完善统计法律制度的路径选择

陈 芳，蒋 洁，勇素华

(南京信息工程大学 公共管理学院，南京 210044)

完善统计法律制度的路径选择

陈 芳，蒋 洁，勇素华

(南京信息工程大学 公共管理学院，南京 210044)

掺入网络因素的新经济时代商业交易活跃、社会事务繁杂、文化意识多元，政策法规与经济举措的制定需以充实的统计结果为支撑点。数据整理、统计描述、统计推断、结果表达等各统计步骤均存在修改、伪造或泄露统计资料等不良现象，亟待建立起完善的有中国特色的统计法律制度体系。

统计；法律制度；路径选择；统计法

0 引言

2009年是个“被之年”，工资“被增长”、学生“被就业”、房价“被下降”等成了流行语。“2009年7月29日，国家统计局公布的统计数据显示，上半年全国城镇单位在岗职工平均工资为14638元，同比增长12.9%。然而，就在该数据发布的前一天，央行调查统计司公布的城镇储户问卷调查显示，二季度城镇居民当期收入感受指数为-8.6%，比一季度大幅下降20个百分点，是1999年开展调查以来的十年最低水平。”[1]统计部门公布的统计数据和公众的切身感受形成巨大反差，统计数据的公信力饱受质疑。实质上，此种差异出现的根源是我国统计工作的立足根基仍是几十年前的计划经济与小农社会。“全国城乡职工共4.1亿人，纳入国家统计范围的职工却只有1.1亿人。占职工总数约70%的私营企业、个体工商户和农民工都没有统计在内，而他们的平均工资又远低于国有企业职工。”工资不计入低收入的个体业者与农民工、CPI不计入房价之旧例显然已不合时宜。数据的准确性不仅影响政府的公信力，还会影响政府决策。制定更完善的统计法律法规，加强统计资料管理，切实提高统计数据公信力已成为当务之急。

1 完善统计法律制度的必要性

统计是指运用各种统计方法对国民经济和社会发展情况进行统计调查与统计分析，提供统计资料和统计咨询意见，实行统计监督等活动的总称，是管理与监督国民经济与企业事务的有效工具。社会系统规模庞大、关系复杂、目标多样，且含有众多无法确定的随机因素，任何经济形式的发展均需要大量统计数据。统计结果是国家实行科学管理与决策的重要依据，在国家宏观调控和监督体系中发挥着重要作用。各级政府和诸多社会机构对统计数据的 重视导致不可避免地出现不尽如人意之处，如人为数据、口兜数据和领导数据等。

为了有效科学地组织统计工作，保障统计资料的准确性与及时性，确保统计机构和统计人员合法行权，发挥统计在指导国民经济与社会发展中的作用，我国自建国以来陆续颁布很多统计法律法规，如《统计工作试行条例》（1963）、《国务院关于加强统计工作充实统计机构的决定》（1979）、《国家统计局关于统计报表管理的暂行规定》（1980）、《统计干部技术职称暂行规定》（1980）、《统计法》（1983）。 几十年间，我国社会经济状况发生了巨大的转变，有些统计制度不适应经济社会发展需要，在一定程度上影响了数据的准确性。如某些跨地区经营的企业，虽然有“应当按照属地关系进行统计”的规定，但由于缺乏具体的监督措施，经常被各地进行重复统计计算，导致汇总数据虚增。对于第三产业的统计制度亦不完善，某些在全国性统计中被忽略不计的社区服务、家政服务等在地方统计中却常常因为提升数据的需要而作为比较重要的内容来加以统计。相关统计方法不严密，形成“数字不够三产凑”现象。各自为政的统计现状导致不同部门间严重的统计数差，影响广大人民群众对国家统计的信心。在新的形势下，陈旧的统计法律法规已无法适应新经济时代的需要，规范统计工作的《统计法》在贯彻实施方面凸显出若干问题，如统计基础工作薄弱、统计数据作假现象较为严重等，尤为突出的是由于统计调查制度与统计资料管理制度不完善引发的统计数据失真问题。

我国审时度势地修订了《统计法》（2009）。新法在总结建国以来在统计制度建设、统计资料管理和公布等方面的丰富经验的基础上有不少喜人突破。首先，章节体例较为合理。新法分为总则、统计调查管理、统计资料管理与公布、统计机构和统计人员、监督检查、法律责任与附则等七章，从抽象性兜底条款到具体制度建设，对统计数据的搜集、整理、分析与公布诸环节均做出细化规定，且注重建立科学合理的监督检查机制，并给出相关违法行为的详细罚则。其次，分层明确统计标准制定者。新法不仅授权国家统计局制定国家统计标准，还允许国务院有关部门制定补充性部门统计标准，既保证各类统计活动基本标准的一致性，又可根据不同行业特点增补专门标准。同时亦强调部门统计标准不得与国家统计标准相抵触，维护了法律的统一性与连贯性。第三，主张建立全统计信息共享机制。随着互联网络高速发展，信息共享技术备受关注，低费高效使其成为当前最重要的资讯传播方式。通过建立公共数据库和共享信息网络，政府统计逐步成为统一设计、分工执行、功能完善的强大体系，有利于大幅度地降低成本并提高信息传递速度。

令人遗憾的是，新《统计法》虽较旧法有较大改进，但仍存在一定问题与误区。首先，新法对全面普查和抽样调查之地位认知有误。新《统计法》规定，“搜集、整理统计资料，应当以周期性普查为基础，以经常性抽样调查为主体，综合运用全面调查、重点调查等方法，并充分利用行政记录等资料”。全社会范围内的普查虽然数据准确，但历时长、花费大，不能体现迅速、快捷、方便的特点，经常产生代表性差的缺陷。《统计法》应借鉴美国的统计法律，明文规定统计中实行规模以上全数调查、规模以下抽样调查和有依据推算等调查方法的具体对象与指标，同时仅对人口普查与经济普查等周期性普查（不少于5年一周期）实行全面清查，并对普查与抽查的时间、范围、内容、权利义务、法律责任、组织实施等作出明确而具体的规定。其次，处罚较轻。新法虽然专章规定了违反统计义务所需承担的法律责任，但总体处罚较轻。如对于自行修改统计资料、编造虚假统计数据的仅对负责人给予处分并由县级以上人民政府统计机构予以通报。数据是统计的根本，修改或编造数据者显然不再适合承担统计工作，应当立即予以免职。又如对于泄露统计调查对象商业秘密、个人信息或提供、泄露在统计调查中获得的能够识别或推断某个统计调查对象身份的资料的直接负责的主管人员和其他直接负责人员仅由任免机关或监察机关依法给予处分。职业操守是行业发展的重要保障，尤其是常涉及他人隐私或组织机密的行业尤重操守。泄露调查对象商业秘密属于严重违反统计操守的行为，应当一律清除出统计队伍，以免影响统计业务的整体形象，不利于统计事业长足发展。

2 完善统计法律制度的路径选择

统计工作的顺利开展需要强有力的统计制度的切实保障。建立完善的有中国特色的统计法律制度应从如下几方面入手：

首先，进一步修订《统计法》的相关规则。统计是搜集、整理、分析、提供、公布和保存社会统计资料的活动，关涉各部门、各单位及社会活动一切领域之利益博弈。根据我国特点和统计工作实践，《统计法》应设若干专款细化明确统计工作的基本任务（准确、及时、全面、系统地反映社会经济发展状况并进行统计分析与预测）及其达致途径。完善统计基础指标体系也是《统计法》修订的重点。旨在说明总体特征的统计指标中每一数值都是对各单位某一标志的属性或数值进行综合计算的结果，只能反映总体某一方面的数量特征，而基础指标是各类统计派生指标的基本要素。我国目前统计指标体系混乱，相同指标涵义不同，口径、计算方法也大相径庭，“反映计划经济的指标较多,反映市场经济的指标较少；反映国有经济的指标较多,反映民营经济的指标较少；为领导服务的指标较多,为百姓服务的指标较少。既不能适应形势发展的需要,更难与国际惯例接轨”[2]。制定数条新规则，明确从杂乱无章的数字中抽象单位特征与揭露总体联系的具体状况的方式方法，通过基础指标体系多角度、多层次进行总体分析，保证统计指标定义准确、反映内容全面，才能提高政府统计部门独立调查和独立执法的能力，为整个社会的后续发展提供有力基础数据支持。

其次，逐步建立纵向系统化的统计法律法规体系。仅靠《统计法》和国务院的《统计法实施细则》不足以妥善调整复杂的统计关系。各行业、各级政府机构尚需不断修正适合本行业、本地区现状的特殊统计规则并由国务院统一进行审核以确保各项规定间无法律冲突。

再次，明确统计法律制度的横向体系。统计法的完善不仅要求明确统计法律原则、基本制度与法律责任，更强调逐步建立起科学合理的具体规则系统。(1)明文调整统计方法选择各环节。对于数据整理、统计描述、统计推断、结果表达等各统计设计步骤均应规定明确标准。(2)统计方法是围绕克服和控制误差而设计的，“本身具有不确定性，同一问题可以采用不同方法分析，结论也可能不同，甚至相反”[3]。虽然概率论、数量统计和现代应用数学在统计学中的应用与计算机技术的飞速提高为统计分析开拓了广阔前景，但仍无法完全保证其科学性与准确性，加之各种人为因素的干扰，使得我国现行统计方法效率低下。如2010年2月25日，国家统计局公布的《2009年国民经济和社会发展统计公报》显示，2009年我国70个大中城市房屋销售价格同比上涨1.5%，其中新建住宅价格上涨1.3%，二手住宅价格上涨2.4%；房屋租赁价格则下降0.6%。这一数据远远低于广大群众的直觉预期，引发“房价被降低”的置疑。通过对《2009统计公报》的认真阅读，可见差异出在国家统计局的样本偏差。该样本包括新建住房销售价格、二手住房销售价格与新建非住宅销售价格。商业营业用房在2009年上涨态势较为温和，新建非住宅销售又包括了学校、医院、图书馆等非营利性场所和经济适用房、廉租房等福利性住宅，因此大幅拉低了房屋销售的总体价格。通过立法形式根据行业特点确定各统计对象的基本样本含量、建立统计实施方法和数据收集、整理和分析的范化模式，构建特色鲜明、科学统一的统计方法制度，既可以保证统计数字的准确性又符合具体问题具体分析的客观要求。(3)完善能“快、精、准”反映市场经济运行状况的统计报表制度，“逐步实现常规统计报表业务处理与数据通信、数据管理、统计信息咨询服务等环节的一体化作业”[4]。(4)制定一系列法律法规，尽力排除对全面普查与抽样调查的人为干扰，以保证其科学合理性。如可以建立专门的民意调查机构，加大公众对统计工作的监督程度，吸引学术机构、咨询企业等多方参与统计，培养有权威的第三方调查机构以最大程度地增加统计工作的抗干扰能力。(5)强化统计监管力度。我国现行“统一领导、分级负责”的统计监管机制，主要依靠当地政府领导，导致基层监管部门干预统计数据的现象，有必要在赋予统计机构和统计人员独立性与抗干扰能力的同时逐步建立纵横结合的监管机制并加强监管力度，保障国家对统计业务和统计机构人、财、物的独立管理权。(6)具体规定相关奖惩举措。如明确对于在统计工作中坚持实事求是原则，积极维护国家统计法律法规，同违法行为作坚决斗争者的精神鼓励和物质奖励办法。对于积极参与或促成重要统计工作者亦应给予一定奖励，借以推动国家统计工作健康有序开展。从多年统计执法检查情况来看，现实中统计数据的失实问题，往往与领导人干预有较大关系，“官出数字，数字出官”的腐败现象屡禁不止。应当出台违反统计法律法规的具体惩治方案，尤以枚举法架构简明易懂的惩罚列表为佳，运用法律武器对拒报、瞒报、漏报等屡教不改的社会组织和个人进行有力惩治，建立统计问责机制，强化对领导干部违法责任的追究，从而有效制止统计违法行为。(6)健全统计数据披露制度。我国目前的统计数据披露制度采取“政府优先”的双轨原则，政府各部门常常自行公布各自的统计数据，而各级统计部门也在重复公布自己的统计数据，造成数出多门、相互矛盾，让使用者无所适从，也给社会公众造成混乱。同时，对调查对象的资料保密与统计资料的保密规定不严格，如一些地方在征税、计划生育管理等工作中擅自使用统计调查对象的资料，甚至以评比、排名等方式擅自发布统计调查对象的资料，致使统计调查对象不愿向统计机构提供真实的资料。应当明确规定统计数据公布程序与责任机制，充分发挥统计资料作为公共产品的特性。

3 结束语

“需求有多大意味着统计工作的社会作用有多大”[5]，统计资料不仅是国家制定政策、编制计划的重要依仗，也是广大企事业单位开展市场活动的重要参考，甚至是广大人民群众日常生活的关注焦点。统计制度改革是改进统计生产方式、发展统计生产力的关键。没有科学高效的统计制度和有效的统计方法，就不可能有高效的统计工作和准确的统计数据。通过构建与完善统计法律制度，适用以马克思主义哲学为指导思想的统计方法，将逐步架构体现时代性与地域性的统计指标体系，从客观实际出发、实事求是地重构统计流程，建立全统计信息共享制度，进而完善“一级平台、三级监管、多方共享”的统计核心业务平台，有效整合政府各方信息资源，减轻各级政府的统计负担，依法维护各参与调查方的合法权益，使统计指标体系、统计标准、统计调查方法、统计监管机制及其法律责任承担逐步与国际接轨。

[1]《统计数据屡屡失真 代表委员建议问责数据造假》中国新闻网：http://www.chinanews.com.cn/cj/cj-gncj/news/2010/03-12/2165081.shtml.

[2]周作斌，曹苏.统计虚假成因及治理对策研究[J].统计与信息论坛，2006，（1）.

[3]姜达维.体育统计方法的意义和局限[J].体育统计，2009，（5）.

[4]焦长虹.浅议改革劳动统计方法[J].内蒙古煤炭经济，2007，（3）.

[5]王许松.碰撞 务实 互动 北京统计方法制度研讨会收获颇丰[J].数据，2009，（7）.

C829.21

A

1002－6487（2011）01-0074-03

陈 芳（1974-），女，重庆人，副教授，专业方向：经济法。

（责任编辑/亦 民）