完善我国“无为问责”制度的理性思考

李 方

完善我国“无为问责”制度的理性思考

李 方

“无为问责”是建立在“权责一致、有权必有责”理念上的一种问责制度。完善“无为问责”制度，必须规范“无为问责”程序，杜绝“家长式”问责;坚持权责对等，避免简单化“苛责”;明确“无为问责”范围，区分责任限度;扩大“无为问责”主体，拓展多维问责;加强“无为问责”制度建设，完善相关制度;提升公务员责任意识，优化问责环境。

问责制度;无为问责;理性思考

“无为问责”是建立在“权责一致、有权必有责”理念上的一种问责制度。2005年，岳阳市制订出台了《岳阳市领导干部和机关工作人员有错与无为问责办法(试行)》。这是国内第一个关于领导干部无为问责的规范性文件。建立“无为问责”制度的目的是着力解决干部管理不严问题，通过“无为问责”把那些看似没有违反纪律和法规的慵懒干部用制度规范起来，抑制少数干部因“不求有功，但求无过”心理而产生的对工作“得过且过，应付了事”的不良现象。岳阳市对“无为问责”制度的大胆探索，改善了党风政风，引起广泛关注。许多地方政府先后到岳阳学习考察，并在借鉴岳阳问责模式的基础上，结合本地实际，探索推行“无为问责”制度。2008年，昆明市掀起了“问责风暴”，山东省蓬莱市、甘肃省天水市秦州区、广东省韶关市、安徽省肥西县等地也纷纷建章立制对“行政无为”进行问责探索。尽管各地对“行政无为”现象的问责力度很大，但由于这项制度仍处于探索阶段，不可避免地存在一些需要注意的问题。

一、要规范“无为问责”程序，杜绝“家长式”问责

程序公正是结果公正和实质公正的制度保障。从各地开展“无为问责”的实践看，地方党政正职的意志往往对问责程序具有左右作用。地方党政正职是推行“无为问责”的主要倡议者和决策者，各地“无为问责”的案例显示，有些地方的问责内容、对象和程序具有一定的随意性，不少时候由党政正职拍板定夺，也就是说，问责往往取决于领导人的意愿而不是完善的制度程序。这种“问责”同中国古代威权政治文化有着密切关联。黑格尔在论及中国古代政治和社会精神时，对“皇帝是大家长”的政治制度利弊作了详尽分析和批判。他指出这种家长政治的原则是“皇帝站在政治机构的顶尖上，像严父那样行使他的权限，各事都由他来决断”。黑格尔在论述中举了海瑞向皇帝“问责”的例子。①《明史·海瑞列传》中记载了海瑞向世宗皇帝上奏《治安疏》，对世宗皇帝和朝臣进行了自下而上、直言不讳的严厉“问责”的故事。海瑞自知触仵当死，上疏时，市一棺，诀妻子，待罪于朝，僮仆亦奔散无留者。世宗皇帝得疏大怒，海瑞被逮捕入狱，移刑部论死。如果不是世宗皇帝突然驾崩，海瑞必然难逃一劫。②这个案例警示我们，如果无为问责不能走出“家长式”误区，就会陷入个人独断、随意决断的人治泥沼。根除“家长式”问责的有效办法就是用严格的程序规范问责行为。比如，天水市秦州区设计了“五步走”的问责程序:第一步是“受理”。收到举报、投诉或接到问责建议，及时作好登记、审查相关情况，报经区委分管领导同意，决定是否组织初查。第二步“核查”。对决定受理的，及时组织专人进行认真调查，掌握举报投诉事项的真实情况，在5个工作日内提交核查报告并提出初步处理意见。第三步“处理”。根据案件的性质、干部管理权限和程序，请示区委分管领导同意并经区委批准后，做出处理决定。第四步“执行”。在5个工作日内对问责对象进行问责，处理到位。第五步“督查”。有关职能单位调查处理的问责事项，须在5个工作日内完成，并形成书面处理意见报区纪委(监察局)、区委组织部备案。为了保证程序公正，秦州区还规定了回避和申诉条款。这种程序设计淡化了党政正职对问责的影响，防止了“无为问责”的随意性。我们必须以严格的程序规范“无为问责”行为，着力提高问责制度科学化、规范化、法制化水平。

二、要坚持权责对等，避免简单化“苛责”

权责对等是指所拥有的权力应当与所承担的责任相适应。西方国家的问责制度基本上都是建立在权责对等基础之上的。比如，英国政府内监管存在着不同形式的问责制，包括“遵从规则的问责制”(管理者要服从于具体的规则，否则会受到某种形式的制裁)和“绩效问责制”(激励管理者达到预定目标)，这些问责形式都是以拥有相应权力为前提的。西方学者对公共管理中政府行为问责机制研究的基本前提也是权责对等原则。客观上说，近年来国内出现的无为问责制探索在较大程度上借鉴了西方公共政策实践和理论上的经验，虽然国内问责仍处于探索阶段，但是必须把预防西方官僚政治弊病、合理估算问责成本、形成权责对等机制放在重要位置。如果不以相应权力为前提而简单“苛责”，就会形成某种程度的负效应。如某市“问责风暴”中的“瞌睡门”事件。该市所辖县一名副局长开会打瞌睡，被市委书记当众点名批评。随即，瞌睡副局长被辞去职务，该局局长大会作书面检查，并通过电视台向全县播出。这样的问责似乎过于苛刻，失之于“重”。“无为问责”的推行确实在公务员队伍中起到了积极效果，通过问责加压使公务员的责任意识普遍增强，但同时也给他们带来了巨大的心理压力。在严厉的问责制度下，一些公务员的神经一直绷得紧紧的，生怕哪天问责之剑落到自己头上;很多官员“手机备两块电池保证24小时开通”，战战兢兢，如履薄冰，生怕自己成为下一个被问责的对象。③应当指出，对公务员科学、依法问责同简单苛责完全不是一码事，人人自危的病态心理无助于深化行政体制改革和政府效能提高。

三、要明确“无为问责”范围，区分责任限度

推行“无为问责”，首先要明确责任范围和责任限度。这既与建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制密不可分，也是界定问责对象、问责事实、问责依据、问责方式等具体事项的重要前提。从现实情况看，政府绩效评估指标体系和评估机制明显滞后于行政问责的现实需求。现行管理体制仍在一定程度上存在着机构重叠、职能交叉、责任不清、执行缺位现象。对工作的绩效评估往往侧重于对“量”的考核，很难将“量”与“质”有机结合起来，最终蜕变为“打分排名”的简单形式。评估过程也较为粗放、随意、繁琐、低效，难以反映工作实绩，导致“大家都抓，都抓不好”，出了问题很难说清是谁的责任，难以界定责任大小及问责轻重。完善“无为问责”，必须在积极推进科学的政府绩效管理、完善政府绩效评估制度的基础上，进一步明确上下级之间、部门之间、岗位之间的权责关系，科学界定被问责人员应承担的直接责任、间接责任，主要领导责任和重要领导责任，以及法律责任、政治责任和道义责任等不同类型责任。为了明确责任范围，河北省重点规定了机关工作人员的问责情形，包括对属于职责范围内的事项推诿、扯皮、延期办理，不落实首问首办责任制，利用职务和工作便利“吃、拿、卡、要、报”，对管理或服务对象态度冷硬、蛮横粗暴、故意刁难，违规指令单位或个人参加各种评比、达标、升级、考核、培训等活动，工作时间打牌下棋、上网炒股、玩游戏或进行非集体组织的打球、游泳等健身活动等30种。岳阳市重点对领导干部问责情形进行了明确规定，其中“无为问责”包括三项19种情形。总之，各地把“无为问责”的重点放在慵懒现象上，甚至重要会议无故不参加、会风会纪差、打瞌睡、开小差、交头接耳等行为也被正式纳入问责程序。尽管如此，也有一些地方在对公众广泛关注的重大事件、突发事件问责时显得过于草率，上级往往在没有进行充分调查的第一时间，就匆忙对下属问责处理，避重就轻、“丢卒保车”以缓解舆论压力。这种不负责任的做法使公众对“无为问责”制度产生了一定程度的质疑。必须明确责任范围和限度，以事实为依据，以“无为问责”制度为准绳，进行科学适度的问责。

四、要扩大“无为问责”主体，拓展多维问责

目前，许多地方在推行“无为问责”过程中注重构建党内监督、司法监督、民主监督和舆论监督相结合的多元问责体系，从单一的自上而下同体问责向上下结合、左右协调的复合型多维问责发展。比如，岳阳市对问责主体作出明确的规定:市委、市人大、市政府、市政协及市委组织部对市管领导干部进行问责，市委成立问责工作领导小组。市委组织部干部监督科加挂“岳阳市领导干部有错无为投诉处理中心”的牌子，市委组织部由一位副部长具体负责，市纪检、监察、市直机关工委、人事、审计、统计、督查、信访等部门派员参加，作为对全市领导干部有错无为问责的工作机构。并颁发《领导干部和机关工作人员有错与无为问责工作领导小组成员单位工作职责》，对问责主体的具体工作职责作出明确规定。近年来，社会舆论和网络媒体的积极参与，客观上也拓宽了问责主体。因“周老虎”事件陕西省13位大小官员被相继问责。这就是一个由网络公众发起、媒体舆论助推、政府相关部门依法实施问责的典型案例。公众通过网络载体实施问责监督，越来越受到各级党委政府的高度重视。2010年9月8日，人民网开通了“直通中南海”栏目，网友点击进入留言板首页就可以给中央领导人和中央机构留言，据称留言板的推出受到网友热捧，截至当月13日给胡锦涛的留言就达24799条。几乎与此同时，美国的政治学家也提出政府部门要运用互联网技术汇聚公众智慧提高决策能力，并促进公众合作参与政府民主管理的观点。2009年1月，奥巴马就任总统第一天就发布了一份《备忘录》，提出政府改革就是要在政府中实现前所未有的公开与创新，要求利用新技术提高政府信息的公开透明度，“公众参与会提高政府的效率，提升决策质量。行政部门和机构应该给美国人提供更多的机会，让他们参与政策制定，将其集体智慧和信息贡献给政府”④。显然，必须在扩大问责主体范围时，注重社会舆论和网络民意，拓展问责渠道，助推“无为问责”。

五、要加强“无为问责”制度建设，完善相关制度

进一步完善“无为问责”，既需要制度本体的改进，也亟待做好相关配套制度的设计制订和协调推进。制度建设如果不够完善，必然带来一些问题。比如，2009年11月25日，《南方日报》曾编发《粤北两县问责无为官员:无为问责制能否治庸治懒》的报道，对广东省乳源、怀仁两县干部群众对“无为问责”制度的一些质疑和困惑进行了梳理。这些困惑主要包括:“无为问责”能否成为一项真正有效的制度创新，担心“无为问责”是博取虚名的形式主义;问责的主体和客体缺乏动力，执行问责的干部感到压力较大，干的都是得罪人的事;被问责的人员认为，因一个事件被问责并否定全部工作太严厉;综合问责难兑现，目前公务员考核流于形式，绩效考核体系不完善，使得问责面较窄，只能针对某一具体事件问责;问责阳光操作难，一些问责往往取决于领导人的意愿。从报道看，粤北两县对无为问责推进的复杂性、系统性考虑不足，推进的内动力和自我完善的创新力不足，于是在诸多因素影响下陷入执行维艰的困境。事实上，同粤北两县一样，各地在“无为问责”制度建设上普遍存在一些问题。一是如何做好“无为问责”与《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》政策上的衔接和规范问题。《暂行规定》具有探索的性质，而“无为问责”在结合地方实际的具体化、可操作性上做了一些突破和创新，随着问责实践的不断深入，二者之间在制度层面上必须进行合理整合，上下规则必须保持整体的一致性和系统性。二是“无为问责”概念的准确性问题。“无为”是老子道家学说中的一个重要概念，顺其自然，不妄为谓之“无为”，老子政治理论的核心就是“为无为，则无不治”、“我无为，而民自化”。把老子的“无为”概念与行政不作为联在一起容易产生歧解甚或误读。三是被问责官员的复出问题。被问责官员一旦复出总会引起公众的质疑和争议，这些质疑和争议反映出问责制度存在一些问题。金无赤足，人无完人。对于被问责的干部不应当“一棍子打死”。要设计完备的复出制度和程序，使干部能上能下、能进能出成为常态。

六、要提升公务员责任意识，优化问责环境

实施“无为问责”的目的不仅仅在于建立过错追究和惩诫机制，更重要的是要以此为教育手段，切实增强公务员队伍的宗旨意识、责任意识、效率意识，并在“社会矛盾凸显期”背景下，提升政府公信力。因此，进一步完善“无为问责”，要从校正产生慵懒问题的政治文化生态入手，制定综合治理方案和措施。“无为问责”在推行中遇到两大阻力，一是长期存在的“官本位”意识，二是社会公众日趋增长的“仇官”心态。在已出台的深化行政管理体制改革的各项政策规定中，问责对“官本位”意识的冲击是最直接、最给力的，在问责压力下，许多公务员正在改变以往安于做太平官、糊涂官的慵懒陋习。但也必须看到，来自“官本位”意识的反作用力对问责效果的消解作用。官僚主义体制对各项改革和创新都有不容低估的腐蚀力，甚至会导致“无为问责”蜕变为一种走过场的形式。“仇官”这种社会心态，客观上可以对依法公正问责形成正面的监督压力，但过于情绪化的公众意见表达也可能会对公正问责产生负面影响。每当有问责事件被公开，都会迅速形成强大的舆论漩涡。如2011年1月16日，新华网等媒体披露的个体运输户偷逃过路费368万元事件。原本是普通的司法案件，经媒体披露后，舆论矛头指向的却是“司法是否公正、官员是否涉嫌腐败、政府是否应该收取过路费”等问题，涉案人员似乎已不是事件的主角，舆论焦点从案件审理转向了案件之外的诸多社会问题。且一旦激起舆论的怒潮，问责往往从快、从严、从重，影响了问责的正常化和规范化。要想消除“官本位”意识和“仇官”心态对问责本身的负面影响，必须营造一个良好的政治生态环境。应该通过科学的制度设计、严格的日常行为管理、深入的思想教育，使公务人员公正平等地对待每一位行政相对人，使每一个行政行为的行为主体和行为对象之间享有独立思考的权利和相互尊重的尊严。这样才能逐步淡化普遍存在的“官本位”意识和“仇官”心态，达到优化“无为问责”环境的目的。

注释

①［德］黑格尔:《历史哲学》，王造时译，上海书店出版社，2000年，第129—132页。②《明史》卷226，列传第114，中华书局，1999年，第3955页。③施怀基，储皖中:《昆明市行政问责模式调查报道》，《法制日报》2009年11月16日。④［美］贝斯·西蒙·诺维克著，《维基政府:运用互联网技术提高政府管理能力》，李忠君、于卉琴、李晶译，新华出版社，2010年，前言第1页至第3页。

D630.3

A

1003—0751(2011)03—0033—03

2011—03—11

李方，女，在中国人民大学公共管理学院就读(北京 100872)。

责任编辑:汪 洋