基于公共选择的双证书制度分析

□聂延庆 卢 萌 马文君 曹 岚

基于公共选择的双证书制度分析

□聂延庆 卢 萌 马文君 曹 岚

从公共选择理论的视角，对双证书政策各主体的利益诉求及策略选择进行探讨，指出不对等利益博弈中的主体选择对政策的影响，双证书政策施行不可操之过急。需要在实践中逐步完善制度和监督体系，健全考试和认证体系，提高双证书工作的专业性、科学性，做好配套改革，才能更好地保障双证书政策的有效实施。

公共选择；双证书；策略

一、问题的提出与公共选择论的适洽

当前我国着力提倡发展职业教育，注重学生职业能力的培养，“双证书”制度被视为重要的实现方式和策略选择。中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“要制订各种职业的资格标准和录用标准，实行学历文凭和职业资格证书制度”。利用“公共选择”的理论来重新认识双证书制度，能够给我们带来一些新的认识。

公共选择理论主要是探讨公共政策制定与决策的过程，并以实证的观点构建政客、官僚集团以及利益集团相互博弈的现代政治行为模式。公共选择理论的主要假设是：政治行动主体就像经济行动主体一样，为了利益（满意度）最大化而理性行动。公共选择理论的创始人詹姆士·布坎南（James Buchanan）认为：在行动能力内，人们被认为是理性利益的最大化者。政策的成功与失败，取决于各方参加者的“战略选择”。[1]公共选择理论进行政策分析的前提是下面四个基本假设：即政策过程涉及多个政策主体，每个主体都有各自的利益诉求；各政策主体始终是理性地追求利益最大化；政策主体都在规避着政策风险与损失；各主体的“利益博弈”状况决定了政策的成败。

二、双证书政策各方的利益诉求

从公共选择理论出发，每个主体都有各自的利益诉求，这样的利益诉求，既体现为对公共利益的诉求，也表现在自利性的行为倾向中。双证书政策属于公共政策，公共政策是从公共利益出发，为公共利益而作，必须体现公共性、公正性、合法性的伦理诉求，这就是各主体的公共诉求。此外，公共选择理论以“有理性的经济人”来分析政治交易中产生的各种弊端，认为政府的政策制定者都是理性的经济人，都在追求自己的最大化利益；公民作为选民也是理性的经济人，其行为选择是以个人的成本——收益计算为基础的。[2]教育政策行动主体也像经济行动主体一样，有着自利倾向。这就有了双证书政策各主体的自利行为表现。下面笔者将逐一分析双证书政策中各方利益诉求。

教育行政部门出台双证书政策的公共诉求在于：给教育相关方提供激励与约束，探索人才培养的新途径，鼓励职业院校实现人才培养方式多样化，向社会输送优秀人才。教育行政部门的自利性包含两个方面:一方面是政府官僚的自利性和政府组织的自利性。政府官僚的自利性，人们通常易于理解。但政府组织的自利性，则往往被忽略。政府组织一般被设定为社会的公共组织，只履行公共管理职能，是社会公共利益的最高代表者，似乎并不具有自利性。事实上，政府组织同样拥有自身的特殊利益，如特殊的政治地位、经济待遇和精神文化特权等。另外一方面，中央与地方、上级与下级政府部门之间也存在利益差别。[3]中央政府与地方政府同样存在着权力的“委托-代理”即行政授权关系，作为委托人的中央政府和作为被委托人的地方政府利益诉求也会有差异。所以，我们看到政策流程制定都附有各级行政部门的利益。

教育主管部门的政策诉求是：以最适当的方法，选择最适当的培养方案，使学生获得最合适的证书，培养出更多适合社会、国家需要的优秀人才。教育主管部门的自利性可从两个方面进行考察：一方面是由于这些部门的行为具有相当大的自由，使得他们有容易被自身的“经济人”动机所左右，以至于对公共利益的理解经常难以符合实际，曲解或者歪曲政策本意。另一方面，在行为的自由性、自利动机的诱惑下，其行为实际上不是倾向于为最大限度地增进教育服务，而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策，背离了公共利益的初衷，逆向选择风险扩大。因此，尽管社会要求实行“能力为本”、“素质教育”、“公平考试”，但仍有一些教育行政部门漠视公众的监督权，牢牢控制资格证书“主动权”，集体舞弊的现象屡有发生。如2005至2008年国家医学考试中心副处长孟磊，伙同原四川大学华西口腔医学院口腔修复学教授王少安故意泄露国家秘密案，造成恶劣的政治影响；2010年南昌一老师协助培训班学生“顺利过关”，授意“枪手”利用手机接收试题和发送答案给考生。[4]与专业资格考试相比，一些校内自组织的职业资格证书考试的作弊行为则很难被发觉，这是因为这些资格证书的“含金量”较低而较少被媒体关注，并不代表舞弊行为必然少于前者。

高职院校及培训机构执行双证书政策的公共诉求在于：改善向政府、企事业单位输送优秀人才的方式，提高人才培养质量和办学水平。其利益也可从两个方面进行分析：一方面，作为一个教育机构，其本身有追求升学率、就业率，增加社会美誉度等利益诉求。另一方面，机构中的个人也是“经济人”，也有各种行政级别，职称、收入、地位等利益纠葛，还有外来权力与金钱的腐蚀。所以，本应肩负诚信推行双证书制度的重要责任，但现实中一些院校“阳奉阴违”甚至拒不执行，或提供虚假材料以瞒天过海，应付教育评估。

对学生来说，他们是双证书政策的实施对象。他们在双证书政策中的公共诉求在于：证书实施过程能确保证书的含金量、公平竞争，考证费用低廉，就业有保障，给每一位考生多一个竞争的筹码，而不是强制学生去求得一纸文凭。考生的自利性更多的表现为，在现有学位本位制度下，一次考试和资格证书的获得，或许能改变甚至影响到个人的前途命运。任何和职业教育有关的政策、制度都会牵扯到这个群体最敏感的神经，对考生个人乃至家庭影响重大。一些来自有权势、有门路的家庭的考生，有可能会尽量利用家庭背景达成目的。可见，各方利益表达是政策博弈的“前沿阵地”，教育政策制定也是相关利益主体经济实力、社会影响力等因素的较量。

三、双证书政策各方的策略选择

因为各利益主体诉求不同，并且各方都力图在这一政策下获得最大利益，并采取不同的策略。策略选择的动机往往是压制或者约束另一方或几方以维护自己的最大利益，由此不可避免地会形成相互冲突又相互制约的关系。可以看到在双证书政策框架里，政策制定者和实施者处于明显强势地位，考生处于弱势、被动一方。自然地位的不平等，决定了教育行政部门和高校及培训机构可以选择以自我为中心的强势策略，考生群体能采取的策略更多依赖于还不足够成熟的外部制度和环境。下面笔者就考察这一政策框架内各方的“利益博弈”策略。

（一）教育行政部门的策略选择

把握双证书的实际控制权。首先，从教育部到各级行政部门这一教育管理体系，有着对双证书制度重大事项的最终决定权，如开展双证书试点的学校名单、经费的拨付、评估和验收等。其次，高职学生对政府认证、政府颁证的钟爱，也强化了教育行政部门的实际控制。从国内发证机构看，主要有三类：政府部门发证，如国家人力资源和社会保障部发证的摄影师、调酒师等；行业协会发证，如上海人才行业协会发证的人才中介师等；企业发证，如思科CCNA认证、阿里巴巴电子商务执业资格认证。我们分析以上不同类型发证机关发现，政府颁发的证书因公信力强的原因，考的人较多。当然学员更多看重的是证书“含金量”附有的那张纸。还有一类是国外某机构发的证书，通常被认为是 “国际证书”，通常冠以“国际”“全球”等头衔，但自从名人“学历门”事件后，人们很快便认清了它们的庐山真面目，进而教育部特别发言否定了大部分这类证书的合法性，对“国际”证书的认识更趋理性。换言之，前述资格证书中唯有政府为发证机关的职业资格证书是学生心目中的“香饽饽”，学生的这种偏好使得教育行政部门容易实现对双证书的控制权。再次，政府拥有培训机构、培训组织、费用标准和证书颁发的数量、比例、考试诚信的审批权、授予权和许可权。一些培训机构和协会，利用关系优势不惜财力、物力去扩大培训规模、提高培训费用，追求经济利益。对此，江苏省提出“依法规范社会教育培训机构审批、评估和资质认证，健全监管体系，培育社会培训品牌，建设一批省级社会教育品牌机构。”但我们只能说这是职业教育资格证书管理走向规范的一个起步。[5]

（二）高职院校及培训机构的策略选择

1.盲目扩大认证项目与机构。在传统的学科本位的教育体系下，学生毕业一般取得一类证书即学历证书或学位证书，其他证书一般是自愿选择。当前，在就业压力、国家政策压力下一些院校对“双证书”作了强制性规定，如2008年1月，河南经贸职业学院信息管理系将获得职业资格证书作为毕业的基本条件，[6]未获得者不许毕业。同时，烟台南山学院也规定实行“双证书”制度，凡是到该校就读的学生，均要取得“双证书”，即毕业证书+职业资格证书。[7]多数学校既是双证书制度的监督者，同时也是执行者。不能否认双证书制度硬性规定的必要，但它却也同时符合学校在这一制度上的利益选择。2005年4月，江苏省职业技能鉴定中心要求在常州轻工职业技术院校等四所职业院校国家级试点工作基础上，选择30所院校进行省级鉴定中心试点（全省时有公办高职院校51所）。对经认定的职业院校结合教学活动组织的鉴定和实施教学计划情况，采取定期与不定期抽查或典型抽样鉴定的方式，进行质量检查。[8]我们不难发现省级部门考试鉴定工作的权力下放给了职业院校，只是通过抽查来监督。这样试点单位能够取得国家和鉴定部门的经费支持，更能通过组织考试和鉴定来实现“创收”。

2.速成型的培养模式。很多高职院校为了应对双证书，往往集中安排一个学期或另行开设课程，在教学进度、教学内容等方面并没有对学科本位进行调整。既没有调整教学进度、更新教学内容、也没有开设有针对性的辅导，出现了以学科之实“碰”资格鉴定考试的现象。实际上“双证”变革的成本相对于一些院校的办学经费来说数额较大，要新增综合实训室、操作平台以及双师型教师，无疑扩大办学成本。且相当部分的资格证都是由本系、本校的老师组织或合作单位来组织考试。面对各企业要求不一、层出不穷的能力培养目标，高职院校往往无所适从。所有的应对策略都是新政出台之后被动的，甚至是无奈的举措，不管是仓促应对，还是准备充分的应对，无疑都会增加学生学习压力和课业负担，增加教师工作压力和教学负担。

以技工证书为例：职校生毕业后，从正式入职算起，一般得经过8年工龄以上的长时期修炼，方才有望成为技师，高级技师更是值得攀登的高峰。而当前部分技能证书的获得过程却并非如此，轻实践重证书的现象比比皆是。甚至在部分高职院校的教学计划方案里，入学前无从业经历的高中毕业生，经过职校三至四年的学习，多数人已相继通过了初级工、中级工、高级工考试，出校门时俨然已拥有高级技工证书，而其中的一年时间还多半是在校外实习；又如，部分国有企业出于种种目的，组织本单位的大批技工进入高职院校、技能鉴定所（站）短期进修、培训，随即进行技能鉴定，绝大多数人便因此获得高级技工证书，似乎企业的技术势力突然得到增强，实则不然。[9]

（三）高职生的策略选择

1．寄望第三方监督。公共选择理论代表人物布坎南认为，产生教育行政部门自利行为的外部原因是缺乏制约教育行政部门的行为方式的约束机制。如果约束机制不能提供一种良性压力，以确保任何人处于某一特权地位时均不能过多地牟取私利，那么，再高尚的执政官也不能保证公共利益不被他人或他的后继者有意或无意地损害。因此，公共选择理论强调，不应该把增加社会福利与保证个人平等的权力随便交给某一特权机构，然后寄望于它的恩赐。理性的做法是，使这些特权机构或特权人物受制于某一硬性约束机制，并且由公民真正地而非形式上地掌握该约束机制的最终决策权。所以，考生和家长越来越强烈要求加强第三方监督，就是加强司法、中介和媒体对官方的监督。

2．呼吁“阳光”考试制度。权力腐败的根源之一是公众知情权的缺失。因此，广大考生和公众都强烈呼吁政府明确一系列的阳光制度，每位学生都能够得到充分的信息，受到公平的对待，使他们在掌握充分信息的情况下判断和选择是否需要考试资格证书和考什么样的资格证书，让证书考试全程在阳光下运行。“阳光”考试最重要的就是公示，最大好处就是它能给行动者提供行事的依据与准确的预期，使行动者事先知道付出什么成本，才能得到什么收益；达到了什么要求，就能实现何种预期。“反观我国的双证书政策，我们并不能通过有效途径来获取有关政府和高校在实施双证书的过程中，各变量在审批时的相应权重，而这又恰恰为证书实施官员的腐败提供了政策性的温床。”[10]

四、不对等博弈中双证书制度执行的对策

目前来说，双证书政策是在大一统的高职教育证书实施制度下走出来的一条新路，是对原有高校证书实施制度的一个强有力补充，各方主体尽管有着错综复杂的利益扭结，大家还是认同这个革新的意义，不愿过于背离其道，双证书政策会继续执行并更深入人心。我们也看到，目前三方政策主体是在不对等的“利益博弈”框架内采取策略，相互之间并没有形成强有力的制衡关系，如果没有合理设计一系列相关措施和成熟的监督机制作为保障，双证书政策的执行和进一步扩张往往存在权力滥用的危险。也就是说，双证书政策迫切需要完善相关制度设计以及加强相关措施保障。

（一）完善制度设计和监督体系为手段，增强证书公信力

我国双证书政策中，公众的质疑往往是由于官方机构的“公信力”不足。证书的公信力直接关系到证书的“含金量”和附加值，证书过多、过繁或是强权介入必然影响到双证书公信力的提高。证书的“公信力”不是天然就具备的，而必须依靠基本的制度建设。的确，在当前的国内教育环境和社会环境中，“人们只相信卷面考试成绩是客观真实的，而职业院校平时学业表现以及高校的双证书测试，都是可以因权、钱、人情而改变的，有着很大的人为操作空间”[11]。因此，这不仅需要司法、中介和媒体等第三方独立监督，各主体内部也需要建立监督机制，比如职业院校内部形成校长、教师委员会、家长委员会三方相互监督、相互制约的民主管理机制，才有利于避免职业院校内部种种弄虚作假的行为。从发达国家的实践经验来看，首先，应建立民间非营利性机构组织。在发达国家，这些考试拥有最优秀的专家顾问，拥有庞大的试题库，拥有历经多年建设完善而成的考核体系。其次，有很高可信度的职业院校学业水平表现认证制度。“大家可以接受美国高校的申请入学制度，认为其‘学业水平测试成绩+职业院校平时学业表现+社会服务表现+高校面试考核’的录取规则，有利于综合、持续、动态地对学生作出评价。但大家却不相信国内高校‘一定的高职教育分数要求+职业院校平时学业表现+双证书测试成绩(即双证书优惠)’的录取规则。”[12]因为美国的认证制度是建立在完善的法律监督机制之上的，而中国尚缺乏类似的认证体系。

（二）以“去行政化”为保障，理顺高职院校与政府的关系

有学者认为，双证书进一步改革“其核心是摆脱行政因素对教育管理、学术管理的干涉，让教育评价、学术评价坚守教育与学术标准，没有这样的基本制度，双证书改革将存在很大的风险。这种改革，唯一的障碍，就是政府部门和学校是否愿意放权”。双证书制度实施从根本上应归于理顺政府与院校的关系，并通过“去行政化”的方式来实现。去行政化不是不要政府行政部门和行政管理，而是政府对公办学校理所当然要承担办学者和管理者的责任。但政府应改变直接管理高校培训机构的模式，实施宏观管理，如制订相关法律、法规、方针、政策、规划，监督学校的办学质量等。政府拨款是高校教育经费的主要来源，但不应由教育主管部门直接下达，应建立多方组成的拨款委员会。对高校的考核、评估不可缺少，但政府可以委托行业协会、中介机构对各类高校进行考核、评估。减少因行政拨款造成的依赖或及由此引发的在学校管理上的行政干预。在国有企业改革时，我们在提倡政企分开和所有权与经营权相分离；同理现在我们也要把国家对职业院校（公立）的所有权与经营管理权相分离，调动学校自主管理、灵活经营的积极性和创造性。

（三）以学生参与“治校”为动力，提高学生的“博弈力”

现代社会是一个多元价值的社会，作为大学生集散地的高职院校也不例外，但是他们往往是被管理的对象和客体，较少地发挥其在利益博弈中的作用。学生应参与“治校”，提高学生的组织能力和领导能力。以学生参与管理拓宽学校、学生之间的沟通渠道，构建学校与学生之间通畅的信息流通体系，建立直接与学校领导联系的桥梁，增强学生“利益集团”的影响力、表达力。同时，学生参与治校还有助于降低学生、学校地位不对称引起的信息不对称风险，信息不对称会增加违约的可能性。2006年安徽大学公开招聘学生校长助理，并举行了受聘仪式，这一破天荒的做法为教育界所广泛关注。[13]它以直接朴素的方式体现了学生在学校治理中的地位和权力，是教育管理的有益尝试。对于安徽大学来说，此次校长助理的公开选聘极大地推进了学校的民主管理，是安徽大学乃至整个安徽省高校民主管理的新举措。在此之前，安徽也曾有学校进行了一些民主管理的举措，如校长信箱等形式，但与以往不同的是，校长助理作为一种“职务”，由被管理者的身份一变而成为管理者。学生校长助理有权列席学校领导的有关会议，他们将根据承担的工作范围制定工作计划；将负责收集学生对学校的意见和建议，并提交相关议案和处理意见；参与学校相关管理制度的起草和修订，协助校长处理学生工作等。学生不仅是受教育者还是管理对象，还是学校的主人。这一管理方式也契合了师生关系的心理契约管理，培养关系型师生心理契约，弱化交易型心理契约。[14]

[1]陈振明.政策科学[M].北京:中国人民政府、企事业单位出版社，1998：318.

[2]邱瑜.公共选择理论视野下的高校自主招生政策分析[J].高教探索，2010(3):87.

[3]高庆年.政府的自利性及其法律调控[J].探索，2000(1).

[4]徐云龙.卫生资格证考试惊现舞弊[N].南昌晚报，2010－5－24.

[5]中国教育报.http://www.edunews.net.cn/zcfg/20100830/1507 06.Htm l.2010-8-30.

[6]河南经贸职业学院信息管理系http://xinxi.hnjmxy.cn/ReadNews.asp?NewsID=640.2008-4.

[7]烟台南山学院.烟台南山学院“双证书”类学生获得学籍及学业完成证书告知.http://www.nanshan.edu.cn/gz.htm.2010年6月.

[8]关于在我省职业院校实施职业资格证书制度试点工作的通知 [C].人力资源和社会保障部职业技能鉴定中心，2005.4.27.

[9]吴志强.技工证书背后的缺失[N].工人日报，2010-11-30.[10]欧阳景根.巴基案、格拉特案、格拉茨案与对我国高招政策的反思[J].中共南京市委党校学报，2008(2).

[11][12]刘进，沈红.证书:中俄比较与启示[J].清华政府、企事业单位教育研究，2008(10).

[13]刘黎黎,许燕.2006年12月04日 08:10合肥报业网-江淮晨报，http://news.sina.com.cn/c/edu/2006-12-04/0810 10676744s.shtm l.

[14]Rousseau D M.Psychological contracts in organizations:Understanding written and unwritten agreements[M].California:Sage,1995:29.

聂延庆(1980－)男,山东菏泽人,硕士,现为秦皇岛职业技术学院讲师,主要从事教育管理与经济管理理论研究；卢萌(1981－)女,河北唐山人,硕士,现为中国环境管理干部学院讲师,主要从事国际贸易及职业教育研究；马文君（1972-），女，秦皇岛职业技术学院副教授；曹岚（1968-），女，中国环境管理干部学院副教授。

文章为河北省教育厅人文社会科学研究基金青年基金项目“能力与职业资格融通的高职教育课程改革实践研究”（项目编号S2010317）阶段性成果，主持人：卢萌。

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