止违章、违规施工作业。

（2）指导参建各方开展各类安全生产活动，及时传达和部署上级的有关安全生产精神和要求。按照“安全自查、隐患自改、责任自负”的原则加强对所属施工责任区的日常安全生产、文明施工检查，经常性组织对施工过程中的安全用电、机械安全、高处作业、防火防爆、深基坑作业、民工管理、特殊工种管理、脚手架安全管理、文明施工管理、季节性安全管理等进行检查，及时制止和处理各类违法、违规行为，对发现的安全隐患要按“三定”原则及时落实整改措施，对存在严重安全隐患的要暂停施工，消除隐患。

（3）全面加强施工现场内、外环境保护的控制，对施工现场的围护、场容场貌、噪音、扬尘、排水设施等进行控制；督促、检查承包商制订各项有效控制措施；严格执行施工现场动火证审批制度，强化消防管理。

（4）在危险性较大的分部分项工程作业中，检查承包商是否按《专项施工方案》组织施工；是否在作业前履行交底签字手续。

（5）审查所有进场施工的施工设备、机具等进场报审手续，检查进场机械的型号、数量、规格、生产能力、各类安全装置是否齐全有效，是否在准用年限之内等。

（6）对起重、吊装、升降施工机械，建设单位应督促现场承包商填报《施工机械、安全设施验收核查表》，并附具相关的有效验收资料，塔吊、龙门吊、升降械等特种设备必须经有资质单位检测合格后方可使用。

（7）建设单位对施工承包商现场的安全设施（电箱、漏电开关、安全网、五芯电缆、保险带、安全帽、钢丝绳、吊篮、各类吊机、脚手架、特殊类的脚手架、钢管、扣件、钢支撑、临边围护等）的检查和验收工作进行审查，禁止检验不合格的设施和设备进入施工现场。

（8）建设单位应对深基坑支护、降水、开挖、施工、大体积混凝土浇捣、模板支撑、塔吊、井架、升降机的安装拆卸、起重吊装和危险区域动火作业等专业性强、危险性大的施工专项施工方案中的安全措施、作业人员持证上岗、安全技术交底情况等进行审查。

（9）特种及高危性作业前，建设单位应审核承包商报审程序是否符合，检查特种作业人员资格是否与现行国家规定相符合，现场是否落实监护人及配备必要的应急器材措施等。

（10）建设单位应对现场各类施工机械、安全设施、临时用电、临时用房的搭设和拆除等方案的审批情况进行审查，并对使用前的验收及过程节点进行监控。

（11）建设单位应定期组织安全生产、文明施工检查、评比和考核，对严重违法违规的单位进行通报、批评，情节严重的按“安全责任违约类型”进行经济处理；每月以“安全管理工作月报”形式向上级领导报告本月安全生产、文明施工情况。

（12）督查、参与、组织各承包商进行安全生产、文明施工的宣传和教育培训工作，尤其是民工的教育培训，重点加强民工队伍的安全培训和劳动保护工作，切实全面提高从业人员的安全生产意识，增强法制观念。

（13）督促承包商做好每天上岗前的安全技术交底，严格执行各种安全操作规程，切实为施工作业人员提供一个良好的工作和生活环境，确保安全生产。

（14）建设单位应对在安全生产工作中有突出贡献或成绩卓著的集体、个人应给予表彰和物质奖励；对有关人员发生的违法、违规行为和存在的问题以及在安全生产、文明施工等创优达标活动中不积极配合的应及时制止、教育，并责成其限期整改，情节严重的按违约责任进行处理。

（15）督查承包商对文明施工5 个标准的执行情况：一是封闭施工。特别是中心城区内施工区域要全封闭隔离施工，不得把道路、交通和社会运行的区域与施工区域混在一起。二是要满足交通组织的需要。要有一套科学、合理的交通组织方案，使施工对交通影响最小。三是“清洁运输”。中心城区主要干道的渣土、物料、土方运输逐步实行封闭式运输管理，车辆驶出工地前必须要冲洗，防止泥土污染环境。四是环境影响最小化。把施工对周围环境的影响降低到最低限度。五是减少对市民生活和出行的影响。施工单位要把困难留给自己，把方便留给群众，减少施工对周边的影响。

（16）督促承包商以工程所在地市级文明工地的要求创建“文明工地”，严格按照地市级“文明工地”的要求进行工作布置。

（17）督促施工承包商要注意节假日前后（春节、元旦、劳动节、国庆节）及政府举办的重大活动前后的安全生产与文明施工；梅雨季节要特别加强对施工现场的用电管理避免用电事故的发生；高温季节要注意工人的作业安排，采取相应的措施搞好防暑降温和食堂卫生，饮水卫生工作；冬季要做好施工现场防冻保暖及防滑措施，防止各类意外事故的发生。

3）把好施工过程的监理监督关。为提高施工现场安全管理水平，制止施工行为中出现的冒险性、盲目性和随意性，有效地把工程建设安全控制在允许的风险范围内，以确保安全性，现场监理单位在组建现场监理机构时必须落实并做好以下几项工作。

（1）现场项目管理部应根据招投标工作、合同、安全协议书、上级单位和建设单位规定，签定各级安全责任书，要制订相应的经济制约制度，鼓励先进，鞭策后进。

（2）项目监理机构应根据工程特点及现场实际情况单独编制安全生产、文明施工管理体系。

（3）确定安全监理工作管理目标，确定项目监理机构组织结构及安全监理工作管理网络（包括安全生产、文明施工）。

（4）为不断提高安全监理管理水平，加强自我保护意识，现场监理组必须做好内业资料的收集、整理、上报工作，认真学习各项安全管理规定，严格执行安全内业资料编制方法，并要求做到外业与内业同步。凡参与工程建设的监理单位，必须按要求建立《安全监理管理资料》。

（5）现场安全监理人员不接受或执行任何单位和个人的口头传达或承诺指示，安全监理执行的依据是设计变更、建设单位文件、业务联系单，并设专人保管好所有图纸、设计变更单、业务联系单等有关内业资料，防止丢失。

（6）现场监理机构根据行业工作守则健全各项安全、文明施工管理制度，对重大危险源及风险点编制专项监理细则，制订监控措施，不断完善各类突发事件应急预案。

（7）现场监理机构编制的应急预案必须结合建设实际情况，将工程事故发生后对报告时间限定、上报程序、事故发生后监理机构成员的工作职责都应明确，督促施工单位编制应急预案和启动程序，并按预案要求实施，内容要有针对性、可操作性，同时每年制订演练计划，并组织施工单位定期演练，演练后加以评价，不断完善。

（8）督促施工承包商和工程项目部必须建立健全各级、各职能部门及各类人员的安全生产责任制，并装订成册。督促检查项目部管理人员安全责任制上墙张挂。

（9）督促承包商建立项目部各部门和各类人员安全生产责任考核制度，检查考核书面记录。做到安全生产工作的布置、交底、检查、措施、隐患整改等各项能及时到位，责任到人。

（10）对承包商各类进场的特殊类设备、各类安全防护装置进行检查；严格对施工现场内使用的塔吊、施工电梯、物料提升机等大、中型的起重机械按有关规定进行检查，取得检测机构的检验合格证后方可施工，对未取得检测报告的设备施工机械，严禁进入施工现场。

5 结论

建设工程安全管理既是一个系统工程，也是一个全面、复杂而又长期的过程。因此，建设单位作为建设工程的总集成者，建设过程的组织与管理者，实现建设目标的直接责任者，必须履行建设工程安全监管主体责任。要完善安全管理联动机制，与建设方、承包方、监理方形成监管合力。严把施工前期安全监管“六关”和施工过程安全监管“三关”，为承包商作业创造良好的安全工作环境，以控制和减少事故发生，保障国家和人民生命财产安全，维护社会的和谐稳定。

［1］周和荣.建筑施工安全［M］.北京：中国环境科学出版社，2010：2.

［2］姜敏.现代建筑安全管理［M］.北京：中国建筑工业出版社，2009：206-231.