河南省风景名胜区管理体制创新初探

周莹莹，李帅波，王鹏飞

（河南农业大学，河南 郑州 450002）

1 河南省风景名胜区的现状

1.1 风景资源概况

河南处于我国地形的第二阶梯和第三阶梯的过渡地带，高差悬殊，地貌复杂多样，山河交错，平原盆地罗织，自然山水景观秀丽而繁多，太行山、伏牛山、桐柏山和大别山构成了全省的四大山系，形成了嵩山、云台山、石人山等独特的自然景观。自古以来豫州居于四方之中，八方辐辏，文化在这里交融激荡，历史积淀悠久而厚重，洛阳龙门石窟和安阳殷墟两个世界文化遗产是河南省历史文化的代表。到目前为止，河南省已有11个国家级重点风景名胜区，23个省级风景名胜区，3个5A级景区和67个4A级景区，风景名胜区总面积3.4×104km2，占全省国土面积的2.2%，省级以上风景名胜区数量占全国总数量的5%，已成为风景名胜资源大省（表1）。

1.2 风景名胜区管理体制改革取得的进展

近年来，河南省进一步优化发展环境，着力打造景区品牌，全面提高服务水平，景区居民社区发展取得显著成绩，管理体制创新也取得积极进展。首先，部分景区管委会成功改制。2003年，云台山景区管理局升为正县级事业单位，注册成立焦作云台山旅游发展公司，实行事业单位企业化管理的运行机制，从而有效整合了资源，提升了景区管理水平，顺畅了管理体制，大幅提升了经济、社会效益，创造了令人瞩目的“云台山速度”和“云台山效应”。 2006年7月，南湾湖风景区管委会被批准为信阳市政府派出机构，统一行使区域内经济、社会管理职能，有力促进了景区的发展。2007年4月，嵩山景区管委会被明确为登封市人民政府主管嵩山景区的派出机构，具有行政管辖权，一改过去管理混乱的局面，并组建了嵩山少林旅游集团有限公司，推动了景区的快速发展。其次，引导支持景区进行“三权”分离取得成效。目前全省已有15个景区成功改制。南阳市西峡县积极引导民营资本参与旅游开发，探索出“政府指导、市场运作、企业主体、社会参与”的旅游模式。洛阳市栾川县老君山景区引进3.5亿民营资本，实现了国有资本和民营资本的有机结合。再者，营销理念在景区经营中得到加强。不断完善营销机制，构建全方位的促销网络，积极开拓海内外旅游市场。举办了黄帝拜祖大典、世界旅游小姐巡游河南等大型活动，提升河南形象，拓展海外市场。其中，云台山景区通过中国国家地理杂志社的宣传以及巨额广告费的投入等方式极大地提高其知名度，吸引了大量的国内外游客。

表1 34个省级以上风景名胜区地域分布

2 河南省风景名胜区管理体制上存在的突出问题

2.1 立法滞后，无法可依，管理上存在盲点

国家自2006年9月颁布了《风景名胜区管理条例》，适用于全国范围。针对河南省自身的特点，政府应该依照国家条例制定适合本地区实际情况的规范办法。但由于种种原因，至今没有出台景区相关立法，而陕西、山西、贵州、辽宁等16省早已颁布并实施了景区管理条例、管理办法或暂行条例。如陕西省2002年颁布了《陕西省风景名胜区管理条例》，山西省2006年制定了《山西省风景名胜区管理条例》，贵州省2007年省政府常务会议通过了《贵州省风景名胜区条例（草案）》等等。

由于立法的滞后，没有相关规定制约，全省一些3A级以上、拥有丰富名胜资源的景区为了摆脱《风景名胜区管理条例》的束缚，而不申报风景名胜区，省住房和城乡建设厅和相关管理部门也就无法代表国家对其实施有效管理，使得风景资源被随意破坏。据最新统计，河南省目前拥有A级景区170多个，其中5A级3个，4A级67个，3A级69个，仅3A级以上的景区就有139个，但是全省省级以上风景名胜区迄今只有34处。也就是说，近四分之三的3A级以上景区没有被确定为风景名胜区，以致《风景名胜区管理条例》对其无效，游离于国家的管理之外。比如著名的小浪底水利风景区、林州市红旗渠风景区、内乡宝天曼国家自然保护区、安阳殷墟世界文化遗产等等，这些景区的资质禀赋虽然都超过了国家级风景名胜区的条件，但都没有加入风景名胜区之列。

2.2 管理权责不清，体制不顺，多头管理现象严重

目前，建设、林业、水利、环保、文化、文物、宗教、地质、旅游、国土资源、地方政府等11个部门，横向上对景区资源、文物资源行使某种行政管理权，纵向上又由国家级、省级、县级相关行政主管部门管理，上下左右矛盾重重。

此外，河南景区管理机构差异较大，主要有三种性质的管理模式，各模式内部的管理也较混乱。一是政府派出机构管理模式。这种模式导致景区内机构多、人员多、负担重等问题，如信阳市鸡公山景区管委会虽是正县级，但未经省政府批准，因此景区的土地、建设、规划等职权都要通过浉河区，并与林业部门有牵制，严重受到制约；南湾湖核心景区虽在管委会管辖范围之内，但一二级区域都在管委会的行政区划之外，无法进行统一管理，对浉河区水库上游的水污染无法管理，难以保证核心景区的水质。二是事业单位性质的景区管理模式。这是目前使用最多、也是问题最多的一种管理体制。如百泉、太昊陵、商丘古城等景区，机制不顺，管理混乱，景区内的不同景点分属不同的管理机构，不利于整合资源和统一管理。三是其他管理模式。主要是景区经营权转让后，由开发商负责管理的模式（所有权仍归管委会或当地政府）。这种日趋显著的私有化现象的危害性不断加剧，造成了诸多矛盾，影响景区所在地的和谐与稳定。嵖岈山、万仙山、西峡、栾川等风景区经营权转让后，企业化的运营理念和对利益的最大化追求，致使景区资源破坏严重，开发商与当地群众关系紧张。国外国家一些公园曾走了先私有化，以后国家又重新收购而国有化的弯路，值得借鉴。

2.3 景区缺乏配套资金，建设资金缺口较大，缺乏整体规划

河南省没有划拨与国家管理经费对应的配套资金，景区资金缺口大，连云台山这样的名片景区2009年建设资金缺口也达到1000万元，其他景区资金缺口更大；仅有的一些用于景区建设的资金也由于多种原因被省旅游局接管，而旅游局的管理权限又不涉及旅游景点的保护、建设与规划，造成资金与实际用途的脱节。同时，河南省也一直没有对全省风景名胜区进行统筹安排，整体规划，致使各景区各自为政，仅仅依据自身需要和实力各作规划，缺乏系统性、整体性、科学性、长期性和可持续性。有些景区甚至在无规划的情况下乱开发，造成资源浪费和破坏。

2.4 旅游管理人才和专业人才严重不足

全省的风景名胜管理机构处于转型期，原先国有体制的一些弊端造成景区现代化的旅游管理人才和专业人才的缺乏，而人才又是决定景区高效管理和长效建设的关键环节。景区的现代化企业管理、信息化管理和人性化服务要求大量高技术专业人才相匹配。

3 河南省风景名胜区管理体制创新的思路和建议

3.1 政策优先，尽快出台相关条例及配套法规

在国家《风景名胜区管理条例》的基础上，结合河南省的实际情况和当地特色，因地制宜，制定符合本省风景名胜区保护和发展的地方性法规、条例和办法，为进一步发展全省风景名胜区提供法律依据，实现有法可依；同时在具体管理中，应严格依照规划开展保护、建设活动，规划的实施应具严肃性，规划的变更和调整应严格依照法律程序执行，相关部门要定期对规划的实施进行检查和监督。

安徽省人大常委会1989年颁布的《黄山风景名胜区管理条例》，是继国务院发布《风景名胜区管理暂行条例》（1985）后第一个颁发地方景区条例的省份，黄山市开创了地方权力机关为风景名胜区立法的先河。期间，安徽省人大曾两次对条例进行了修改和完善。在2009年9月15～16日，安徽省人大专门成立调研组到景区对《黄山风景名胜区管理条例》修订工作进行专题调研，并建立相应的协调机制，修订原条例，力争使新条例更能体现科学保护和发展的理念。

3.2 建立完善体系规划和层次级别认定

全方位普查全省风景名胜区的资源构成，组织专家编写河南省风景名胜区体系规划，把具备省级以上风景名胜区的资质但还没被列为风景名胜区的景区，先定为市级风景名胜区，确定其监管主体，并加以培育引导，进而提升为省级以上风景名胜区，纳入《风景名胜区条例》的管理之下。

2002年四川省政府请专家制定了《四川省风景名胜区体系规划》，这一规划除了国家和省级风景名胜区外，还详列了很多风景名胜资源，这些资源虽然不是国家和省级风景名胜区，但是也以省政府文件的形式确定了省建设厅为监管主体，使风景名胜区管理缺位的现象得以避免。

北京2004年由清华大学资源保护与风景旅游资源所和北京清华城市规划设计研究院编制了《北京市风景名胜区体系规划》，在全面调研了北京市现有的各级风景名胜资源的基础上确定了北京市风景名胜区体系的规划定位、总体目标、空间布局以及分级管理政策等，该体系为城乡绿地系统规划提供重要的依据和基础，同时与自然保护区、国家地质公园、文物保护单位、森林公园等以资源保护为目标的用地体系相互补充，共同构建北京人居环境的生态基础和绿色屏障。

3.3 设立机构，强化省对风景名胜区的管理

目前风景名胜区管理中，政府作为社会公众和公共利益代表的职能缺失是普遍存在的。因此，风景名胜区管理主要不是政府失灵问题，而是政府缺位前提下的市场失灵问题。建议省政府整合住房和城乡建设厅的风景管理部门与旅游局的风景区相关部门，设立专门的管理机构——“河南省风景名胜管理局”（厅局级单位），对全省所有风景名胜区进行统一管理，并通过立法给予该局排他性的管理权。其职能主要包括：一是全省风景名胜区的保护和监督管理工作；二是风景名胜区总体规划的制定、审批、监督执行、奖惩执行；三是从宏观层面协调涉及风景区资源管理的各省级部门的职能和利益关系；四是运筹风景名胜区的体制改革，使其从盲目走向理性，从无序走向有序；五是规划整合河南省风景名胜资源，构建以风景名胜区为主体的全省绿色基础设施，打造宜人的人居环境（图1）。

3.4 整合资源，建立大区域管理机构

河南风景名胜区未来的发展必须打破现有的狭隘的区域限制，对现有的风景名胜资源进行统一的管理、整合和规划（图2），建立大旅游区的观念和目标，把旅游业作为优势产业优先发展、重点发展，真正发挥旅游业的带动作用。

3.4.1 建立副厅级的“郑州大黄河旅游区管委会” 以郑州黄河风景名胜区为核心，整合省内的黄河文化资源，建立副厅级的“郑州大黄河旅游区管委会”，同时，管委会可运作成立股份公司，具体负责景区所有旅游经营项目的经营，真正实现景区资源所有权、管理权和经营权的分离。管委会行使景区规划实施的监督、经营的监督以及服务保障等职能。

3.4.2 建立副厅级的“北部南太行旅游区管委会” 以云台山风景名胜区为核心，建立副厅级的“北部南太行旅游区管委会”，整合安阳的红旗渠、林虑山，焦作的神农山、青天河等风景区，新乡的万仙山、八里沟等风景区，鹤壁的大伓山风景区以及济源的王屋山风景区等，打造大范围的南太行山水风景旅游区。充分利用云台山风景名胜区这个名片景区的优势，带动整个北部景区的快速发展。

3.4.3 建立副厅级的“中东部文化遗产旅游区管委会” 以登封少林景区和洛阳龙门景区这两个世界文化遗产为核心，整合洛南隋唐城、关林、开封清明上河园、商丘古城景区等文化遗迹，建立副厅级的“中东部文化遗产旅游区管委会”，重点打造河南的历史文化资源，突出文化中原、厚重河南，形成一条中原文化历史遗迹线。

3.4.4 建立副厅级的“南部桐柏-大别山旅游区管委会” 以信阳鸡公山、南湾湖风景区和南阳桐柏—淮源风景区为核心，建立副厅级的“南部桐柏-大别山旅游区管委会”，整合信阳市和南阳东南部桐柏山地区的山水人文红色景观，打造大范围大规模的大别山—桐柏山旅游区，进行统一的开发和规划。

3.4.5 建立副厅级的“西部伏牛山旅游区管委会” 以平顶山的石人山国家风景名胜区为核心，整合邻近的洛阳南部的重渡沟景区、老君山景区、天池山景区、龙峪湾景区、白云山森林公园、木札岭景区以及南阳的宝天曼景区等等，建立副厅级的“西部伏牛山旅游区管委会”，对各景区进行统一的协调、管理、规划、建设，保证行政职权的到位，行使统一管理的综合职能。

3.5 增加资金投入，拓宽引资渠道

随着经济的发展，省政府要加大财政投入，将经费和财政拨款做到专款专用，加强财务审计。同时还必须寻求新的经费来源：一是省政府成立保护风景名胜遗产基金会，开展对外工作，积极吸收国际友好组织和人士的捐款；运用税收杠杆，鼓励省内企事业单位和个人捐款，并在应缴税额中予以扣除。二是建立旅游发展基金。从旅游企业的营业收入中收取一定比例的经费来建立旅游发展基金，用于市场开发、促销及调研；旅游产品的开发和行业组织活动；资源开发导向和激发；旅游人力资源开发等。三是在现有国有资产经营体制下，政府税务部门将征收的旅游企业所得税，按照一定比例返还给相关的风景区管理部门，用以增加对风景名胜区的投资力度。

2006年7月，在《吉林省人民政府关于进一步明确长白山保护开发区管理委员会管理体制和职能权限的意见》中提出“进一步完善相关扶持政策”，“明确长白山管委会为市（州）级财政体制，建立地方财政国库。2006～2008年，省财政将长白山管委会上划省的共享收入增量全部返还给管委会。2009～2010年，长白山管委会在税收返还上享受升级开发区优惠政策；土地出让金享受省政府关于省级开发区返还优惠政策，重点支持长白山管委会基础建设和经济社会发展。2009年以来，长白山景区又制定出导向明确的招商引资政策，为招商引资工作提供有效保证。

同时，长白山景区从银行融资、省财政支持、招商引资等渠道筹集资金。景区立足推动长白山生态旅游由单一观光型向观光度假、健体休闲、会展商务复合型的转变，以及以生态旅游为主导的产业开发，扩大投资规模，完善基础设施和旅游服务功能。目前正按照上市的环节要求，做好各项配套工作，采用向上争取、自身投入、银行借贷、招商引资、BOT、BO等融资方式，吸引社会资金和商家企业，加速产业集聚。

3.6 加大人才培养培训工作力度

设置专门的教育机构（河南省旅游培训中心）或委托专门旅游教育机构，对全省旅游工作者进行必需的培训，特别是对旅游产业的高级管理人员和风景名胜区的管理干部、经营人才进行定期的培训或轮训，从而提高河南风景名胜区的业务管理水平和旅游服务水平，改善河南旅游的软环境，提升河南的对外形象和美誉度。

在引进人才和整合人力资源上，长白山景区采取挂职、下派、招聘等方式，引进管理、林业、规划、信息化等急需的关键性、成熟性、复合型专业人才，同时大力整合人力资源，成立科学院以专门从事研究工作。

[1] 仇保兴. 风景名胜资源保护和利用的若干问题[J]. 中国园林，2002，（6）：3-10.

[2] 武 军. 风景名胜区管理体制创新的几种模式[J]. 长江建设，2003，（6）：6-10.