区域经济一体化进程中的公共服务体制创新研究

陆明远

(天津大学管理与经济学部，天津300072)

一、问题的提出

随着经济全球化和区域经济一体化的深入，区域作为一个整体参与国际竞争已经成为新的时代特征和要求。经过改革开放的探索与实践，我国区域经济发展战略得到不断的调整和升华。以发展第二、三产业为主要任务的区域经济，需要集中大量的高新技术产业，这在实现区域经济增长的同时，也对区域社会管理、公共服务体制提出了新的挑战。

首先，企业集聚对区域经济管理、服务提出了更高的要求。区域经济发展需要企业的推动，国内外优质企业的进入不仅是资金的流入，更是技术、人才的汇集，可以说，企业的顺利发展是决定区域经济发展能够成功的关键性因素。因此，在区域经济一体化过程中，需要为企业提供优质高效的服务，例如在金融、税务、人才引进等方面，区域公共管理部门都需要做出有针对性的调整，以适应新区企业的多元化需求，这也将从根本上提升该经济区域的国际竞争力。

其次，区域经济快速发展过程中所产生的经济社会问题需要区域管理服务部门及早预防，及时处理。区域经济一体化发展的各项优势能够促使资本高度集中和经济快速发展，但同时也容易产生新的社会问题。目前，中国的经济新区都是人口高度集聚的地区，这一方面体现了经济新区巨大的吸引力，为区域经济发展提供了充足的人力资源。但高度密集的人口也使得大量的经济、政治、文化差异共存于相对有限的经济新区内，这对区域管理服务能力提出了严峻的挑战，满足不同需求，包容多种差异、协调复杂矛盾将成为新区经济社会管理服务部门的一项主要任务。

新的区域，新的问题，需要新的社会管理服务体制。区域经济一体化所产生的问题需要创新新区的经济社会管理体制，实现区域发展的协调稳定。为此，一方面，需要政府积极运用政策杠杆，在应对金融危机等突发事件中积极发挥宏观调控、公共服务功能，为区域经济发展提供基础性、稳定性的支持;另一方面，随着政府职能转变的深入，社区、社会组织等正在成为充实区域公共服务的生力军，在人才培养、区域沟通、社区服务、基层治理等多个领域都起到了重要的作用。西方国家社会管理及我国改革开放的经验都表明，和谐稳定的社会环境和优质高效的公共服务是经济发展所必需的外部条件，实现对经济发展的支持，政府当然是重要的，但仅仅依靠政府通过行政化手段来实现区域协调发展，将在一定程度上制约驻区企业、民众的积极性，影响本区域内的创新能力发展［1］。因此，需要创新传统政府包揽的社会管理服务机制，吸引更广泛的社会力量参与到区域经济社会发展中。具体来说，就是要针对区域经济发展的需求，不断完善社会管理服务体制，理顺政府、社会组织等多方主体的相互关系，通过有效的沟通联系机制发挥好政府、社会组织、社区等公共服务主体的优势，真正实现区域经济社会的协调发展。

二、区域经济发展对公共服务的需求分析

在我国，随着市场经济的进一步发展，国民经济宏观调控的空间组织模式也逐步向以经济区域或中心城市为依托的区域经济发展模式过渡。［2］这一模式依托于已有地域的资源优势进行规划建设，具有雄厚的发展基础和有利的政策环境，但区域经济一体化发展仍然会对社会管理、公共服务产生新的要求。

1.人力资源合理化

人才是推动企业技术创新的关键性要素，区域经济发展需要人力资源的充分支持，尤其作为以第二、三产业为支柱的经济新区，对不同层次人才的需求将更为旺盛，这将从根本上带动周边人力资源水平的大幅提升。例如，2007年，滨海新区以移动通讯、新型电子元器件、视像设备、汽车电子和微电子为主体的电子通讯产业完成产值1 643.99亿元，占全区工业总产值的49.1%。横向比较，在全国的工业园区中，天津滨海新区的电子产业发展同样处于领先地位。就全国而言，环渤海地区电子业的年产值占到全国的30%，这种产业机构势必导致相关专业人才的汇集效应。但随着空客A320等重大项目的引进，围绕航空产业的人才需求日益强烈，人才的引进和培训也在朝着这个方向调整。由此可见，在人才需求旺盛的情况下，进一步围绕区域产业发展趋势做好人力资源规划，为企业发展提供更为有力的人力资源支持就显得迫在眉睫:一方面，高端人才的引进需要政府政策引导，行业协会、专业技术协会等组织牵线搭桥，积极宣传;另一方面，制造业为主的经济新区需要大量的技术工人，实践证明，蓝领工人的水平直接决定了产品质量等关键要素。因此，合理规划结构，吸引高端人才，培养技术工人，这些都是区域经济发展对就业服务、培训教育提出的基本需求，需要区域公共服务体制及时作出应对。

2.公共服务优质化

经济区域化发展在拉动中国经济高速增长的同时，也容易产生各类经济社会问题，这些都对新区的公共服务水平提出了严峻的挑战。首先，经济新区内人口高度密集，国别、民族、文化、利益差异明显。例如，2010年4月，浦东新区的常住人口达到了273.4万人。2008年底，滨海新区常住人口达到202.88万人，2006年上半年，开发区外事办统计数字显示，居住在泰达的外籍和港澳台地区居民人数为1 372人。2006年上半年在注册的企、事业单位中的外籍人员则来自五大洲的31个国家1 484人，其中居住在开发区内的有768人。经济区域化所产生的人力资源集聚效应在为当地建设提供充足人力资源的同时，这些人群的差异化也对公共服务的范围和水平提出了更高的要求，例如，不同国家、民族的人群聚集在一起，文化之间的交流、融合等活动需要良好的沟通平台才能展开，政府、社会组织、社区需要建立各种文化中心、文化广场将成为这一活动的重要载体。其次，环境保护是经济新区建设中需要重视的。经济新区不能重蹈以往粗放型经济发展的覆辙，必须坚持可持续发展的道路，处理好城区建设与自然环境的关系。在这一过程中，需要新区社会管理服务部门制定相应政策，借鉴西方国家公共服务经验，在垃圾处理等服务领域积极创新服务机制，提升区域的整体水平。最后，在区域经济一体化的建设进程中，往往会涉及到跨区管理的一系列问题，如区域内空气污染问题、河流及湖泊的水源利用与污染防治问题、跨区域犯罪等问题。这需要新区管理部门能够从全局出发，及时做好沟通、协调以及管理监督工作。

3.社会保障均等化

区域经济发展在促进经济快速发展的同时，也会出现劳资关系、民族关系等复杂社会问题，这就必然要求新区能够提供均等化的社会保障。和谐的社会需要和谐的群体关系，这在经济发达、人口密集的经济新区尤为重要:一方面，在区域经济一体化的过程中，原行政区划中不同的社会保障水平和壁垒严重阻碍着人才的流动，打破原行政区划中社会保障壁垒，实现区域社会保障资源共享已经成为当前区域发展中一个非常迫切的问题;另一方面，均等化的社会保障将大大缓解社会矛盾，提升区域整体社会发展水平。目前，我国各大经济一体化区域纷纷提出要成为宜居新城区，不仅要发展经济，更要切实提高民众的生活水平，这些都需要政府、社会组织树立高效、服务的意识，创新新区的社会管理体制，为民众提供均等化的社会福利保障，这将在很大程度上防止各种社会矛盾的激化。

4.危机处理科学化

各种自然灾害对经济建设的打击是非常沉重的，在不可抗力面前，最重要的是防灾救灾工作的科学部署、有效执行。近年来，在卫生防疫、抗震救灾、防汛抗旱等多次突发危机事件处理中，我国的社会管理、公共服务体制经受了巨大的考验，在这些事件中，政府为主导，多方社会力量参与的社会管理、服务体制有效汇聚了各方资源，在危机处理中发挥了至关重要的作用，初步显现了通过机制创新，发挥各方优势的社会管理和服务新机制的成效。经济的快速发展，容易产生贫富差距、劳资纠纷等社会矛盾，并可能进一步产生各种犯罪行为，这就要求各级政府、社会组织、社区居委会等管理部门能够防微杜渐，既要积极倡导包容和谐的社会文化环境，同时，也要防止各类矛盾激化，避免突发性群体事件的发生。

明确了区域经济一体化对社会管理、公共服务产生的现实需求，这为社会管理、服务机制的创新设定了目标和方向，接下来需要进一步定位不同社会管理、服务主体的功能，初步构建起符合区域经济发展要求的社会管理、服务体制。

三、区域公共服务体制的功能定位

区域经济一体化发展，为发展社会管理和服务以及创新工作体制、机制提供了难得的机遇。区域经济发展亟待解决的问题，正是社会管理、服务的功能取向，从我国各大区域经济发展的现实需要来看，政府、社会组织、社区在社会管理、服务中的功能和方式各有不同，归结起来，都能够在区域沟通、公共服务、基层治理等方面发挥着现实作用，对于经济新区的发展具有积极的意义［3］。因此，区域经济一体化的发展决定了社会自治多元化的功能组合，明确这一要求，将对调整区域社会管理、服务体制，实现区域内经济社会的和谐发展提供更为有利的制度支持。

1.提供资源

(1)人才培训。区域经济的快速发展将创造大量的就业机会，对本地、周边地区产生强烈的劳动力需求，产生大量的劳动力输入，这对区域就业服务体系提出了更高的要求，在积极引进优秀人才的同时，充分培养本土员工，为不断变化的企业需求做好人才储备。实践证明，一个由政府、社会组织共同参与的就业服务体系能够发挥很好的作用。首先，政府的人才引进政策将直接关系到高端人才的走向，目前，我国四大经济区域以核心区域为重点，政府都出台了相当积极的人才需求意向和人才政策。在政府政策支持的同时，社会组织，如各种行业协会、商会、专业技术协会都凭借自身优势，发挥着“猎头”功能，例如，各个区域的众多学术团体、技术协会都在鼓励会员联系、介绍海外优秀人才加盟，事实证明，这种非正式的私人感情关系能在高端人才的引进上起到非常重要的作用。其次，各类培训中心能够培养大量企业所急需的劳动工人。企业的发展离不开大量基层员工的共同努力，这些员工的技术操作水平直接决定着产品的质量，因此，近年来，各地的培训中心积极开展各类技术培训活动，主动与企业联系，按照企业的需求定向培养技术工人，这为企业的发展提供了坚实的人力资源保障。

(2)经营支持。随着经济全球化，特别是入世以来，我国政府的传统经济管理方式必须朝着服务型政府转变，大量的企业经营管理服务工作除了一部分仍然由政府部门掌管外，更多的是由社会组织，尤其是经济类社会组织来完成，由这些组织作为行业代表，参与区域、国际经济事务。特别是中国入世以来，大量的商会、行业协会代表本行业、代表新区参与到跨区域、跨国经贸活动中，起到了重要的作用。首先，社会组织协调区域发展。通过抽离大城市的区镇设立新城区的区域规划模式，在一定程度上是调整传统的城市管理体制，实现对已有城市资源、管理体系的二次整合，社会组织能够起到沟通、整合各次级区域的作用。例如，滨海新区包含三个行政区、两个功能区和天津港公司，这些主体各自拥有独立的权力，塘沽、汉沽、大港三个传统行政区拥有完备的政府体系，能够自主决策，这种各次级区域间“双向”的决策机制要求在滨海新区的整体规划建设过程中设立专门的沟通、协调性组织，负责各次级区域间信息的沟通和资源的整合。社会组织由于其中介性的位置，容易在政府、企业间起到有效的沟通协调作用。另外，其专业性的技术能力能够帮助新区发展制定科学的规划方案。其次，经济一体化区域作为国外资本、民族资本的主要集中地，跨区域、跨国家的交往活动将更为频繁和密切，这在客观上对新区行业组织参与国际事务提出了更高的要求。目前，西方发达国家在处理本国企业国际经济纠纷中，行业组织是关键角色，是整个纠纷处理的主体。在这种情况下，我国企业在应对国际贸易诉讼时，政府已经不能过多参与，单个企业又不具有与其平等对话的实力。因此，处理驻区企业在国际经济活动中所遇到的纠纷，需要建立代表新区整体利益、行业利益的国内行业组织与其对话，维护驻区企业以及区域的整体利益。同时由于这些组织都具有行业性、非政府性的特点，所以比较容易通过谈判、协商等方式来解决日常事务中出现的问题。

2.公共服务

(1)基础服务。经济一体化区域是企业密集区，必然人口密集，其中，大量的外地、外籍人口将杂居与此，不仅在工作上，他们需要适应新的工作岗位，而且在生活上，更是一个适应本地风土人情等生活环境的过程，可以说，能否适应当地的生活，将成为新区积累人力资本，发挥人才资源的重要保证，其中，社区将发挥重要的作用［4］。例如，天津的大型国有企业、三资以及外资合资企业大部分集中在滨海新区，天津市统计局调查显示，天津市2007年外来常住人口达到171万人，有相当一部分居住或工作在滨海新区，这些外籍、外地员工需要新区公共管理部门能够及时有效地解决他们在新区生活工作中所遇到的问题，让他们尽快熟悉新区的各项环境，为此，塘沽区等次级区域深化社区服务工程，完善区街两级社区服务中心的功能，健全社区服务体系，在物业、文娱等方面起到了有效的服务功能，更重要的是，社区作为基层服务性的自治单元，能够及时沟通居民信息，提供政策宣传，更好地配合新区政府管理的需要［5］。

(2)社会保障。区域内经济的快速发展要求公共服务水平的提高，尤其对于城乡差异显著的社会保障，更是应当及早通过政府统筹、社会参与的方式加以补充和完善。在这方面，我国一些区域经济发展较快的大城市已经开始了尝试，各级政府在通过财政转移支付、补贴等方式积极弥补城乡社会保障差异的同时，一些城市也在着力培养社区及社会组织，如上海和天津市开展多年的社区卫生服务体系、养老院、志愿服务组织等机构，根据不同人群的需要，发挥自身优势开展专业化的服务，受到了各类民众，尤其是外地员工、弱势群体的欢迎。由此可见，以政府、社区、社会组织为主体构成的新型社会保障体系，不仅弥补了以往政府和市场在提供服务的范围和水平上的不足，还推进了公共服务的社会化，有利于形成一个多主体、宽领域的公共服务网络，满足了居民多样化的需求，更加能够体现出区域经济发展的优势，即经济发展最终体现为民众的生活水平整体提高，为民众安居乐业、区域发展提供了更为有利的社会环境。

3.基层治理

(1)疏导民情。区域经济一体化最终反应的不仅是区域经济水平的提升，更应当时区域整体的协调稳定，这就要求积极有效地预防和处理各种社会矛盾，协调好不同群体的利益关系，这些都是区域经济进一步发展需要解决的问题。在这些方面，社区、社会组织不仅要服务成员，而且也起到了重要的管理功能［6］。如前所述，区域经济发展的特点决定了其内部各种差异的存在，并存在产生矛盾的可能，对此，由于社会组织具有群众性、非营利性和志愿性等特征，使其在推进化解社会矛盾、凝聚群体力量等工作中日益显现出独特的优势，这就决定了社会组织作为新区的基层单位，必须在利益诉求、矛盾协调、行业管理等方面起到积极的作用，能够补充信访等传统政府利益诉求渠道的不足。大量的社会组织面向特定民众，如外籍员工、弱势群体等，如外国商会、老年人协会等，能够有效地表达和维护成员的合法权益以及业务管理。另外，行业协会等行业自治组织，能够对本行业中各企业间的生产经营活动起到关键性的监管作用，这在很大程度上减轻了政府经济管理负担，规范了区域整体的经济社会秩序。

(2)基层治安。经济一体化区域作为多元企业聚集、外地人口密集地区，在社会治安、市容建设等方面都将产生一定的问题，预防、打击新区内的违法犯罪活动，不仅关乎居民的切身利益，更决定了区域的整体形象，对区域经济的可持续性发展具有重要影响。因此，加强社会治安综合治理，不仅要强化政府公安部门的预防打击力度，更要发挥社区的基层民防、技防体系建设，努力将犯罪遏制在萌芽阶段。在这方面，社区由于对本区居民，包括外来人口的情况最为熟悉，能够利用多种途径及时掌握各类信息，这对于预防打击犯罪将起到至关重要的作用。另外，社区的物业管理能够在一定程度上纠正部分业主的违法、违规行为，保证社区整体环境，社区业主委员会等机构能够代表业主做出决策，切实保证广大业主的合法权益，所有这些都将成为区域内各个社区重要的基层管理功能，为区域经济建设起到积极的促进作用。

四、完善区域公共服务体制的对策组合

为了顺应区域经济发展的形势，需要创新经济新区的社会管理、服务体制，政府、社会组织、社区要共同做出努力，形成合力，为区域经济社会协调发展创造更有利支持。

1.制度建设上，建立法律体系

创新社会管理服务体制机制，必须要有制度保障。目前，我国对于社会组织、社区参与社会管理服务还没有一部专门的法律，更多的是有地方行政规章来规范，虽然这在一定程度上符合地方政府作为社会管理服务主体，更容易与社会组织沟通的现实需要，但由于这些依行政区划而产生的规章难以适应区域整体发展要求，因此，应当逐渐提升关于社会管理服务的制度层次，向法律迈进。具体来说，首先，明确社会组织、社区参与社会管理和服务的地位。其次，规范政府、社会组织等管理服务主体的地位。第三，明确在政府、社会组织、社区合作中的具体操作流程。由于法律的建立需要一个过程，为了满足区域经济发展的需要，可以有针对性地修订现有法律，重点针对《政府采购法》进行修订，明确社会组织的参与地位，将公共服务、社会组织明确纳入公共服务项目的招投标范围，在政府招投标等具体环节上明确程序，为社会组织参与政府公共服务项目招标提供了一个公平公开的环境。

2.体制运行上，创新合作机制

我国政府与社会组织在功能上更为接近，二者之间正处于由分离到合作的过程中，虽然取得了一定的进展，但总体上仍存在一定的问题，其中，机制障碍是制约政府与社会组织进一步共强发展最直接的原因。笔者经过调查发现，无论是西方发达国家还是在我国浙江、上海等经济发达地区，政府都率先尝试与社会组织开展合作，通过购买服务、合同外包等多种方式，将传统的政府管理、服务职能转移给社会组织运作，虽然这些实践在经验上存在很大差异，还处于摸索阶段，但在促进社会组织，降低政府成本，改善政府形象、规范市场秩序、提升地方经济等方面已经取得了一定的成效。因此，为了进一步促进社会组织、社区参与到区域社会发展中来，应当通过合同外包、凭单制、政府补贴等多种方式，鼓励社会力量提供公共服务。

3.政府规制上，规范社会管理

公共服务体制的发展方向是鼓励社会力量的参与，但政府仍然应当起到主导性的作用，这是符合我国现阶段的实际情况的。对于社区，目前政府管理主要是放在基层政权一级，如新区的各个次级区域人民政府，主要是在区政府领导下，街道办负责具体的社区管理工作。而对于社会组织，双重管理体制是新区各级政府管理社会组织的基本管理模式，这对于处于起步阶段的社会组织具有一定的积极意义。但随着经济新区社会组织的成熟，社区、社会组织的迅速发展，原有的管理模式必然会加重新区政府社会管理的负担，其有限的业务主管能力也会限制社会自治的发展。因此，应该对种类繁多、地区差异明显的社会自治单元进行分类管理，在一些经济发达地区，对民众认同度高，组织结构完善，业务开展顺利的社区主体、社会组织实行宽松管理，例如，深圳、上海等大城市纷纷建立社会组织孵化器，积极培育公共服务方面的社会组织，滨海新区也简化了原有的社会组织行政管理程序，这些举措都把原有的业务主管单位功能逐渐从主管转变为指导，对社会组织的业务活动提供咨询建议，逐渐建立起同一领域内的业务合作伙伴关系，这些大大提高了社会组织参与公共服务的热情，既减轻了政府职能部门的行政负担，又提高了公共服务体制的运行效率，适应了区域经济发展的客观要求。

［1］ ［美］彼得斯.政府未来的治理模式［M］.北京:中国人民大学出版社，2001:53.

［2］ 杨 龙.中国区域经济发展的政治分析［M］.哈尔滨:黑龙江人民出版社，2004:78.

［3］ Richard Higgott.The theory and practice of global and regional governance:Accommodating american exceptionally and european pluralism［J］.European Foreign Affairs Review，2005(10):575.

［4］ 雷洁琼.转型中的城市基层社区组织:北京市基层社区组织与社区发展研究［M］.北京:北京大学出版社，2001: 79.

［5］ Jonathan Unger，Anita Chan.China，corporatism，and the east asana model［J］.The Australian Journal of Chinese Affairs，1995(33):29.

［6］ Paul Streeten.Nongovernmental organizations and development［J］.Annals of the American Academy of Political and Social Science，1997，54:193.