公共性:财政支持中小企业发展的重要基点*

郭鸿勋

公共性:财政支持中小企业发展的重要基点*

郭鸿勋

提高中小企业在经济发展中的地位，事关经济发展方式转变和经济结构调整的大局，而财税政策在促进中小企业发展的政策体系中具有不可替代的作用。但相对于大企业而言，财政在支持中小企业发展方面，面临着政策手段不够丰富的难题。解决的途径是在“公共”两字上作文章，完善政策机制，加大支持力度，促进中小企业更快更好发展。

财政;中小企业;基点;公共性

国际经验表明，大力发展中小企业，有利于在经济快速发展的同时同步缩小贫富差距。提高中小企业在经济发展中的地位，事关经济发展方式转变和经济结构调整的大局，必须充分发挥财政政策在促进中小企业发展中的职能作用。问题的关键在于如何从公共财政原则出发，使财政政策发挥最大效益。

一、财政支持中小企业发展面临的难题

支持企业发展的财政政策手段可以分为两种:一是财政资金投入，二是税收优惠。财政资金投入具有明确的对象，税收优惠既有区域性的，也有行业性的，具有明确的对象，这使得财税政策具有“点调控”的特征，作用较为直接，不像货币政策那样以总量调控为基本特征，成为地方政府支持经济发展的重要政策工具。

当前，相对于大企业而言，财政在支持中小企业发展方面，面临着政策手段不够丰富的难题。总的看，政府对各类企业的财税支持政策，归纳起来不外是降低企业成本、提高企业收益。比如，地价优惠能够降低企业在建设阶段的投入成本，从更长时期看，由于地价在不断上涨，土地是企业资产的重要组成部分，地价优惠还将增加土地资产的增值收益。政府对企业物流费用、新录用招工培训、为管理人员和技术人才提供住房等提供的各种补贴，以及对企业重大关键技术研发的补助，能够直接或间接降低企业成本。但问题在于，大企业数量相对较少，骨干作用较为突出，政府可以在地价、物流费用、用工、人才引进、关键技术研发等方面出台专门的财政扶持政策，并收到明显效果。典型的如2010年以来重庆、河南等地方政府为吸引富士康向中西部地区转移而采取的财政支持政策;而中小企业点多面广，如果政府像对大企业那样，对某个中小企业实施有针对性的财税支持政策，带动作用有限，同时也容易有失公平。由于存在这一难题，地方政府在实践中，往往有意无意地把财税支持政策的重点放在大型骨干企业上，导致中小企业财税政策相对乏力，甚至缺位。

造成上述状况的原因，很大程度上是由于决策者在设计支持中小企业发展的财政政策时，仍然沿用对大企业的支持方式，注重运用财政资金对具体企业给予补助。事实上，从公共财政原则看，财政资金是纳税人的钱，财政支出本来不宜对单一的企业进行补贴，除非这一企业的发展对优化本地区经济结构具有重大作用。从这一意义上说，财政对某个具体中小企业的支持，很难符合公共财政的原则。支持中小企业的财政政策必须着眼于使众多中小企业普遍受益来设计。

对照“众多中小企业普遍受益”这一原则，支持中小企业的财政政策具有很大的实施空间。比如，要实现资源节约和环境保护，一些小企业就必须达到治污、环保、低排放的目标，而巨额的治污成本他们根本承受不了，要达到标准绝大多数都得关门。如果把中小企业聚集起来，根据企业性质采取污水、污染集中处理或者资源循环利用，可以既保证生产，又实现资源节约和环境保护。这时，支持中小企业集聚发展，可以达到支持单一的中小企业难以达到的效果。又如，中小企业普遍面临融资难问题，原因在于中小企业与资金提供者之间信息不对称的问题比大企业更为突出，这一问题中小企业自身很难克服，或者克服起来成本太高。如果以财政贴息等方式支持中小企业发行集合债券，或者通过支持建立融资担保体系、以及支持“草根”金融机构的发展，帮助中小企业克服融资难题，就可以达到支持单一的中小企业所难以达到的效果。

综上分析，设计支持中小企业发展的财政政策，应在“公共”二字上做文章，选准一些能够使“一批”中小企业共同受益的关键环节，加大投入力度，最终达到支持单一中小企业所达不到的效果。近年来，各地积极创新支持中小企业发展的财政政策，其共同特点是更加注重在财政支持中体现公共性。比如，福建省明确提出，在财政资金的安排上，由注重对单一个体项目的支持，向加强企业公共服务平台建设方向转变。坚持“有所为有所不为”，找准财政资金投入的切入点，突出金融服务平台和技术创新平台的建设，减少对单个企业的支持。如果一定要对单一个体项目给予支持，比如推动企业技改投资、产业技术研发和企业自主创新，则坚持公平、公开、公正的原则，创新财政资金投入方式，采取“以奖代补、先建后补”以及“事先公布标准，达到标准予以奖励”的激励机制，不断提高财政资金使用效益。江苏省以政府采购作为平台帮助中小企业融资，政府采购中标、成交的中小企业供应商，以中标、成交通知书和政府采购合同作为抵押凭据直接向银行贷款，或通过担保公司担保后向银行贷款，解决政府采购中标、成交的中小企业在履行合同过程中遇到的资金困难。北京市建立中小企业创业投资引导基金，与社会资金合作支持创业期中小企业发展。山东省青岛市对当年新发生担保业务额达净资产1倍以上的中小企业信用担保机构全部给予支持，同时，支持对象向小企业倾斜，仅对单笔担保责任金额1000万元以下的中小企业融资担保业务进行补助。江苏省常州市财政采取招标方式选取2—3家合作银行，对其向科技型中小企业贷款所产生的损失进行补偿。云南省昆明市设立中小企业融资专项资金，以担保体系建设为重点，以缓解中小企业融资难为目的，引导和鼓励金融和担保机构加大对中小企业的资金支持。

二、财政政策支持中小企业发展的主要着力点

(一)把支持特色产业集群发展作为促进中小企业发展的重要抓手

特色产业集群里大多数企业都是中小企业。要把促进特色产业集群发展与促进中小企业发展有机结合起来，在支持特色产业集群发展的进程中，创新和丰富财税支持中小企业发展的政策手段。要支持建好“三个服务平台”，通过发展投融资平台，解决好道路、污水和垃圾处理等基础设施投资问题;通过建立中小企业担保平台，解决中小企业融资难问题;通过建立土地开发整理平台，解决项目建设用地问题。同时，支持搞好检验检测、信息网络、职业培训、环保监测等公共服务体系建设，为招商引资、项目建设、企业发展创造良好环境。要支持建立“集聚机制”，加快落实有利于促进特色产业集群发展的异地投资、成果分享等有关政策;支持建立“积累机制”，将特色产业集群产生的地方财政收入增量留在当地，切实增强特色产业集群的自主发展能力;支持建立“服务机制”，积极推动社会化服务，实现区内企业原材料和零配件供应、物流、后勤服务设施等企业生产生活服务社会化;支持建立“激励机制”，对发展好的特色产业集群给予奖励。

(二)把破解融资难问题作为促进中小企业发展的迫切任务

融资难一直是制约中小企业发展的“瓶颈”。这一问题不解决，中小企业就难以很好的发展。破解中小企业融资难问题，核心有两个方面，一是解决担保体系建设问题，二是解决农村金融发展滞后问题。从担保体系建设看，最关键的是县以下和县区这两级的担保体系建设问题。总的看，目前仍存在担保机构数量少、资本金严重不足、尚未建立起有效的风险补偿机制、担保能力较弱等问题。各级财政要进一步支持县级信用担保机构发展，壮大信用担保机构实力，加大对信用担保机构的风险补偿力度，落实信用担保机构减免营业税政策，并支持行业协会组建面对本行业服务的信用担保机构，尽快形成政策性担保、商业性担保、互助性担保有机结合、互相补充的多层次信用担保体系。从农村金融看，目前农村资金大量“失血”外流、农户和农村中小企业贷款难的问题仍然没有得到根本解决。农村的企业大部分是中小企业。进一步深化农村金融改革，创新农村金融组织，增加农村金融供给，改善农村金融服务，促进农村中小企业发展，是一项十分紧迫的任务。要积极完善财税政策的职能作用，支持农村金融产品和服务方式创新，建立新型金融组织和信用担保机制，推广农村小额信用贷款，加快培育村镇银行、贷款公司、农村资金互助社，有序发展小额贷款组织，引导社会资金投资设立适应“三农”需要的各类新型金融组织。

(三)把科技创新作为促进中小企业发展的优先方面

科技进步是经济增长的源泉和动力。支持科技创新，是实现政府经济社会发展目标的最重要和最有效途径。中小企业，特别是中小型科技创新企业，对增强中原经济区经济发展特别是工业发展活力至关重要。对大型企业而言，政府可以针对企业发展所急需的重大关键核心技术，支持集成区域内外科技资源，建设一批研发中心、重点实验室，攻克一批重大技术难题。但对中小企业而言，主要是三个方面:一是支持公共研发服务平台建设。一些大型研发仪器设备，由单一企业购置的成本可能过高。政府可以对公共研发平台建设给予资助，支持建立大型仪器设备共享机制，降低中小企业开展研发活动的成本。二是支持科技成果转化。科技成果转化是中小企业的重要产生渠道。目前，科技研发成果的风险投资机制仍是个薄弱环节。这个问题解决不好，就会制约科技成果的转化与推广，影响中小企业发展的整体水平。政府要通过财税支持力度，加强知识产权保护体系建设，完善技术产权交易市场，引导和激励科技人员从事科技成果转化和产业化，引导金融机构和中小企业信用担保机构支持中小企业科技创新和产业化，同时，创新政府资金支持机制，通过投入财政引导资金，支持创业投资基金和科技成果转化“孵化器”的设立和发展，拓宽科技成果转化融资渠道，为科技成果转化创造良好条件，催生更多的中小型科技创新企业。三是落实面上的税收优惠政策。提高行政效率，对符合高新技术企业认定标准，及时认定，使之享受高新技术企业的税收优惠政策。落实好企业研发费用税前扣除政策。

(四)把鼓励引导民间投资作为促进中小企业发展的重要手段

民营经济在吸纳社会就业和推动城镇化进程中发挥了重要作用。把支持中小企业发展与扶持民营经济发展有机结合起来，采取切实有效的财税扶持措施，不仅有利于解决大批城镇居民和下岗失业职工的就业再就业问题，有利于促进大量农村富余劳动力向二、三产业转移，而且对优化投资结构、增强经济发展活力、加快经济发展方式转变、促进中原经济区建设和富民强省具有长远意义。当前，受思想观念、开放水平影响，各地在鼓励引导民间投资方面还存在一定差距，特别是在一些能够利用社会资本投入的基础设施、社会事业领域，政府引导机制有待进一步建立完善，一些体制机制障碍有待进一步破解，影响了企业发展空间。要坚持讲资质、讲标准、不讲所有制性质的原则，在具备资质条件、达到技术标准的前提下，国有与民营单位一视同仁，新增基础设施、公用事业、保障性住房、社会事业等资源，凡能够利用民间资本投入的，优先考虑由民间投资。要坚持通过财政资金补偿机制，以政府投资带动民间投资的原则，运用补助、贴息、奖励、购买服务等政策工具，结合其他利益补偿手段，保障投资者获得合理收益，鼓励和引导民间资本投入教育、医疗卫生、文化、养老、科研、保障性住房、节能服务、市政公用设施等领域，拓宽中小企业投资渠道，催生一大批有效率、有市场的中小企业。

(五)把明确各级政府责任作为促进中小企业发展的体制保障

各级政府具有不同事权和支出责任。明确各级政府在促进中小企业发展方面的责任，是建立完善的财税政策体系的前提。事权和支出责任划分，需要在加快政府职能转变、明确政府和市场作用边界的基础上，按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则来确定。在此基础上，辅之以相应的财政转移支付制度。属于上级委托事务的，上级财政通过专项转移支付足额安排资金;属于上下级政府共同事务和支出责任的支出，明确各自负担比例。在财税政策支持中小企业发展问题上，要加快政府职能转变，明确政府和市场作用边界，在确定财税支持政策时，要对照公共财政原则，看政府是否越位。要从支持单一的中小企业向以“公共”为导向的支持政策转变，改变传统的支持单一企业的做法，提高财税政策效果。在此基础上，鉴于基层政府离中小企业最近，最了解中小企业的需求，应把支持中小企业的相关事项划分为基层政府的事权和支出责任。省市财政主要通过以奖代补办法，对做得好的地方给予奖励，增强省级财政政策的导向作用。

支持中小企业发展的财税政策是一项系统工程。它一方面与经济与社会发展中的一系列重大战略任务紧密相关，另一方面又必须从“公共”原则出发，针对一些能够使众多中小企业共同受益的领域和方面，加大财税扶持力度，达到支持单一中小企业所达不到的效果，提高财税政策实施绩效，是一项值得理论界和各级政府持续深入探讨的重大理论和实践课题。

［1］王一江.先救中小企业的理由［J］.商界(评论)，2009，(2):41.

［2］朱坤林.中小企业财税支持政策的国际比较及启示［J］.经济与社会发展，2011，(1):31.

F812.2

A

1003—0751(2011)05—0069—03

2011—06—25

2009年河南省哲学社会规划项目课题《河南省中小企业发展问题研究》(2009CJJ024)的阶段性研究成果。

郭鸿勋，男，经济学博士，河南省财政厅政策研究室主任(郑州 450002)。

责任编辑:伊 人