中等职业教育国家助学金政策研究述评

□韩云鹏

中等职业教育国家助学金政策研究述评

□韩云鹏

近年来，关于中等职业教育国家助学金政策的各种研究渐次增多，归纳起来，大致涉及到中等职业教育国家助学金政策的积极意义、政策的成效、政策实施中存在的问题、完善中等职业教育国家助学金政策的建议等几大方面的内容。

中等职业教育；国家助学金；政策研究；述评

1996年颁布实施的《职业教育法》第32条虽然提出了“资助经济困难的学生”，但在相当长时间里没有相配套的政策措施。直到2006年，中等职业学校贫困家庭学生资助体系建设才取得突破，同年7月财政部、教育部联合印发《关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》和《中等职业教育国家助学金管理暂行办法》，对建立和完善中等职业教育贫困家庭学生资助政策体系、国家助学金评审程序、助学金的管理与监督等内容都做出了明确的规定。当年中央财政安排专项资金8亿元，资助了80万中等职业学校家庭贫困学生。2007年5月，国务院常务会议审议并通过了《国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，6月，财政部、教育部印发了《中等职业学校国家助学金暂行办法》，进一步建立健全了职业教育家庭经济困难学生的资助政策体系。2007年秋季学期，中央和地方财政用于中等职业教育国家助学金的经费达到90多亿元，中职学生受资助面达到90%以上。2008年用于中等职业教育国家助学金的财政投入不低于164亿元。随着中等职业教育国家助学金政策的实施，关于中等职业教育国家助学金政策的研究也渐次增多，归纳起来，大致涉及以下几个方面：

一、分析中等职业教育国家助学金政策的积极意义

早期关于中等职业教育国家助学金政策的研究中，多位研究人员都论述了中等职业教育国家助学金政策的意义。教育部职业技术教育中心研究所宏观政策研究室主任赵伟全方位地分析了中等职业教育国家助学金政策的意义，指出构建中等职业学校贫困生资助体系，对于我国发展职业教育、持续发展经济、创新扶贫机制、构建和谐社会具有重要现实意义。[1]国家教育行政学院职业教育研究中心主任、研究员邢晖认为，中等职业教育国家助学金政策的出台和实施，正是坚持科学发展观、体现以人为本、构建和谐社会、促进教育公平的重大举措，对实施科教兴国战略、推进人力资源建设、为创新型国家提供人才支持，具有重大而深远的意义。[2]南昌工程学院经济系副教授喻友员撰文指出，中职贫困生资助政策的积极意义包括：有利于中等职业学校恢复办学信心；有利于中等职业学校稳定和扩大生源；有利于降低中职学校招生成本；有利于提高学生的就业和创业能力，帮助和促进学生就业；有利于社会公众改变职业教育观念。[3]

上述对中等职业教育国家助学金政策的意义分析表明，中等职业教育助学政策着眼于改善民生，它的意义已超出教育范畴。改革开放30多年来，我国对中等职业教育的投入基本上都是对校舍、仪器设备等硬件的投入，中等职业教育国家助学金政策的实施，标志着政府和社会对职业教育的投入，已从仅仅对“物”的关注上升到了同时对“人”的关注，表明了对中等职业学校学生弱势群体的人文关怀。

二、探讨中等职业教育国家助学金政策的成效

2006年财政部、教育部联合印发的《关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》指出，中等职业教育国家助学金政策的目标是“吸引更多的初中毕业生报考中等职业学校，资助贫困家庭学生顺利完成学业，满足国民经济和社会发展对高素质劳动者和技能型人才的需求。”2006年，全国中等职业学校招生在2005年的基础上增加100万，达到747.82万人。2007年，全国中等职业学校在2006年的基础上再扩招50万，招生810.02万人。2008年全国中等职业学校招生812.11万人。2009年全国中等职业学校招生868.52万人，比上年增加56.41万人。中等职业学校成功地实现了扩招的预定目标。大多数研究者认为，中等职业教育国家助学金政策充分发挥了公共财政的导向作用，为改变社会上轻视职业教育的观念，吸引更多优秀的青少年报考职业院校起到了重要作用。比如，国家教育行政学院职业教育研究中心主任、研究员邢晖认为，中等职业学校招生数量的迅速扩张，与中职的国家助学政策有直接关系，绿色通道开到每一个想到职业学校学习的人的脚下。这项政策不仅是“温暖民心工程”，而且是“拉动职教工程”。中等职业教育国家助学金政策是职业教育发展的强大助动力，是30年来在推动职教发展上力度最大、效果最显著的举措。[4]江西科技师范学院职业教育研究所副教授潘建华认为，中职助学政策的及时、有效的实施无疑给中职扩招注射一剂强心针，大规模的助学政策是配合中等职业学校扩招的关键措施，是现阶段实现中职扩招目标现实路径的一个最佳选择。[5]

与主流观点不同，一些学者通过调查发现，中等职业教育国家助学金政策不是学生选择读中职的主要动因。国家教育行政学院教育行政教研部讲师、教育学博士佛朝晖通过调查认为，助学金政策帮助贫困家庭的学生继续升学，促进了教育公平；助学金基本满足学生生活要求，减轻家庭经济负担；中职招生规模扩大，但助学金政策不是影响学生选择读中职主要因素。学生选择读中职的主要原因是兴趣爱好（占32%）、家庭经济条件差（占30.5%）和成绩不好（占29.3%），初中教师动员的占6.3%，而“因为上中职有国家补助金”的很少，仅占1.9%。[6]江西师范大学财政金融学院副教授、博士陈胜祥通过调查也发现，中职新生的入学动机主要有三种：一是因为成绩差没有考上高中（占31.5%），二是因为承受不了高中的升学压力（占26.2%），三是因为读职业学校好就业（占23.6%）。只有2.3%的中职新生选择了“因为每年有1500元的助学金资助，能省钱”的选项，表明获取助学金政策的资助没有成为中职新生选择中职就学的主要行为动机。[7]不过，陈胜祥博士也认为，农户家庭进行教育决策时有两个相互影响的主体，一个是起主要作用的农户户主，另一个是农户子女，农户子女不是最主要的决策主体，但会或多或少对农户户主的教育决策起一定作用。他调查了农户对国家中职助学金政策的反应，结果显示，在回答“有了国家给予的每年1500元的资助（共资助两年），就读中等职业学校比就读高中要便宜很多，你愿意送自己的子女就读中等职业学校吗”问卷时，在经济欠发达的江西省鄱阳县，有20.5%的学生家长选择了非常愿意，另有23.8%的学生家长选择了有点愿意；在经济发达的浙江省海宁市，有11.2%的学生家长选择了非常愿意，另有15.5%的学生家长选择了有点愿意。[8]这也表明，中等职业教育国家助学金政策对农户家庭教育决策还是有刺激作用的，不过在不发达地区的刺激作用要好于发达地区。

三、剖析中等职业教育国家助学金政策实施中存在的问题

财政部驻山西专员办赵江平、王素贤、禹姗姗为了解中等职业教育国家助学金政策落实情况，实地调查了16所中职学校，调查反映中等职业教育国家助学金政策落实情况总体良好，但是政策执行中也存在一些问题亟需解决。一是政府主管部门管理薄弱，存在问题包括主管部门和学校的助学金结余大、助学金未实行分账核算、未对中职学校受助学生人数进行严格审核、助学金下拨时间滞后、配套资金未到位等。二是中职学校助学金管理问题突出，具体包括虚报人数、擅自扩大受助范围、用助学金抵顶学费饭费、助学金滞留在学校和主管部门、学校乱收费、民办学校财务管理混乱等问题。[9]

国家教育行政学院教育行政教研部讲师、教育学博士佛朝晖通过调研发现，中职助学金政策执行过程中存在一些问题，主要表现在助学金的管理上、助学金的教育与扶贫效果上和助学金的监管上。一是助学金申请、审批与发放程序复杂。二是教育与扶贫效果不佳，平时表现差的学生与一些优秀的学生一样享受助学金，不能体现助学金的激励功能。三是助学金监管不力，存在通过制造双重学籍、虚报学生人数套取国家助学金以及截留国家助学金、将国家助学金充抵学费现象。[10]

一些在基层工作的研究者也认为，中等职业教育国家助学金政策“一刀切一碗水端平”看似公平，实则失去了助学的真正内涵。该政策的制定没有考虑助学金发放的条件，不利于中职学校加强学生管理工作，政策没有起到引导学生向教学质量高、管理水平好、就业有保障的中职学校集中的作用。[11]

上述关于中等职业教育国家助学金政策实施存在的问题中，有些问题存在的原因是执行中等职业教育国家助学金政策的力度不够造成的；有些问题是政策配套措施不完善造成的，比如完善的学籍管理制度是做好学生资助工作的前提，同一学生申报注册双重学籍和重复申报国家助学金现象2008年以后大为减少，原因在于2008年以来国家开发和使用了“全国中等职业学校学生信息管理系统”，实行统一电子注册，任何学生将无法重复注册，这为中等职业教育国家助学金的发放和管理提供有力支持和有效监督；有些问题是研究者赋予中等职业教育国家助学金政策更多功能造成的，比如希望利用国家助学金发放来加强学生管理工作等。

四、提出完善中等职业教育国家助学金政策的建议

关于中等职业教育国家助学金政策的研究中，多数研究人员都提出了一些完善中等职业教育国家助学金政策的建议，较有代表性的建议有：

1.中等职业教育国家助学金实行普惠制。财政部驻山西专员办赵江平、王素贤、禹姗姗认为，现行的中职助学金资助比例达到90%，在实际操作中审核鉴别10%的城镇家庭非困难学生难度大，行政成本高。调查中发现有的民政部门的贫困证明很容易开到，只要学生申请，民政部门就能盖章，增加了甄别城镇困难家庭的难度。因此，国家助学金资助范围应扩大到100%，让所有的学生都能享受到国家助学金政策。[12]国家教育行政学院职业教育研究中心主任、研究员邢晖从职业教育具有公益性角度认为中等职业教育国家助学金应实行普惠制，今后应该从90%的覆盖面扩大到100%。[13]

2.改变资金拨付方法，保证按时足额到位。《中等职业学校国家助学金管理暂行办法》明确要求“学校应于学生入学一个月内将国家助学金发放到受助学生手中。”但从目前执行的情况看，学校很难做到这一点，主要原因是国家财政资金下拨时间滞后，等落实到学校时一般要推后一个学期。为严格执行国家相关规定，确保职业学校国家助学金及时发放，赵江平、王素贤、禹姗姗等建议在国家助学金管理办法中改变资金拨付方式，实行每一学期前预拨资金，学期结束后清算本学期的助学金，多退少补，这样资金发放给学校，学校分月发给学生，可以解决因资金不能及时到位而无法把助学金分月发给学生的情况。[14]

3.助学金的发放与学生在校的综合表现挂钩。“中职学校招生难，招进来后教育和管理更难”是现阶段中职学校普遍存在的问题，一些在基层工作的研究者认为，现行中等职业学校国家助学金管理办法规定，中职学校的一、二年级学生中，90%的学生都能享受每人每年1500元的生活资助，不管学生在校学习、守纪表现如何，照样享受国家助学金，这样对学生没有约束力，更谈不上激励性。为此建议助学金的发放必须与学生在校的综合表现挂钩。[15]

4.调整资助政策，把更多的财政投入用在改善办学条件上。福建经贸学校副校长黄小勇认为，国家对中职生的资助解决的只是“上得起学”的问题，与中职教育自身培养能力的提升毫无关系。他建议如果国家能从所提供的巨额资助经费中分一部分出来用于改善学校的办学条件，提升中职学校的培养能力，对促进中等职业学校的可持续发展效果会更好些。[16]

5.分区分类指导，向贫弱群体倾斜。江西师范大学财政金融学院副教授、博士陈胜祥认为，在经济越发达的地区，中等职业教育国家助学金政策的刺激作用越弱，这启示我们在推行助学金政策的时候，不宜在全国不同地区平均用力，普遍推行，而应主要着眼于中西部贫困落后地区。[17]

2010年9月教育部副部长鲁昕在河北唐山举行的职业教育公益学术研讨会上指出：“未成年人的基础职业教育，是面向未成年人学历与职业生涯的教育，使其获得基本职业技能、继续学习和持续发展能力，是纯公共产品，必须由政府承担。”[18]2009年我国中等职业教育在校生为2195万人，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，中等职业教育在校生2015年目标为2250万人，2020年目标为2350万人。大力发展中等职业教育是国家战略，中等职业学校主要实施的是面向未成年人的基础职业教育，因此可以预见，未来几年中等职业教育国家助学金政策不会取消或削弱而只会增强。

[1]赵伟.中职贫困群体的基本特征及构建资助体系的重要意义[J].职业技术教育，2007（16）.

[2][4][13]邢晖.国家中职助学新政策：职业教育发展的助动力[N].中国教育报，2008-1-10（3）.

[3]喻友员，冯亮能.中职贫困生资助政策分析[J].科技广场，2007(8）.

[5]潘建华.制度变迁语境下中等职业教育发展——兼谈中职助学政策和中职免费政策[J].继续教育研究，2010（5）.

[6][10]佛朝晖.中职国家助学金政策实施情况的调查报告[J].中国职业技术教育，2010（5）.

[7]陈胜祥，胡小平.国家助学金政策在促进中职扩招中的作用[J].现代教育管理，2009（7）.

[8][17]王秋萍，陈胜祥.农户对国家中职助学金的反应——基于江西、浙江的调查与比较[J].现代教育管理，2010（7）.

[9][12][14]赵江平，王素贤，禹姗姗.中等职业学校国家助学金政策落实中存在的问题及建议[J].财政监督，2010（1）.

[11][15][16]黄小勇.对福建省中职学校国家助学金发放政策的思考[J].福建论坛，2009（6）.

[18]教育部副部长鲁昕.职业教育公益性质及其表现形式[J].中国职业技术教育，2010（30）.

韩云鹏（1968-），男，江西铅山人，江西科技师范学院副编审，研究方向为职业教育。

教育部人文社科2009年度青年基金项目“农村中等职业教育免费政策失灵的预防机制研究”（编号：09YJC880045）阶段性成果，主持人：陈胜祥；江西省教育科学“十一五”规划2009年度一般课题“江西省农村中等职业教育免费政策实施策略研究”（编号：09YB235）阶段性成果，主持人：陈胜祥。

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1001-7518（2011）13-0079-03

责任编辑 刘扬军