职业教育法修订历程回眸

□隋 亮

职业教育法修订历程回眸

□隋 亮

新《职业教育法》（草案）经过三年多的紧张起草工作，已经大体形成送审稿，准备提请国务院审议，标志着中国职业教育法制建设即将进入一个新的历史阶段。文章回顾了整个《职业教育法》修订历程，对新《职业教育法》（征求意见稿）进行了总结和评述。

新《职业教育法》；历程；回眸

1996年 《中华人民共和国职业教育法》的实施，极大地推动了中国职业教育现代化的进程，职业教育的实施和保障条件也都有了明确的法律规定，中国职业教育法制现代化体系已经基本形成。中国职业教育法制现代化建设加快了职业教育的发展：职业学校数量不断增加、职业教育办学规模的扩大、职业教育办学层次不断提高、职业学校招生人数的扩大，职业学校与职业培训的办学质量有了很大的改善，多渠道兴办职业教育的局面也已经基本形成。

然而随着社会经济的发展，中国职业教育本身发生了很大的变化，目前中国职业教育法制建设出现了与现阶段职业教育发展不相适应的情况。面对中国职业教育中不断出现的新情况和新问题，必须依靠更好的法制建设来解决和完善，这也就对中国职业教育法制现代化建设提出了新的要求。在这样的客观条件下，中国职业教育法制现代化建设迎来了新的发展阶段。

一、职业教育法修订的历程

进入“十一五”以后，中国改革开放和现代化建设步伐不断加快，职业教育的外部环境发生了深刻变化，社会各个方面对职业教育有了更高的要求和新的期盼。同时，职业教育自身在改革发展中创造了许多新的经验和做法，也面临着许多新情况和新问题。新的形势对进一步加强职业教育法制现代化建设提出了迫切需求，中国职业教育法制现代化建设面临着新的任务和挑战。中国职业教育的改革和发展，社会各方面因素的变化，使中国职业教育法制面临着一系列的新矛盾和新问题，这些法制建设中的不足使中国职业教育的未来发展受到了制约，对原有《职业教育法》的修订工作提上了议事日程。

（一）问题的提出

面对职业教育发展中出现的新问题和职业教育法制建设中存在的不足，首先，部分专家、学者提出了修订《职业教育法》的主张。有的专家分析了中国当前职业教育法制建设中的突出问题，认为中国职业教育立法中存在“立法体系不完善,缺少配套法规；法规内容陈旧单一,有待及时更新和补充；对职业资格证书的发放管理规定不严；对高等职业教育规定不足；对促进就业内容规定不足；办学主体单一,缺乏对国际化规则的考量；职业教育经费严重不足，执法监督力度较弱”等矛盾和问题。[1]有的专家认为职业教育立法应该建立“农村中等职业教育免费制度；发展本科层次乃至研究生层次的高等职业教育，完善职业教育体系；明确投入责任和标准，加大经费投入；明确企业承担发展职业教育的责任；建立就业准入制度；增加法律责任条款；理顺管理体制”等。[2]还有的学者认为修订《职业教育法》必须明确职业教育的法制地位、解决职业教育经费投入不足的问题、协调好多部门管理、强化师资队伍建设、提高对民办职业教育的重视、加强对违反《职业教育法》的处罚等。[3]其次，其他社会各界也对1996年版《职业教育法》不能适应当前中国职业教育事业发展的情况有着深刻的认识，积极献计献策，呼吁尽早修订《职业教育法》，以便促进中国职业教育的快速、健康发展。每年全国两会期间，不少来自各行业的代表、委员都会提出积极发展职业教育和制定、修改《职业教育法》等提案或建议，要求国家通过各种积极措施，推动中国职业教育的发展，以适应中国现代化建设对高素质劳动者的强烈需求。

通过专家、学者的不断努力和社会其他各界的不断呼吁，修订《职业教育法》已经成为广泛的社会共识。在这种情况下，尽快修订《职业教育法》被纳入了全国人大会议的提案。2010年十一届全国人大三次会议期间民建中央提出建议：修订职业教育法，以加强关于支持企业参与职业教育的法律法规建设。民建中央提出如下建议：统筹考虑职业教育法、劳动就业法、职业培训法的修订、完善工作，特别是涉及人才培养培训、就业、劳动者与企业关系方面内容，真正考虑各方权益，以相对合理的价值体系与标准，对企业、教育培训机构、接受教育培训者的权利、义务进行统一规范。在保障受教育者进入就业市场权益的同时，也要充分保障企业、学校、培训机构的合法权益。[4]

（二）修订工作的展开

面对各方面的呼吁和中国职业教育急需法制保障的客观条件，从2008年下半年开始，《职业教育法》修订工作紧张有序地开展起来。2008年10月29日，全国人大常委会立法工作会议上，修订《职业教育法》被列入十一届全国人大常委会立法规划一类项目，要求在本届任期内提请常委会审议，自此启动了《职业教育法》的修订工作。教育部党组高度重视《职业教育法》的修订工作，2008年下半年启动以来，教育部原部长周济、副部长陈希和鲁昕，多次对修订工作进行专题研究，明确提出了指导思想和工作思路，制定了工作计划和安排。成立了由周济任组长的教育部《职业教育法》修订工作领导小组，由职成司、政法司、高教司、职教中心所等有关单位的领导和专家组成 《职业教育法》修订稿起草小组。

修订工作启动以来，教育部会同国家发改委、人力资源和社会保障部、财政部等有关部门和机械、化工等协会组织，对修订工作中的重大问题进行了多次协商，听取修订《职业教育法》的建议和意见。并组织地方教育行政部门，认真总结十三年来贯彻实施《职业教育法》的主要工作、基本成绩和当前存在的问题，提出对修订《职业教育法》的建议。委托重庆市教委组织有关方面的领导和专家，结合当地实际，研究提出修订《职业教育法》的建议方案，作为教育部《职业教育法》修订工作的参考。

2009年上半年，教育部组织了有关部门、行业企业、科研机构、职业院校等单位的专家，就《职业教育法》的修订工作深入到江苏、浙江、四川、重庆四省市开展调查研究，并先后在北京召开了三次座谈会，广泛听取地方教育行政部门、基层学校、行业企业对修订工作的意见和建议。教育部还派员参加了全国人大教科文卫委员会赴有关地方组织开展的职业教育调研和全国人大教科文卫委员会办公室召开的职业教育座谈会，认真研究和听取全国人大教科文卫委员会关于职业教育改革与发展情况调研报告中的建议。

教育部组织力量对德国、澳大利亚、法国、美国、英国等国家职业教育法制建设的一些做法进行了深入的研究，并整理了《国际职业教育法案汇编》。比较研究表明，世界各国都高度重视人力资源开发和技能型人才培养，都把发展职业教育看做是提升产品竞争力、国家竞争力的关键，作为地区和国家发展战略，都采取许多措施推动职业教育的发展。制定职业教育法律法规是许多国家保障职业教育发展的重大举措。[5]（P.15）

2009年4月22日，十一届全国人大常委会第八次会议听取了教育部部长周济代表国务院所作的《关于职业教育改革和发展情况的报告》，报告分析了当前中国职业教育发展中存在的主要问题：

一些地方和部门还没有把发展职业教育放在突出的位置，推进职业教育改革发展的措施不够有力；职业教育的吸引力还不强，社会上有些人不把职业教育当做正规教育，存在着鄙薄职业教育的观念，生产服务一线劳动者和技能型人才社会地位和收入还比较低；职业教育管理体制有待进一步完善，行业、企业和学校兴办职业教育的积极性还没有得到充分发挥；职业教育投入不足，基础能力和教师队伍建设亟待加强，特别是农村职业教育发展滞后。职业教育仍然是我国教育事业的薄弱环节，与经济社会发展和人民群众的需要还有差距。

报告明确了《职业教育法》修订的初步意见：

一是进一步明确职业教育在建设人力资源强国和构建终身教育体系、建设学习型社会中的地位和作用。

二是进一步明确现代职业教育体系框架和基本内容，规范中等职业教育和高等职业教育的定位，扩大职业院校面向社会、面向人人办学的自主权，保障校长、教师和学生在教育教学中的权利。

三是进一步明确各级政府及其职能部门、行业组织、企业、事业单位、社会团体以及其他社会组织和公民个人依法履行实施职业教育的责任和义务。

四是进一步完善职业教育管理体制和工作机制，加强部门协调联系。进一步发挥行业企业等社会各方面在发展职业教育中的作用，完善相关制度和机制。

五是进一步完善职业教育保障机制，增加经费投入，加强基础能力和教师队伍建设，改善办学条件，增强职业教育的吸引力。

六是进一步明确《职业教育法》的行政执法主体和法律责任，加强职业教育执法检查和督导工作的制度建设，促进职业教育依法行政、依法管理、依法办学。[6]

为配合修订《职业教育法》，全国人大教科文卫委员会也做了充分准备：第一，2008年12月、2009年3月先后到江苏、福建、广东、陕西、青海、甘肃、新疆7省、自治区进行调研。调研组听取了省、自治区政府的汇报，并与当地人大、政府以及教育、劳动、财政等部门负责人座谈，并到15个市（地）及其所辖的21个县（市、区）调研，共考察了41所公办和民办中等、高等职业学校，召开了有关部门同志、校长、教育专家和企业负责人参加的座谈会36个。第二，2009年2月专门召开全体会议，听取教育部关于职业教育改革与发展情况的汇报。第三，2009年4月2日，组织座谈会，听取教育部、人力资源和社会保障部有关司局负责同志及部分在京专家的意见。第四，对调查结果进行了认真的分析和研究，形成调研报告。2009年4月22日，十一届全国人大常委会第八次会议听取国务院《关于职业教育改革和发展情况的报告》，与此同时，全国人大教科文卫委员会《关于职业教育改革和发展情况的调研报告》也呈现在委员和代表们面前。调研报告在肯定职业教育取得长足进步的基础上，指出了当前职业教育存在的六大问题：一是社会上重普教轻职教、重学历轻技能的问题仍然很突出；二是职业教育经费紧张，投入不足，办学设施普遍简陋；三是师资严重不足，结构不合理；四是中等职业教育和高等职业教育、职业教育和普通教育衔接、沟通依然不畅;五是企业参与职业教育积极性不高，校企合作缺乏制度保障；六是职业教育多头管理，政出多门，资源缺乏整合。报告对职业教育提出的建议可概括为三方面：一要建立健全职业教育经费保障机制，积极改善职业学校办学条件，逐步实行中等职业教育免费；二要尽快完善职业教育管理体制，充分调动各方面的积极性，支持、鼓励社会各界尤其是大企业参与职业教育；三要加强职业教育教师队伍建设，吸引更多的优秀人才到职业学校任教。[7]（P.18－19）

从2009年开始，教育部《职业教育法》修订起草小组历经三次大的修订和广泛听取意见、组织研讨等，基本上完成了《职业教育法（草案）》（征求意见稿）。2010年12月，教育部办公厅下发了《教育部办公厅关于征求对＜中华人民共和国职业教育法（修订草案）（征求意见稿）＞修改意见的通知》，要求各地和各级教育部门和职业教育机构对草案提出修改意见。在广泛征求意见的基础上，教育部起草小组又对征求意见稿进行了修订，形成了《职业教育法》（送审稿），准备提交教育部党组审议。

2011年2月29日，教育部举行新闻通气会，介绍全国教育工作会议召开半年多来中等职业教育强化内涵发展、规范管理、加强制度建设等有关情况。教育部职业教育与成人教育司司长葛道凯指出，教育部正在加紧修订《职业教育法》，目前已形成送审稿，准备提交教育部党组研究。葛道凯透露，2010年《职业教育法》修订取得了实质性的进展。目前的情况是，教育部已经形成了送审稿，准备提交教育部党组研究。下一步的程序是教育部党组通过以后，可能提交国务院法制办，由国务院法制办修改以后提交全国人大，进行调研修改，最后提交全国人大进行表决。

葛道凯司长指出，2011年，教育部将继续加快推进制度建设，现在已经列入规划的有七项，一是要研究制定关于制定和实施中等职业学校生均经费拨款标准的原则意见；二是研究制定关于加快推进职业教育集团化办学的意见，国家示范性集团化学校建设的标准；三是研究制定中等职业学校学生顶岗实习管理规定；四是研究制定加快行业指导职业教育发展的意见；五是研究制定农村职业教育和成人教育示范县评估标准；六是修订全国中等职业学校德育大纲；七是研究制定成人教育培训服务国家标准和社区全民学习中心规程。葛道凯称，上述七项内容都是和职教法相关的内容，一定程度上也是1996年颁布的《职业教育法》相关内容的落实，当然和新的职教法也有着密切联系。[8]

二、2010年版《职业教育法》（征求意见稿）评析

经过几次易稿，备受社会各界关注的《职业教育法》（草案征求意见稿）（以下简称新 《职业教育法》）终于发布并公开征求意见，得到了职业教育领域以及其他社会关注职业教育人士的热议。可以说，从1996年版《职业教育法》颁布并实施以来，要求加强职业教育根本法律、基本法律制度建设的呼声一直不断，随着时间的推行和职业教育事业的不断发展，这种呼声越来越高，在广泛的民意基础之上，新《职业教育法》终于浮出水面。新《职业教育法》既继承了1996年《职业教育法》的基本立法精神，也广泛吸收了社会各界的修法意见，形成了新的适应当前中国职业教育发展的立法形式。当然，由于法律的修订是一个漫长而又艰辛的过程，新《职业教育法》的修订也必须适应社会各个方面对职业教育的要求，离正式通过新的《职业教育法》还有很长的路要走，《职业教育法》（草案征求意见稿）也仍然存在一些不能适应职业教育发展的问题，还需要社会各界的继续探讨。

（一）新《职业教育法》的内容和特点

新《职业教育法》包括总则、职业教育基本制度、职业教育机构、教育教学、受教育者与教师、经费与扶持、管理与监督、法律责任、附则等九章77条，包含了涉及职业教育发展的各个环节和相应的法律内容。

1.总则。在总则部分中，新《职业教育法》既继承了1996年版《职业教育法》的立法精神，包括为了实施科教兴国国策和提高劳动者素质而制定相关职业教育法律的立法宗旨，也增加了十六大提出的人才强国战略的内容，也就是全面建设人才强国战略，促进社会主义现代化建设而发展职业教育。在职业教育制度方面，新《职业教育法》补充了终身教育的概念，把未来建立终身职业教育制度纳入了今后中国职业教育发展的规划。在职业教育方针上，除了继续贯彻国家教育方针之外，新《职业教育法》充实了职业指导和培养技能型应用人才的培养目标。在职业教育管理体制问题上，按照职业教育发展实际情况的需要，明确了政府、政府行政部门、行业对职业教育的协调、管理职责，改变了过去职业教育分工不明、管理重叠、职责不明的法律界定的空白。面对社会上对职业教育的偏见和对从事一线劳动者的轻视问题，新《职业教育法》也首次提出了提高高技能人才社会地位和待遇的立法思路。

本设计取种勺采用圆弧形的上部口径，两侧均是弧形边界，底部直接与圆盘相连。根据蒜瓣尺寸的统计分析，L取20mm，B取32mm，H取18mm。结构简图如图2所示。

2.职业教育基本制度。在保留1996年版《职业教育法》的职业教育体系内容基础上，增加了明确终身教育理念的内容，删节了1996年版《职业教育法》对职业学校教育的分类层级，职业学校重新划分为中等和高等职业学校教育。新《职业教育法》增加了企业参与职业教育和职业学校与企业合作办学的内容，明确了今后企业、行业参与职业教育的法律责任。在职业教育认证方面，新《职业教育法》明确了学历证书、培训证书、职业资格证书相结合的制度。

3.职业教育机构。与1996年版《职业教育法》相比，新《职业教育法》增加了相关职业教育机构的章节，明确了职业教育机构的范围和法律界定。在涉及到农村职业教育方面，新《职业教育法》提出了完善县域职业教育网络的概念，增加了农村职业教育实行统筹规划的设想，这是比较符合当前农村社会发展实际情况和客观需要的。新《职业教育法》首次明确了加强国际合作办学、发展职业教育的立法思路，为当前国际合作兴办职业教育、提高中国职业教育整体发展水平和办学层次提供了法律保障。对于职业学校和职业培训机构的设置、管理、机构组成等，新《职业教育法》也做出了相应的规定。

4.教育教学。面对社会各界对职业教育的强烈需求，新《职业教育法》增加了相关的教育教学的章节。教育教学章节对职业学校和职业培训机构的教学、实习、考核、颁发相关证书与证明、企业参与职业教育、职业技能竞赛等均做出了比较详尽的规定，明确了职业学校和职业培训机构的教学职责，目的是从根本上保障职业教育的质量和效果。

5.受教育者与教师。由于职业教育不同于普通教育的特点，有必要对职业教育的接受教育对象和施教对象作出相关法律界定，有利于规范职业教育教学环节，明确职业教育中教师与学生的法律责任与义务。新《职业教育法》对相关内容进行了规定，提出了免费接收中等职业教育的规划，特别对职业教育中教师作了规定，明确了长期以来困扰职业教育的师资问题，有利于今后职业教育发展和提高职业教育教学质量。

6.经费与扶持。长久以来对职业教育投入不足是困扰职业教育进一步加快发展的大问题。新《职业教育法》对增加和保障职业教育经费的投入作出了专门的章节规定。为了保障职业教育经费的投入，新《职业教育法》特别规定了县级以上各级政府必须设立职业教育专项资金，以支持职业教育的发展。为了提高企业参与职业教育的实效，特规定了企业需用于职业教育和职工培训的经费比例，保障对在职职工的培训。

7.管理与监督。保障职业教育的正常管理和监督《职业教育法》的落实，一直是职业教育发展中的空白。新《职业教育法》对落实职业教育法律规定和监督国家各项职业教育发展的政策和措施的实施也做出了相关的法律界定。新《职业教育法》明确职业学校和职业培训机构建立财务、会计、资产管理制度，加强对职业教育机构的监督、指导和管理，建立健全职业教育督导检查制度，采取各项措施加强职业教育的综合管理，保障职业教育的正常发展。

8.法律责任。面对1996年版《职业教育法》缺乏相关职业教育活动中法律责任规定的问题，新《职业教育法》也增加了相关法律责任的规定。新《职业教育法》这部分内容主要包括了对违法职业教育法的处罚和相关法律责任认定的规定。在加强对违反职业教育法规定进行处罚和监督的同时，新《职业教育法》也注意到与其他涉及到职业教育法律规定衔接的问题，主要是与劳动法、教育法、教师法的衔接。新《职业教育法》增加相关内容对今后促进职业教育在法律范围内正常发展一定会起到促进作用。

9.附则。对民办职业教育的发展也做出了相应的法律规定，即涉及到新《职业教育法》的民办职业教育按照新《职业教育法》有关规定执行，新《职业教育法》没有做出相应规定的民办职业教育按照《民办教育法》的规定执行。

总的来看，经过三年多紧张、辛苦努力起草的《职业教育法》（草案征求意见稿），基本上吸收了社会各个方面对1996年版《职业教育法》的意见和建议，也增加了相应的适应职业教育发展新形势的内容，为今后职业教育发展提供了根本的法律保障，当然从法律草案到新法的正式通过和实施还有一段很长的路要走，还要广泛吸收社会各方面对新《职业教育法》的意见，还要对新《职业教育法》草案进一步探讨和修订，但是新《职业教育法》仍然使广大职业教育从业者和接受职业教育的人看到了今后职业教育发展的广阔前景和坚实的法律保障。

（二）新《职业教育法》的不足及完善

由于新《职业教育法》仍然处于送审阶段，有一些相关内容和规定还需要广大职业教育者和法学界、教育界专家学者以及社会各界对新《职业教育法》草案进行深入的探讨和研究，使之能够更加完善，并且能够更好地适应职业教育发展。笔者也从学术探讨的角度尝试对新《职业教育法》草案进行评析，希望能够对职业教育法修订工作带来裨益。

1.总则部分。相应地增加职业教育法律定义的规定。众所周知，职业教育定义的学术、实践争议由来已久。早在清末实业教育把近代西方职业教育内容引入中国以来，职业教育名称之争就开始了，后又有黄炎培为代表的中国近代职业教育者坚持的大职业教育观，到新中国成立之后很长时间内职业教育又冠以技术教育、中专教育等名称，改革开放以后职业教育又被称之为职业技术教育、技术教育、职业教育不同的名称，即使今天在谈及和使用职业教育一词的时候仍然混乱和模糊，例如：职业教育中把高等职业院校称为XX职业技术学院，而在现实使用职业教育的法律名称中仍称为职业教育。虽然职业教育名称之争的问题由来已久，在旧版职教法制定的时候就有过激烈的争论，但为了职业教育的健康发展和长久建设，笔者认为应该在新版职教法中明确职业教育的法律定义和范围，不能用本法适应XX教育类型的活动替代职业教育的法律定义。另外，在新版职教法中对政府、政府职能部门、行业管理职业教育的体制问题规定仍然缺乏明细的法律界定。这是需要在进一步修订职业教育法时特别理顺的，不能明确相关管理职责会给今后职业教育的发展造成不利影响。

2.职业教育基本制度。职业学校分类中应该增加专门职业教育学校或培训类职业学校的划分，因为职业教育本身又是比较具体和专业的，不同于普通学历教育，划分中等和高等职业学校的做法，仍然没有突破学历教育的范畴，不利于提高职业学校的地位和影响。再者，这种划分和由教育行政部门管理的提法不能突出职业学校的整体性质，应该增加劳动和社会保障部门及各类行业部门的管理内容。在职业教育制度一章，应该增加农村职业教育的内容，形成农村职业教育制度。

3.职业教育机构。残疾人职业教育机构及制度还应该增加依靠残疾人联合会等专业组织的内容，有利于残疾人职业教育和职业培训的开展。在职业学校、企业、社会等各个方面合作办学上，应该明确规定合同或协议签署的法律界定，有利于规范各个法人实体的活动。

4.管理与监督。建立健全职业教育督导检查制度方面应该增加劳动和和会保障行政部门、各个专业行业共同加强督导检查的内容，因为职业教育本身涉及到的内容比较具体和复杂，并不是一个教育行政主管部门能够完全解决的，增加劳动和社会保障行政部门、各个专业行业共同管理的模式，是增加职业教育管理的科学性和专业性。

以上所述，只是笔者自己对新《职业教育法》很不成熟的个人看法和探讨，希望由此抛砖引玉，唤起更多的专家、学者以及职业教育专业人士对新《职业教育法》的关注和探讨，为加强中国职业教育法制现代化建设献计献策，为中国未来职业教育的发展尽自己的一份力量。

[1]刘颖.浅析我国《职业教育法》的不足与完善[J].唯实，2008（5）.

[2]周洪宇.需尽快修改《职业教育法》[J].教育与职业，2009（10）.

[3]王积建.对我国《职业教育法》的分析与思考[J].职业教育研究，2007（1）.

[4]杨傲多.民建中央：修订《职业教育法》推进职业教育改革[DB/OL].中国网：http://www.china.com.cn/news/zhuanti/2010lianghui/2010-03/09/content_19568755.htm.

[5]黄尧.关于我国职业教育法制建设的基本情况和若干建议[J].中小学校长，2010（1）.

[6]国务院关于职业教育改革和发展情况的报告.[DB/OL].中国教育新闻网：http://www.jyb.cn/zyjy/zyjyxw/200904/t2009 0422_266586.html.

[7]谢素芳.《职业教育法》修订在即[J].中国人大，2009（11）.

[8]教育部正加紧修订《职业教育法》已形成送审稿.[DB/OL].中国广播网教育频道：http://www.cnr.cn/jy/yw/201103/t201 10301_507733613.html.

隋亮（1974－），男，山东德州人，天津师范大学历史文化学院博士，山东德州学院政法系教师，研究方向为中国职业教育法制。

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1001－7518（2011）13－0074-05

责任编辑 刘扬军