武汉市城郊耕地保护与对策研究

○刘 筱 柏振忠

（1、华中农业大学经济管理学院、土地管理学院 湖北 武汉 430070 2、中南民族大学经济学院 湖北 武汉 430070）

耕地自古就是人民的生存之本，耕地资源是人类生存和社会发展的基础。保护稀缺的耕地资源不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。武汉是我国的大都市，中部地区的经济中心，是全国著名的商品粮棉油基地，耕地保护对于全国的粮食安全、长江水域生态系统和两湖平原湿地生态系统的保护有着重要的意义。本文通过对武汉市城郊的调查，探讨目前耕地资源保护和利用中存在的问题，并对这些问题进行分析后结合经济发展的具体实际，提出了武汉市城郊耕地保护的政策建议，以期合理利用耕地资源，提高农业综合生产能力，为经济的可持续发展奠定良好的基础。

一、武汉市城郊地理位置与社会经济发展状况

1、地理位置。武汉市郊区位于江汉平原东部，长江中游与长江、汉水交汇处，介于东经 113°41'～115°05'，北纬29°58'～31°22'之间。地形北高南低，属残丘性河湖冲积平原，北部为山地丘陵，其余均属沃野千里的江汉平原，地势平坦，河道纵横，湖泊星罗棋布。它地处中低纬度，属典型的亚热带季风气候，夏热冬冷，四季分明。

2、社会经济发展状况。近年来，武汉市国民生产总值在不断升高，按现行价格计算，2008年整个武汉市生产总值是3960.08 亿元，一、二、三产业比重 3.7：46.1：50.2（见表 1）；全年城市居民人均可支配收入16712.44元，农民人均纯收入6349元。

武汉市郊区在武汉市发展的带动下，各产业都有很快的发展。武汉市郊区围绕农业增效、农民增收，大力推进农业农村经济结构的战略调整，社会经济各个方面均取得了较快发展。以洪山区为例，2008年全区生产总值达到2798947万元，地方财政收入为85716万元，城镇居民人均可支配收入为17064.91元，农村居民人均纯收入为7925元（见表2）。

表1 武汉市地区生产总值及构成情况一览表单位：亿元，%

表2 武汉市郊各区社会经济发展状况（2008年）

二、武汉市城郊耕地非农流转现状

本研究选择了武汉市城郊作为调查区域，于2010年8月，采用入户访问的问卷方法，调查了188户涉及耕地非农流转的农户。据详查数据显示，1996—2009年，武汉市耕地共减少13893.47公顷，同期耕地非农流转数量为8399.78公顷，占耕地减少数量的61.15%。从耕地减少的区位看，主要集中在城郊。

1、调查对象对耕地非农流转影响的认知。根据调查整理结果，本次调查有效问卷涉及的农民161人，其中初中及以上文化程度的人数占总人数的52.17%；本次调查涉及的村干部18人，17人为高中和中专文化程度，年龄段主要分布在30—50岁之间。由此可见，本次调查的受访者具有较好的代表性，对调查内容有一定的理解和认知能力，调查结果有较高的可靠性。

对于“耕地非农流转可以给当地人带来哪些好处”的调查中，农民和村干部在“1”和“3”的分歧最大（见表4）。村干部比农民更支持耕地非农流转，农民则普遍认为耕地非农流转不能增加他们的收入、提高他们的生活水平。

农民对当前耕地征收政策“不满意”的人数比例比村干部高70.55%（见表5）。大部分村干部和农民都认为，当前耕地非农流转中存在的问题是农村所有耕地都被征收，很多农民没有找到合适的工作。对“希望当前耕地征收政策改进的方面”的回答结果，农民和村干部的意见相对较一致。

表3 被调查农户基本情况

2、耕地非农流转过程中农民与村集体的收益分配。据调查，村集体从耕地非农流转中获得的收益远远高于农民，1998—2009年间，虽然相差的相对倍数从3.15倍下降到2.52倍，但是相差的绝对数却从1.30×104元/亩，上升到1.86×104元/亩。这种差距正是村集体促进耕地非农流转的动力。

问卷显示，当受访者回答对当时的补偿费用不满意时，他们所希望能接受的平均补偿意愿金额是3.40×104元/亩。2009年农民实际获得的补偿费用仅占平均接受补偿意愿的35.86%。实际获得的补偿费用大大低于希望获得的补偿费用是农民保护耕地的主要原因之一。

3、菜地是耕地非农流转的主要地类。据武汉市城郊的调查结果显示，所有调查农户发生流转的耕地面积共1088.87亩，其中，旱地面积占21.47%，菜地面积占39.33%，水田面积占30.24%，园地面积占6.81%，林地面积占1.38%，养殖水面面积占0.75%。由此可见，耕地非农流转发生的区域特征、近郊区耕地内部结构和实际调查结果都说明了菜地是耕地非农流转的主要地类。

表4 对耕地非农流转影响的认知

表5 对当前耕地征收政策和所得耕地补偿的态度

4、流转的耕地在质量等级上多为优质耕地。在对武汉市城郊流转地块的质量调查中，我们以询问受访农户流转地块常年以来的亩均产量和本村当年同种作物的亩均产量为标准，两者进行比较，得出此地块常年产量是高产、中产或是低产，以此反映地块质量的优劣。根据调查结果的统计，所有流转地块中，高产地块面积占总流转面积的56.65%，中产地块面积占41.90%，低产地块面积仅占1.44%。

三、武汉市城郊耕地保护中存在的问题

现阶段正是武汉市工业化和城市化加速的时期，基础设施的兴建、城市建设和产业的发展、各项建设用地将不可避免地占用大量的耕地，这无疑给耕地保护加大了难度，武汉市郊区耕地面临着一系列问题。

李打油却依然成天乐呵呵的，一进村小就像个财大气粗的大老板，告诉我该置办的教具器材校长说了算，他只管掏钱。说是再穷不能穷孩子，对了，这句口号刷得到处都是，村委会门前那条，字大得太夸张，显得别有用心似的。见村小好久没找他报账，李打油指示我重新成立学校鼓号队，鼓号服装全换新的，而且要抓紧排练，他想在六一那天，把有关单位领导请来和祖国的花朵联欢，最大限度地调动他们支持农村办学的积极性。

1、耕地总量逐年递减，人均耕地占有量呈下降趋势。受区域经济发展和武汉市中心城区经济辐射的影响，非农建设不断增大，且近年来人口一直呈上升趋势，加之其他方式占用耕地和灾毁的发生，使耕地总量逐年递减，人均耕地占有量呈下降趋势（见表 6）。

表6 2008年武汉市郊分区耕地面积情况 单位：千公顷

随着区域优势的增强，国家重点建设及基础设施建设等用地需求迅速增加，在耕地后备资源紧缺、补充耕地面积非常有限的情况下，武汉市郊区耕地总量将会进一步锐减，人均耕地占有量将继续下降。

2、耕地质量不断下降，水土流失、土壤污染严重。随着城市化、近郊工业化的发展，劳动密集型工业开始从城区迁至边缘地区发展，城乡结合部承接着城乡扩展和城市中心区处理生产生活垃圾压力的双重使命，这在一定程度上加大了耕地的污染，同时由于水土流失、耕地利用不当等原因，局部耕地质量逐年下降，增加了耕地保护和改造成本。

3、耕地资源浪费严重，并趋于恶化。由于城市市区用地紧张，城市中的企事业单位纷纷在城乡结合部租地建房，特别是各种开发区也开始在城市外围建厂布点。加之不同产业间利润上的差异，郊区农民种植粮食的积极性不高，对土地的投入下降，不少耕地或出租给外来民工，或日趋荒芜。同时，在城乡结合部发展过程中，由于管理不严和没有相应的保护耕地的思想，各种非农用地扩展失控，占地指标超标现象极为普遍。

4、耕地的后备资源不足。耕地的后备资源多来自未利用地，武汉市现有未利用地148427.49公顷，占土地总面积的17.36%，但绝大部分都分布在山区、丘陵地区，一般难以开发利用，新增耕地面积的潜力十分有限。

5、耕地功能“非粮化”趋向明显。建设用地、生态退耕以及农业结构调整，都引起了耕地的大量流失。建设用地方面，由于土地制度存在漏洞，土地利用疏于整体布局规划，在城镇化过程中大量占用耕地。生态退耕方面，由于武汉市郊区存在大量的低湖田和不同坡度的耕地，这些耕地在使用上有较大的限制性，且不利于生态环境保护，容易造成水土流失、河床抬高、农田水毁等生态问题，为保护生态环境在进行生态退耕时冲毁分坡耕地要逐渐退耕。在农业结构调整方面，耕地将以效益为中心向富裕型农业转变，农民将耕种粮食作物的耕地改为其他附加值高的肉类、禽蛋、水产品、水果、蔬菜等非粮食农产品生产。

四、武汉市城郊耕地保护存在问题的原因分析

2、城市规模不断扩大导致耕地数量急剧减少。城市化战略的实施与武汉城市群的形成、发展和壮大，使武汉城市规模加速外延。据有关资料统计，武汉市2003—2005年城区面积在两年间增加了1763.6平方千米。城市规模的发展和扩大，城乡结合部的耕地是城市用地扩展的对象，因而耕地数量急剧减少。

3、比较利益差异致使耕地功能的“非粮化”。在市场经济体制下，任何经营行为首先考虑的是经济利益问题，经济利益的驱使也加速了耕地的非农转用。一方面，在农副产业与粮食种植比较利益巨大差异的驱使下，一些质量较好的耕地纷纷转为渔业养殖、畜牧业、林果业发展用地。另一方面，作为城乡结合部，它的区位优势虽然比不上中心城区，但是要远远优于远离城市的乡村地区，这也成为了项目建设乡村布局与城市布局博弈后的折中选择之地。在巨大的经济比较利益的驱使下，增加了城乡结合部土地资源的压力，非农建设用地在不断地增加，而耕地却在不断地减少。

4、法制建设滞后使得耕地保护不力。从现有土地产权制度来说，产权的不明晰是城乡结合部耕地保护不力的最大原因之一。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，都属于农民集体所有。但从产权完整的角度讲，目前农户实际上只掌握了土地的使用权与收益权，并没有对土地的处分权，没有享有完整的土地产权。这就增加了农民土地经营的不确定性及农地投资的风险，使农户对耕地过度或粗放使用。在土地流转制度方面，低征高出的“剪刀差”无疑也成了耕地保护的阻力。

五、耕地保护的政策建议

1、积极推行耕地储备制度，积蓄和挖掘耕地潜力。建立国家、省、市三级耕地后备资源储备库，坚持以耕地整理和复垦为主、适度开发未利用地的原则，将基本农田保护区以外的现有耕地以及通过耕地整理复垦开发活动新增的耕地、具有开发潜力的耕地后备资源按一定比例储备起来后，采取以下措施实施耕地保护。一是鉴于目前我国耕地资源匮乏，补充耕地区位不好，耕地质量较差，没有统一考核标准的现状，建议由国家统一组织实施大面积的耕地开发整理，取代各地小规模零散地实施保护，这样既有利于耕地利用总体规划的实施，能够保证补充耕地的数量和质量，又减轻了地方实施保护的压力。二是根据不同地区实施保护的紧迫程度，建议积蓄耕地后备资源潜力，并集中实施保护，这样既利于实施迁村并点、规整耕地，使耕地连片发展，又可以解决城中村改造、旧村改造过程中零散小规模的实施保护的问题。三是针对地块的过分零碎化已严重影响耕地资源可持续利用的问题，建议建立小块耕地合并和地块不可分制度，采取措施促进小块耕地的合并，同时制止大地块的进一步分割。四是对违法占用耕地、临时占用耕地、退耕还林及农业结构调整实行备案制，建立档案资料和台账，以避免耕地的隐性流失。五是实行耕地开发整理项目库与耕地后备资源相挂钩、建设用地审查报批与新增耕地储备库相挂钩、耕地开发整理项目与缴纳新增建设用地有偿使用费相挂钩，在耕地数量、质量不降低的情况下，保障经济建设占用耕地的需求。六是建立耕地“占一补一”信息库，借助信息化工具，对耕地占补信息进行有效地组织管理，对耕地补充工作进行定位、定量、定时管理，实现对耕地总量动态平衡的高效、全面、动态、科学地管理。

2、加强对新开垦耕地的后续管理，创新监管方式。一是加强耕地开发、整理、复垦耕地的持续利用管理。通过制定优惠政策，鼓励基层政府、企业单位和个人加大对新开垦耕地质量的改良力度，同时，完善耕地承包责任制，正确引导耕地承包人员加强对耕地的利用管理，加大后续资金投入，科学种植，合理耕作，逐年培肥地力，提高耕地生产率和生产水平，防止新增耕地出现撂荒。二是创新补充耕地监管方式。随着“二调”成果出炉、耕地利用“一张图”和综合监管平台等技术手段的进步，以及监管、奖惩等手段的完善，建议建立“补、备、核、用、考”耕地保护全面监管制度。在技术上，可充分利用“二调”成果、“一张图”和监管平台等现代技术的成果，掌握耕地保护情况，实现实时监管；在手段上，一旦发现违法违规占用耕地行为应立即严肃查处，防止“未批先占”、“只占不补”等现象的发生，以确保耕地数据的真实性和保护的实际效果。

3、加大耕地整理、复垦力度，转变保护方式。树立耕地数量与质量相统一的思想，拓宽耕地保护思路，耕地的保护实质是耕地生产能力的保护，可采取“以质抵量”来实现耕地保护这一目标。鉴于我国目前大约有2/3的耕地为中低产田，从耕地生产力的角度考虑，建议在宜农后备耕地资源缺乏和生态脆弱地区，保护方式由耕地开发逐步向以耕地整理、复垦为主转变，用灌溉条件、排水条件、土层厚度、土壤质地和肥力等田间条件对补充耕地质量进行综合评价，在补充耕地与占用耕地的针对性比较和耕地质量量化的基础上，科学地确定耕地开垦费的数量和改造中低产田的数量及标准，通过改善耕作条件，抓好中低产田的改良，取得由质到量变的效果。比如在占用质量较好的耕地时，若补充的耕地与其质量不相当时，还应投入一定资金用于改造一定数量的中、低产田来平衡占用和补充耕地两者质量的差异，或者直接以改造较大面积的中、低产田来代替补充耕地，从而达到耕地生产能力的平衡，并可以有效地避免开发耕地带来的生态风险。

4、完善耕地质量评价体系。目前耕地分等定级工作全面开展，并已取得初步成果，要结合耕地分等定级工作，研究耕地保护中的耕地质量评价标准，从耕地的土壤理化性状以及配套设施条件等方面入手，尽快制定科学合理、简便易行的耕地质量评价体系，为评价补充耕地的质量提供可靠依据。

5、构建多样化的耕地占补模式。在设置相关标准进行综合评价的基础上，有区别地选择相应的耕地占补方式。如对占用耕地面积不大、但优质耕地所占比例大的建设项目，必须严格执行“先补后占”；对占用大面积耕地的单独选址建设项目，尤其是国家、省等重点建设用地项目，因时间要求紧，资金短缺，补充耕地难以做到“先补后占”，所以，对这类工程项目用地建议在依法批准后可在规定期限内实行“边补边占”，以此来确保补充耕地的数量和质量。

此外，还需要改善耕地质量和生态环境、加大对重点工程补充耕地的监管力度、建立健全与耕地保护相衔接的耕地利用规划体系等。

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