法理学视野下的村民自治权:争议、歧见与解析*

刘志鹏 唐 鸣

法理学视野下的村民自治权:争议、歧见与解析*

刘志鹏 唐 鸣

作为村民自治法律问题研究的基础性命题，村民自治权的研究近年来逐渐引起人们重视，但我国学术界在村民自治权的内涵与法律性质、主体、内容等方面均有较多歧见，存在多种不同学说。系统梳理这些不同观点，并从法理上对村民自治权进行解析，有助于对村民自治权的更好保障。

村民自治权;权利;权力;主体;内容

新世纪以来，村民自治正在不断走向深化。长期研究我国村民自治的徐勇教授在总结中国村民自治的建设时指出:“村民自治的组织建设已基本完成，开始进入一个通过组织重建实现村民民主权利的新的历史时期。村民自治不仅仅是国家治理乡村的一种方式，同时也是国家赋予农民一项不可剥夺、不可转让的基本权利。”①的确，随着村民自治实践的深化，村民自治权问题日益凸显，成为村民自治法律问题研究中的一个重要的基础性问题。从法理上解析村民自治权，弄清楚其本质，是研究村民自治法律问题的基础命题和进一步开展村民自治法律问题研究的重要前提，也是更好保障村民自治权的基本要求。

一、村民自治权的内涵与法律性质

有关村民自治权的内涵，我国学术界尚未达成一致的论述，出现了众说纷纭的状况。如张广修、张景峰认为，“村民自治权是法律确认的法定村村民享有的以民主方式自我决定和处理村庄公共事务和公益事业的一种基层自治民主权利”。郝红梅认为，“村民自治权是我国村民通过村民自治组织依法处理与村民利益相关的村内事务的自治权利和自治权力”。潘嘉玮、周贤日认为，“村民自治权是通过一定形式组织起来的区域性群众组织依据国家立法对一定范围内的公共事务进行管理的权力”。王旭宽认为，“村民自治权是村民在国家法律范围内，以社会契约的形式共同行使对村民自治事务的议事权、决策权、管理权、监督权，是村民权利的集合”②。从上述对村民自治权涵义的论述中不难发现，当前学者们主要是从村民自治权的性质、主体与内容等方面来界定其内涵的。但从这些表述也可以看出，很多学者没有很好地区分和明确村民自治权究竟是权利还是权力这一最基本问题。实际上，村民自治权是“权利”还是“权力”的法律性质问题是界定村民自治权以及深入研究村民自治权首先要回答的一个关键性问题。③村民自治的核心是村民自治权问题。目前我国宪法和法律对行使村民自治权的主体、条件和内容都较少涉及，并没有从法律上明确村民自治权的性质，也就是说，村民自治权究竟是一种国家权力或公共权力，还是一种法律权利，并不是十分清晰的。关于村民自治权的法律性质问题在学术界也存在很大的争议，主要存在三种代表性的观点。

第一种观点是权利说，主张村民自治权是一种自治权利，而不是权力。很多学者持这种观点，如王德志、王禹、张广修与张景峰、郝耀武等人。王禹认为，“村民自治权是一种自治权利，而不是自治权力”。村民自治权是基层民主自治权利的一种，具有法定性。村民自治的权利有两种，一种是村民个人可以直接参与行使的自治权利，如村民参加村民会议的权利，村民选举村民委员会成员的权利和被选进村民委员会的权利，村民监督村民委员会工作的权利等等;另一种是村民个人无法直接参与行使，而必须通过村民委员会或村民会议、村民代表会议来行使的自治权利，如对本村经济、治安、文化生活、农作物生产规划等有关村民利益的重大事项，必须通过村民会议、村民代表会议或者是村民委员会决定。但一方面王禹主张村民自治权只是一种自治权利而不是自治权力，另一方面他却又承认，上述村民自治权中的第二种类型对于村民来说，具有一定的公共权力性质，④可见其观点也有自相矛盾之处。还有学者从公权和私权角度来分析认知村民自治权，认为村民自治权属于私权，需要私权救济。⑤

权利说最新的研究成果由吉林大学法理学博士郝耀武和武汉大学博士生杨成做出。前者在其2009年完成的博士论文中提出，村民自治权是规定在法律中的村民的一种利益，而村民自治本身不包括国家的强制力因素，村民自治权属于权利实现机制，而非权力运行机制，基于此，他得出结论:村民自治权是权利，而不是权力。⑥后者则认为，由于村民自治权的主体是以“村”为自治单位的全体村民，村民自治权具有本源性、自主性和“利得”性，基于这些理由，村民自治权的性质应当是权利，而不是权力。虽然村民委员会受全体村民的委托行使一定的自治权，但村民委员会行使的自治权却不具有公权力性质。村民委员会所行使的自治权是村民委托其行使的，即使由其行使，它也必须体现村民的意志，以村民的利益为依归。村民委员会在行使自治权时不能采取强制性措施，它的行使依靠的是来自农村社区的权威，即村民对它的认同，而不是该组织自身的权威，更不是借助国家的权威。如果将村民委员会所行使的自治权界定为公权力，将导致村民自治偏离其自治的本质，甚至导致村民委员会将自己的意志强加于村民，最终导致村民自治组织行政化，并进而最终导致村民自治权异化为国家权力。因此，将村民自治权的性质界定为村民所享有的自治权利，是村民自治本质属性的体现。⑦

第二种观点是权力说，主张村民自治权是村庄范围内的公共管理权力。杨成研究后指出，“关于村民自治权的性质，大部分学者认为村民自治权是自治权力”⑧。但据我们的分析，自治权的“权力说”主要见于对民族区域自治和特别行政区自治等地方自治权的分析，在村民自治领域持权力说的学者事实上并不多，且主要集中于上世纪90年代对于村民自治机关职权的讨论时使用“权力”。进入21世纪之后，“权力说”较有代表性的是潘嘉伟和周贤日，他们认为，村民自治权是“通过一定形式组织起来的区域性群众组织依据国家立法对一定范围内的公共事务进行管理的权力”。但诧异的是，他们在同一著作中又认为村民自治权是“村民的一项权利”。⑨可见其观点是自相矛盾的，并没有真正把握村民自治权的本质。沈岿则认为村民委员会行使的是一种准政府组织的权力。⑩

权力说最新的研究成果由北京大学博士生田飞龙做出。他指出，就分散化的宪法学和行政法学视角而言，村民自治权当属“民主自治权利”，但就统一公法学而言，村民自治权则属于一种“社会公权力”，认为“村民自治权很容易被统一公法学解读为一种社会公权力。这一认识超越了宪法学和行政法学的分散化视角，以分权而非主权的立场肯定了国家之外的社会自治的权力性质。只有确定了村民自治权的社会公权力性质，我们才能够理解为何‘指导关系’的表述是科学合理并应该获得制度保障的”⑪。因此他得出一个初步结论:在统一公法学的视野中，村民自治权是一种社会公权力，而不仅仅是“民主自治权利”;在村民自治权的外部关系上，所谓“指导关系”表述的是国家公权力和社会公权力的权力间关系问题，在村民自治权的内部关系上，村委会和村民之间是一种自治权力关系。

第三种观点是权利与权力双重属性说，主张村民自治权具有权利和权力的双重属性。这种观点的代表性人物是崔智友博士。他认为，就村民而言，它具有权利的属性;就村民委员会而言，它具有权力的属性。从我国国家权力机关的设置来看，最基层的国家政权机关是乡镇政府，村民自治是乡镇以下的社区自治。因此，村民自治权不属于“国家权力”的范围。但就村民自治而论，自治权对社区或村内部来说，是自治体机关管理或办理本村公共事务和公益事业的管理权，这种管理权对每个村民都有约束力。对社区或村外部来说，就是排除政府机构干预村民自治事项的法律权利。因此，村民自治权应当具有两重性质。从来源上看，村民自治权是法律赋予村民自治主体的一种权利，而村民自治主体在行使村民自治权时，对构成村民自治主体的每一个村民来说，又是一种具有内部管理色彩的公共权力，不过这种公共权力只能对村民自治体有效，而不能对村民自治体之外的法律关系主体产生法律上的权力效力。⑫何泽中博士也持双重属性说，但他认为，村民自治权既是村民的一种“自治权力”，又是村民的一种“自治权利”，是村民所特有的一种“职权”。在权利享受和行使过程中，权利又成为了一种权力，如村民的选举权，既是一种权利，又是一种权力，村民有选举和被选举权利，又有罢免权力。⑬此外，张英洪等也认为，“自治权既是一种权力，也是一种权利。相对于地方政府等来说，自治权就是一种权力;而相对于公民参与共同体的活动来说则是一种权利”⑭。近年来双重属性说得到不少人赞同，渐有成为通说之势。

我们认为，村民自治权的法律性质应当一分为二看待，村民自治权应当具有权利与权力的双重属性。一方面，村民自治权应当包括个体性的村民权利，作为个体的村民享有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的自治权利。这一点已为多数学者所接受，兹不赘述。另一方面，村民自治权又包括团体性的村民自治组织权力。村民自治本质上属于国家与社会的分权，依照新公共管理理论和治理理论，村民自治组织作为村庄公共治理主体，与政府组织、行业协会等非政府组织一起共同构成对社会的治理，办理村庄公共事务和公益事业，行使着一定的管理社会事务的公共权力。在新公共管理和治理理论的视域下，法学理论也应当积极实行研究范式的转换，正视这种国家与社会分权过程中出现的新问题。当前，法学界已经基本认清了社会团体等非政府组织与政府分享公共权力的事实，非政府组织享有公共权力已经成为一种通说。我们认为，对于农村村民自治组织和城市社区自治组织而言，其享有的自治权与社会团体享有的自治权具有某种本质上的相似性，即都是国家与社会的分权，都具有一定的公共性与自治性，村委会应当是一种准公共行政组织，村委会行使的是一种准公共行政权力。因此，村民自治组织享有自治权力、村民自治权包括公共权力的属性，当无疑问。基于对村民自治权性质的这些分析，我们认为，村民自治权的内涵应当是指一定区域范围内的农村村民和农村基层自治组织依法行使的自治权利和对村庄公共事务和公益事业进行管理的公共权力。

二、村民自治权的主体

自治权主体是村民自治权的一个核心要素。但关于村民自治权的主体究竟应当包括哪些，在理论上和现实中都存在较大争议。对此，当前学术界主要存在四种学说。

一是个人主体说。该观点认为，村民自治权的主体是村民个人，强调村民自治主体的微观性、限制性与绝对性。如何泽中认为，村民自治中，自治权的主体是村民。张广修、张景峰也持同样观点。潘嘉玮、周贤日也指出，“村民自治权是一种个体性权利。它是每个‘村民’都享受的权利，而不是一种集体性、团体性的权利”⑮。毋庸置疑，这种观点认为村民自治权的主体是村民个人，而不是村集体。

二是组织主体说。该观点认为，村民自治实质上是为了保障村委会的自治权，村委会才是“村民自治”的主体，《村委会组织法》也是以落实村委会的自治权为核心的。村委会应当成为名副其实的法人，它是村民自治的组织，性质上属于村民自治体。⑯还有部分学者认为，村民自治的实质是以村为单位的“村自治”，在法律上，实行自治的“村”应当是“村民自治”的主体。因为不论从《村委会组织法》的规定，还是从村民自治的实践经验看，法律所保护的“村民自治”，实质上是保护以村为基础的村民集体行使自治权，而村民个人是无法行使自治权的。⑰可见，这部分学者主张村民自治权的主体是村民自治组织。

三是集合主体说。该观点认为，村民自治权的主体既不是村民个人，也不是村民委员会，而是集体行使自治权的全体村民，强调村民自治主体的宏观性、概括性与相对性。这种观点见于国务院法制办政法司主编的《村民委员会组织法讲话》一书，⑱但学术界似乎应者寥寥，只有郝耀武博士认为，村民自治权的主体是全体村民。⑲

四是复合主体说。有不少学者认为，村民自治的权利主体不止一个，既包括单独的村民个体，也包括村民自治组织。但究竟包括哪些村民自治组织则又有不同观点。乔耀章认为，村民自治涵盖村民自治和村自治两个方面，是村民自治和村自治的统一。其自治主体分别是村民和村地方，他们的权力依法不受侵犯。张广修、张景峰认为，村民自治权的主体包括村民、村民代表和村民委员会，村民是村民自治权行使的一般主体，村民代表是村民自治权行使的特殊主体，村民委员会是村民自治权行使的代理主体。崔智友则认为，由于“法律对实行村民自治的赋权，不仅包括团体意义上的自治权，还包括自治权行使方式上，每个村民享有的个体权利”，因此村民自治的权利主体既包括村民个体，也包括村民自治体机关。⑳此外，还涉及到特殊的一些主体是否可以成为村民自治权的主体问题，一类是户口不在本村、但长期居住在本村的外来人员能否成为自治权主体，另一类是户口在本村、但长期不在本村居住的村民能否成为自治权主体。关于这些问题，理论和实践方面都曾长期存在争议，直到2010年《村委会组织法》修改后，争议才渐趋平息。

我们认为，根据前述对村民自治权概念的界定与性质的分析，不难发现，村民自治权的主体应当既包括作为个体的村民，也包括村民自治组织。如果否认村民个体的村民自治权主体地位，则无法解释村民享有的选举权、罢免权等民主权利，是极不利于对农村村民自治权利的保障的。如果否认村民自治组织的村民自治权主体地位，则无法解释村民会议、村民代表会议、村民委员会和村民小组等村民自治组织在村民自治活动中的地位及其权力，容易导致地方政府对村民自治活动的非法干预、将村民自治组织变成自己的“一条腿”。村民自治作为国家与社会分权的产物，其各种权利(力)主体分别享有相应自治权利和自治权力，对内实行民主自治、民主管理村庄公共事务和公益事业，对外开展一定活动、接受政府指导和监督并抵御各种侵害自治权的不当或违法行为。

三、村民自治权的内容

就实质而言，村民自治权是种一权利束，是多种权利的集合体。根据《村民委员会组织法》第二条的规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”据此，传统上很多学者都将村民自治权内容概括为四种权利，即民主选举权、民主决策权、民主管理权、民主监督权。这种概括显然并不能全面而深入地揭示村民自治权的真实面貌。为了克服这种权利内容分类方法简单化的缺陷，有些研究者对此问题进行了多维度地探索。如焦艳娜认为，村民自治权包括个体单独行使的权利和集体共同行使的权利。前者包括村民享有受益权、公平获得土地使用权和经营权的权利、评议权、知情权以及监督权和获得救济的权利，后者主要包括选举权和被选举权、民主决策权、民主管理权和民主监督权四项内容。㉑郝耀武则认为，就村民自治权来看，应该从如下三个方面来认知和研究其内容，来划分其谱系:第一是与村民的整体利益尤其是村民的经济利益有紧密关系的权利或权利群，可以称其为直接的村民自治权，主要包括选举权、决策权、管理权、参与权和知情权。这是村民自己针对自己的权利群。第二是保障直接的自治权的权利或权利群，可以称其为保障性的村民自治权，主要包括监督权和罢免权。这是村民自己针对村委会的权利群。第三是在当今时代新的形势下出现的村民自治权的新内容。㉒

我们认为，村民自治权是包括一系列具体权利(权力)在内的权利束，是多项具体权利(权力)的集合。村民自治权可以从多个方面进行分类，其具体内容既包括传统人们认为的四大民主权利，也包括诸如收益权、经营权等若干经济性自治权利(力)。

1.选举权。村民自治权中的选举权是指村民依法享有选举村民委员会成员、村民代表会议代表和村民小组长的权利。从本质上看，村民选举村民委员会成员时享有的村民选举权与村民作为公民参加国家民主政治层面的选举所享有的公民选举权是一致的，都是基于村民作为公民应该具有的选举权而生成。从宪政制度的角度看这种权利是任何人不可剥夺的法定权利。然而，村民选举权与公民选举权也有很大区别。村民所享有的国家民主政治层面的公民选举权是指村民作为公民依法享有的选举国家权力机关的代表或某些国家领导机关的领导人的一项基本政治权利;村民自治权中的村民选举权则是村民依法享有的选举村民自治组织的成员的一项自治性权利。㉓依照现有法律，我国村委会选举实行公平、公正和公开的原则，凡是年满18周岁的村民，只要享有政治权利，都有选举权。村民选举权还可以派生出一系列其他权利，包括确认权、提名权(推荐权)、被选举权、投票权、罢免权等。㉔

2.决策权。村民自治权中的决策权是指村民对涉及村民切身利益的事项，由村民民主讨论，由村民会议或者村民代表会议按多数人的意见作出决定的一项自治权利。决策权在某种程度上也是一种参与权和表达权，但是，决策权一方面重点表征村民在参与中能够发表自己的意见或建议，亦即有发表意见或建议的资格、机会和路径;另一方面重点表征村民能够决定村内事务。依照现有法律，村民决策权行使的基本形式是召开由本村18周岁以上村民组成的村民会议以及由村民委员会成员和村民代表组成的村民代表会议。召开村民会议，应当有本村18周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。对于涉及村民切身利益的事项，必须由村民会议或村民会议授权的村民代表会议讨论决定方可办理。决策权具体包括知情权、提议权和决定权等权利内容。

3.管理权。村民自治权中的管理权是指村民享有的主要由村委会代为行使的对村庄内部各项公共事务或公益事业进行参与、管理的一项自治权。村民自治组织在对村内的社会事务、经济建设、个人行为进行管理时，要遵循村民的意见，在管理过程中吸收村民参加，并认真听取村民的不同意见。根据宪法、法律和法规以及国家政策，结合本村实际情况，由村民会议制定村民自治章程和村规民约，把村民的权利和义务，村级各类组织之间的关系和工作程序，以及经济管理、社会治安、村风民俗、婚姻家庭、公共卫生、计划生育等方面的要求，规定清楚、明白，据此进行管理。民主管理权作为村民自治权之一种，也具有对外的效力，在合法范围内不受地方政府的非法干预和控制。郝耀武认为，村民的管理权可以分议事管理权和规约管理权。所谓议事管理权是指村民通过直接参加村民会议或村民代表会议，对村内事务发表意见或建议并参加到对某些事宜的直接管理中来。这种管理权是动态的，可以称为动态的管理权。所谓规约管理权是指村民通过参与制定村内管理规约如村民自治章程或村规民约等，来实现对村内事务的管理。这种管理权不是村民直接参与村内事务的具体管理，而主要是通过制定规约来实现管理，表现为规章制度式的管理，可以将其视为静态的管理。㉕这种观点有其合理性。

4.监督权。村民自治权中的监督权是指由村民对村民委员会的工作和村内的各项事务实行民主监督的自治权利。民主监督是村民自治的保障性环节，它以罢免制度、工作报告制度和民主评议制度、村务公开制度和经济责任审计制度为主要体现形式，监督和约束村干部的行为和村委会的工作。只有有效的民主监督，才能制约村委会成员的行为;否则民主选举、民主决策和民主管理就可能会成为空话，成为个人或少数人的意志或行为。监督权具体包括知情权、审议和评议权、批评权、建议权等权利。

5.经济自治权。村民自治权中的经济自治权是指村民、村集体经济组织和村民自治组织依法享有的在集体经济活动中自主经营、自我服务、自负盈亏的权利。村民自治权主要是村民依法享有的民主权利，但其内容也包括一定范围内的经济自治权，这一点在《村委会组织法》第八条关于村委会经济职能的规定中已有明确规定。农村实行家庭联产承包责任制以后，农户、村民小组、村民委员会、村内其他集体经济组织都拥有一定的经济权利，这些主体可以依照村民自治的相关规则进行经营，享受村内集体土地等财产的经营收益。经济自治权具体包括发包权、承包权、受益权、经营权等权利。

注释

①徐勇:《村民自治的深化:权利保障与社区重建》，《学习与探索》2005年第4期。②上述观点分别见张广修、张景峰:《村民自治权与基层政权关系论》，河南人民出版社，2006年，第22页;郝红梅:《论我国村民自治权》，安徽大学2006年硕士学位论文;潘嘉玮、周贤日:《村民自治与行政权的冲突》，中国人民大学出版社，2004年，第190页。另见陈忠禹:《村民自治权研究综述》，《政法学刊》2010年第2期。③⑦杨成:《村民自治权的性质辨析》，《求实》2010年第5期。④王禹:《我国村民自治研究》，北京大学出版社，2004年，第53—54页。⑤贾登勋、迟方旭，《村民自治权的私法救济— —种考察视野和研究范式的转换》，《河北法学》2006 年第 5 期。⑥⑲㉒㉕郝耀武:《中国农村村民自治权研究》，吉林大学2009年博士学位论文，第24—25、54、73、78页。⑧杨成:《村民自治权的性质辨析》，《求实》2010年第5期。⑨⑮潘嘉伟，周贤日:《村民自治与行政权的冲突》，中国人民大学出版社，2004年，第190、179页。⑩沈岿主编:《谁还在行使权力》，清华大学出版社，2003年，第1页。⑪田飞龙:《从村民自治领域的权利救济看统一公法学知识生产的必要性——从村民自治领域的两个典型案例切入》，载《美中法律评论》2009年第10期。⑫崔智友:《中国村民自治的法学思考》，《中国社会科学》2001年第3期。⑬何泽中:《当代中国村民自治》，湖南大学出版社，2002年，第69—71页。⑭李芳、张英洪:《地方自治与自治权成长》，《社会科学辑刊》2007年第1期。潘嘉伟，周贤日:《村民自治与行政权的冲突》，中国人民大学出版社，2004年，第页。⑯陈箭、刘民安:《简论村民委员会的法律地位》，《政治与法律》1992年第6期。⑰黄辉:《中国村自治法的制度、实践与理念》，法律出版社，2009年，第296页。⑱国务院法制办公室政法司:《村民委员会组织法讲话》，中国法制出版社，1999年，第21页。⑳上述观点分别见:乔耀章，《村民自治再定位》，江苏社会科学1999年第3期;张广修、张景峰:《村民自治权与基层政权关系论》，河南人民出版社，2006年，第35－36页;崔智友:《中国村民自治的法学思考》，《中国社会科学》2001年第3期。㉑焦艳娜:《论村民自治权》，吉林大学2007年硕士学位论文，第22—29页。㉓唐鸣:《村委会选举法律问题研究》，中国社会科学出版社，2004年，第91—94页。㉔刘志鹏:《论村委会选举中的村民选举权》，《中国农村观察》2002年第3期。

D638

A

1003—0751(2011)03—0017—05

2010—02—19

2008年度国家社会科学基金重大项目《健全农村民主管理制度对策研究》(08＆ZD028)和2010年广东高校优秀青年创新人才培育计划项目《构建以保障村民自治权利为主要内容的农村依法治理机制研究》(WYM10062)的阶段性成果。

刘志鹏，男，华南师范大学政治与行政学院讲师，博士(广州 510631)。

唐鸣，男，华中师范大学中国农村问题研究中心教授、博士生导师(武汉 430079)。

责任编辑:浩 淼