中国农村统计调查制度的改革思路

吉敏全

(青海大学财经学院，西宁810016)

中国农村统计调查制度的改革思路

吉敏全

(青海大学财经学院，西宁810016)

在市场经济条件下，制度已经成为影响资源配置和运行效率的关键性生产要素。文章认为，统计制度改革在很大程度上决定着统计工作的方向、统计数据利用效率以及统计整体功能的发挥。我国现行农村统计调查制度仍很多的全面报表制度色彩，农村统计调查制度历经多次改革都不太成功，根本原因就是没有跳出全面报表制度框架。现行农村统计调查制度有悖于统计法律法规，与《统计法》及其实施细则相违背，已经不能适应市场经济对统计数据的需要，迫切需要建立新农村统计调查制度。

市场经济；农村；统计调查制度；垂直管理

0 引言

自上世纪80年代以来，中国统计改革成效显著，统计工作从封闭走向开放，管理体制不断完善，统计范围不断扩大，在规范统计报表制度的基础上，普遍调查、抽样调查等方法得到充分重视，信息化建设步伐加快，统计标准的修订工作取得一定进展，统计数据发布制度化、产品化，统计服务形式多样化，满足了改革进程中政府、企业和居民对统计数据的基本需求，极大地促进了中国的市场经济建设。但随着市场经济的快速发展，尤其是知识经济的兴起和全球一体化进程的加快，统计工作环境面发生巨大变化。一是，统计对象不断地涌现，经济迅速市场化、超区域化增加统计工作的难度;二是，政府和社会对统计资料的需求快速升温，这种需求升温既表现在数量上，还表现在对统计数据的质量、内容和形式上。面对这一全新环境，现行的仍然保留计划经济色彩的农村统计调查制度己经明显表现出力不从心。基于目前农村统计工作中存在的问题，特别是由于数据失真，导致我国政府统计公信力下降、形象不好的问题日趋严重，对现行农村统计调查制度进行更深层次的改革显得尤为迫切，这既是大力发展农业经济的需要，更是社会主义市场经济和优化投资环境的需要，还是中国与世界接轨的需要。

1 农村统计调查制度改革的理论分析

统计调查制度也属于社会制度的一种，农村统计调查制度的改革应属于制度变迁范畴，而制度变迁可分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。纵观我国政府统计制度改革过程可以看出，诱致性变迁占主导地位，具体表现是中国政府统计制度不断随客观环境变化而自然演进，政府统计制度随经济体制的变迁而变迁，最终形成“统一领导，分级负责”的统计管理体制。当然在特殊时期，也曾出现过强制性变迁的现象，例如文革时期，强行取消各级政府独立的统计组织机构，形成了统计部门依附于计划部门的管理体制。

1.1 统计制度的非均衡状态

制度变迁的周期性是：“不均衡-均衡-不均衡-均衡”这样循环往复的过程。可以肯定的是，制度变迁都是从低效率向高效率演进。所以，制度变迁的周期性并不是制度简单的反复，而是由低效率向更高效率改进的过程。这一周期性说明了任何一种制度只能适应特定的历史时代，不会一成不变。同时，制度周期理论说明了制度变迁的规律性，若一种制度相对于时代显得僵滞时，就需要对制度进行创新，使之达到均衡状态，从而满足各方的利益，该制度的效率才能达到最大化。

从制度循环的阶段看，目前中国农村统计调查制度已经处于僵滞阶段，即低效率状态，具体表现为最大受益者是国家统计部门，而乡镇统计部门，利益几乎无法保障。这种体制下，利益自上而下依次递减，但承担工作任务自上而下依次递增，系统投入与产出明显错位。其次，这种管理体制有较大的道德风险，即系统内部虚报以及瞒报统计数据现象时有发生。再次，这种管理体制容易导致逆向选择，即不用承担很高成本即可取的较大利益的虚报、瞒报行为，促使合法行为的统计主体向不合法转变，使得虚报、浮夸行为得以存在。正如奥尔森所言，一个不好的制度是曲于利益不能均衡，不能为整个社会所分享，处于极少数利益集团剥夺大部分人利益的状态。总之，目前我国农村统计调查制度尚处在低效率阶段。根据制度变迁周期理论，如果制度处于僵滞阶段，只有对其迸行创新，才能使其焕发新的生机。

1.2 非均衡的农村统计调查制度存在的根源

依路径依赖理论，其原因主要有四方面:一是各利益集团对制度的初始选择具有依赖性，可能会进一步强化一种低效率的制度;二是制度本身作为一种公共产品，其收益的分享不具有不排他性，所以各利益主体缺乏改变不合理的制度的积极性。还有可能制度虽然不合理，但分摊到各利益主体的损害较小，致使无人愿意去创新一项效率更高的制度；三是尽管制度不好，但个体去收集信息设计新的制度成本较高，得不偿失;四是处于封闭系统中制度，停滞很容易产生。现行农村统计调查制度能够持续存在的原因，仅从上述解释还不能囊括全部，但撇开该制度受制于我国“条块结合”的行政管理体制这一因素，上述分析则基本解释了现行农村统计调查制度存在的根源。制度完全由政府作为计划经济的一项重要特征，各利益主体寄希望于政府所制订的各项制度来改善自身的利益，进而产生了对制度的依赖性。另外，我国在计划经济时期代期处于封闭状态，缺少必要的对外交流，缺乏包括政府统计管理体制在内的各项制度的国际比较与借鉴。最后，制度变迁要投入巨大的成本，小的利益主体没有足够的财力进行制度创新。改革开放以来，尽管进行了多次统计改革，但在制度的安排上仍保留有很多的计划经济的印迹，也延缓了制度创新的进程。

2 我国农村统计调查制度现状及存在的主要问题

2.1 我国农村统计调查制度现状

2.1.1 农村统计调查制度的内容

我国农村统计调查制度包括：《农林牧渔业统计报表制度》《农业产值和价格综合统计报表制度》《乡村社会经济调查方案》《农村住户抽样调查方案》和《农产量抽样调查制度》《农业普查制度》。其中《乡村社会经济调查方案》包括《农村社区基本情况调查制度》和《农村固定资产投资抽样调查方案》两部分。

2.1.2 农村统计调查的范围

农林牧渔业统计报表统计范围，包括各省、自治区、直辖市以及新疆生产建设兵团所属的各种经济组织类型、各个系统的全部农林牧渔业生产单位和非农行业单位附属的农林牧渔业生产活动单位;农村住户抽样调查范围各省、自治区、直辖市和计划单列的省辖市的所有抽中的农村住户；农村社区基本情况调查和农村固定资产投资抽样调查范围:乡镇一级在全国所有乡、建制镇进行调查，社区基本情况的村一级范围为全国所有村，固定资产投资的村一级范围为农村住户抽样调查村网点。

2.1.3 农村统计调查的内容

现行农村统计调查内容主要包括:农业生产条件、农林牧渔业生产情况;农业总产值和中间消耗、非农行业总产值、农产品生产价格和主要农产品的中间消耗;乡镇社会经济发展基本情况、村基本情况、乡村劳动力及转移情况、农业社会化服务副业情况、农户与非农户固定资产投资情况、农户建房投资情况;农村居民居住的社区发展情况、农村居民家庭基本情况、农村居民家庭人口基本情况和农村居民家庭现金收支、实物收支情况调查;全年实测粮食产量、全年分品种粮食产量、畜牧业生产情况、农作物播种面积、种植安排、粮食预测、农用生产资料准备情况、粮棉生产情况等。共计35张报表。

2.1.4 农村统计调查的方法

现行农村统计调查实行以全面统计报表为主，抽样调查、典型调查和重点调查为辅的调查方法体系。数据采集以条块结合及多种调查方式综合运用的方式来获得。省级调查中全面统计报表采用条块结合调查方法搜集资料，由乡镇逐级汇总上报;专项调查报表是将报表直接发至调查单位填报，采用超级汇总方法。

2.2 我国农村统计调查制度存在的主要问题

2.2.1 现行《统计法》不能适应市场经济的需要

我国现行统计大法和地方统计法规修订力度不够，措施不得力，统计行政主体和执法主体相互交叉重合，执法难度大，《统计法》只能警告而无法处罚，使《统计法》的操作困难法不责众。由于其伸缩性大，对不同违法对象处罚不一致，致使一部分行政机关带头违法，从而出现有法难依的局面。

2.2.2 现行管理体制不顺、效率低下

《统计法》第四条规定:“国家建立集中统一的统计系统，实行统一领导、分级负责的统计管理体制”。《统计法实施细则》第四章规定:县级以上地方各级人民政府统计机构受本级人民政府和上级人民政府统计机构的双重领导，在统计业务上以上级人民政府统计机构的领导为主;乡、镇统计员和乡、镇统计信息网络在统计业务上受县级人民政府统计机构的领导。从纵向来看，各级统计部门之间既不垂直也不独立，上级部门只对下级部门安排任务，但没有配套经费，下级部门只向上级部门报送报表，而得不到上级的利益分配，这种状况不但制约地方、基层统计部门的发展，影响工作积极性，而且为全面报表统计方法的普遍使用提供了机制保障，更容易导致各级地方政府干扰统计工作。从横向来看，政府综合统计和部门统计之间平行的“双轨制”，相互之间缺乏必要联系。这种条块分割的分级管理体制，随着业务主管部门直接管理职能的日益弱化，统计数据的质量受地方和部门利益的影响越来越大，抗干扰能力不断减弱，很难保障统计调查、统计报告、统计监督的独立性，难以协调统计信息采集的客观性、高效率与满足统计信息需求的多样性之间的关系。

2.2.3 统计分类标准存在缺陷

现行的国民经济行业分类标准是2002年修订的国家标准，随着市场经济的发展和新兴产业的不断涌现，尤其是加入WTO和CDDS后与国际接轨的要求，需要参考国际通行的分类办法，尽快修订国民经济行业分类标准，并且规范各行业的统计内涵。如批零贸易统计中市、县、县以下的分组代表的经济意义不明确，没有多大意义;其他一些专业中如农业人口、非农业人口，乡村人口、市镇人口等。

2.2.4 统计调查方法体系存在缺陷

我国现行农村统计调查方法主要是全面统计报表。其主要问题可以概括为“一高一低一重”，即调查成本高，数据质量低，基层负担重。这是在高度集中的计划经济管理体制下所采用的一种调查方法。随着市场经济的不断发展和社会的变革，这一调查方法体系与时代特征已很不适应，统计数据质量难以保障，虚报、瞒报、拒报、迟报现象屡有发生。虽然抽样调查已被确认为统计的核心调查方法，但执行中仍存在很多问题。

2.2.5 统计指标体系存在缺陷

现行农村统计调查指标体系基本上还是属于狭义生产的统计指标体系，其特点是重生产轻经营情况；重实业轻服务；重数量轻质量。报表中指标多而细，作用不明显。农业统计报表指标细化，数量过多用处甚少，产业调整后的新型产业无法反映。如:农综年报(A302表)中农产品产量，小麦分硬粒、软粒，麻类分黄红麻、茧麻、大麻，农业中间消耗计算表稻谷要分釉稻、梗稻、糯稻等项指标。众所周知自农村实行以家庭为主体的联产承包贡任后，这些指标全面统计不详，也没有抽样调查数；《农业主要产品产量情况》表中，每种农作物都有了播种面积和总产，还要计算单产;农村住户调查年报指标多达5500多个，季报指标也达2500多个，工作量大，用时多，加重了基层的负担，编码的准确性往往会因此打折扣;而面对领导关注的农业结构调整、农民负担、增收等方面的内容又难以满足需要。另外，一些指标解释还欠科学，有的是内部专业报表的重复；有的因业务主管部门的原因，不是全社会和一贯性的统计口径；有的因单位统计人员不稳定导致年度数据波动很大；有的因为领导工作思路和重点不同使指标忽冷忽热。这些报表数据经常是无人间津。

3 农村统计调查制度改革的思路

3.1 农村统计调查制度改革应坚持的基本原则

我国农村统计调查制度的改革必须立足国情，因此，在管理体制上要坚持集中统一。这是由我国的政治体制以及地域广阔和各地非均衡发展的国情特点所决定的，中央集权制的政体客观上决定了统计工作要实行集中统一管理，以全国高度一致的统计制度来制定统一的法规政策；只有统一的统计标准、统计口径、统计指标，才能保证地区之间数据的可比性；只有集中统一的制度，才能资源共享，避免数出多门和重复遗漏。其次，要明确职责，充分调动各方积极性。根据统计职能进行科学分解，分级分类管理，在政府综合统计、部门统计、企业统计和民间统计之间进行明确而平衡的分工，各司其职。三是要加强对全社会统计工作的管理和协调，形成上下通畅、左右贯通的统计网络。统计工作的对象涉及到社会的各个方面，客观上要求各部门、各地区之间在横向和纵向的管理和协调，这样才能有效避免矛盾和重复。四是要按统计活动的流程设置合理的内部机构。要建立高效、精干的调查机构，使之适应网络时代的特点，这才有利于抽样调查方法的大力推广。

3.2 农村统计调查制度改革的措施

3.2.1 尽快修订《统计法》

适应市场经济条件下依法治统的需要统计立法工作还须进一步加强，应结合当前经济发展水平和我国政治体制现状，确定各项统计的法律地位和明确分工，提高《统计法》的可操作性，加强对违法行为的处罚力度。

3.2.2 建立科学的统计管理体制

我国政府统计管理体制改革目标模式是三级统计体系，其内容是，只保留国家、省和县级三级政府统计机构，全面加强国家、省和县统计局的职能，由国家统计局对省、县统计局垂直管理。

3.2.3 重视新的统计分类标准的制定

坚持统计分类的标准化，对部门、民间、涉外统计要严格审批并备案，严格按统计分类标准从事统计活动。

3.2.4 理顺政府统计与部门统计的关系

进一步明确政府统计和部门统计的分工，实现统计调查的标准化管理。根据国情建立与之相适应的政府和部门统计的分工模式。政府综合统计与部门统计应该分工协作，共同完成政府统计工作，做到统计数据共享。

3.2.5 尽快建立科学、合理、配套的统计调查方法体系

首先建立完整的基本单位名录库，以普查数据为基础，以抽样调查为主体，加强典型调查、重点调查和科学估算方法的应用，并逐步推进网络调查，形成完整、科学的统计调查方法体系。

3.2.6 建立与市场经济相发展相适应的统计指标体系

在深入研究国际统计标准、计算方法、计算口径的基础上进一步完善农业统计指标体系，取消不必要的指标。建立一套完备的与国际接轨的适应市场经济体制的统计指标体系，确保统计数据准确性和及时性。

3.2.7 大力发展民间统计

随着市场经济的不断发展和信息来源渠道日益多样化，必然要求统计组织类型多元化，统计制度改革也必然要向建立“社会化大统计体系”方向发展。民间统计顺应市场经济发展的历史潮流而产生，将其作为政府综合统计、部门统计、企业统计的必要而又有益的补充。

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（责任编辑/亦民）

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1002－6487（2011）05－0008-03