以农为先有序统筹城乡发展——“万顷良田建设工程”理念及实践

夏 鸣

(江苏省国土资源厅，南京 鼓楼 210029)

以农为先有序统筹城乡发展
——“万顷良田建设工程”理念及实践

夏 鸣

(江苏省国土资源厅，南京 鼓楼 210029)

探寻统筹城乡发展路径，必须转变农村现有资源配置格局，转变传统农耕作业方式和固有散居模式，推动实践创新;必须坚持社会主义方向，遵循市场规律，彰显中国特色，以效能优势提高统筹绩效;必须着眼城乡发展全局，集聚农村耕地、建设用地、劳动力资源、市场需求和服务资源，以资源集聚促进城乡一体;必须贯彻效益效率效用兼顾原则，集中有效投入，减少过程浪费，以务实态度追求统筹目标。万顷良田建设工程是以农为本的实践载体、统筹城乡的基础平台。

统筹城乡;社会主义效能;集约发展;万顷良田建设工程

立足惠农强农兴农，讲求效益效率效用，江苏省国土资源部门悉心研究有效集聚潜在资源、有序统筹城乡发展的创新路径，探索设计并试行推进“万顷良田建设工程”。两年的实践表明，以农为先、统筹城乡，能够推进经济发展方式的基础性转变，能够形成经济持续增长的基础性动力。

一、创新理念，转变既往城乡发展路径

加强农业、致富农民、繁荣农村，缩小城乡差距，是统筹城乡发展的基本目标。必须放眼城乡发展全局，把握工业化、城市化趋势，积极探索更加节约、更加高效的资源配置方式，从根本上保障、体现和落实以农为先的要求。

1．转变现有资源失配格局。目前我国农村突出的矛盾，是生产资料和劳动力之间的严重失配。改革开放初期实行的农村家庭联产承包责任制度，曾经极大地调动了农民生产积极性。但随着生产力水平的迅速提升，这一资源配置方式正逐渐成为一种束缚。宝贵的耕地资源甚至已经承担不了现有劳动力的再生产。单纯从经济角度抽象分析，现实一户种3－5亩地，耕地近乎负效资源，政府必须补贴;假如一户种30－50亩地，耕地大体属于常效资源，当可自我平衡;设想一户种300－500亩地，耕地就会成为高效资源。致富农民必须减少农民，已经成为越来越多有识之士的共识。

目前江苏非农产业在农村经济中的比重超过90%，大部分农民已经不是主要靠种地来增加收入、改善生活。顺应这一变化，冲破现有资源分散经营对生产力进一步发展的束缚，改变原有资源的空间布局和配置方式，逐步转移和减少农民，让生产资料与劳动力之间合理匹配，应该成为我们的目标取向。

2．转变传统农耕作业方式。现代农业是农业发展的根本方向。2007年中央1号文件指出，推进现代农业建设，是促进农民增加收入的基本途径，是提高农业综合生产能力的重要举措，是建设社会主义新农村的产业基础。而发展现代农业，基础是建立规模化的经营模式。现存资源失配格局所维系的一家一户的经营方式，与现代农业发展不相适应的矛盾越来越突出。不仅阻断了农业产业链的有效连接，迟缓了农业机械化的进程，而且阻碍了优质化、标准化、无公害化生产技术的使用与研发，使农村土地的价值仍处于单一的甚至原始的农产品产出效益上。毋康置疑通过转变资源配置格局、转变传统作业方式，建立规模化的农业经营模式是现代农业发展的必由之路。

3．转变农村固有散居模式。广大农民长期散居在农村，是与传统农耕作业方式相匹配的居住模式遗存。随着生产力发展特别是工业化、城市化进程的推进，这种居住模式正日益成为生产力发展的束缚。一方面，工业化需要充裕的劳动力资源，而散居模式直接导致劳动力供需脱节;另一方面，城市化需要大量的外来者集居，而农村大量弃农务工经商人员实际处于“两栖”生活状态，散居模式直接制约消费需求的扩大。目前我国总体上处于工业化中期。从国际经验看，这一时期正是村庄大量减少、城市快速发育阶段。转变现有散居模式，既是生产力发展的需要，也是广大农民自身的需求。在散居条件下，农民对公共设施和社会服务的需求难以满足，农村公共设施闲置和服务质量偏低的矛盾难以解决，多样化、个性化的社会化服务更是难以提供。把握生产力发展需要和农民居住需求升级趋势，因势利导，改变散居格局，方是明智选择。

4．转变既往城乡发展路径。统筹城乡发展，既要把握好城乡投入比例，提高城乡发展协调性;更要选择好支农投入方向，提高资源配置有效性。在投入理念上，要大幅压减直至取消原有城乡发展模式下的低效性投入，促进城乡发展路径高效性转变。事实上，现有农业作业方式、现存农村居住模式下的投入效益十分有限。在投入方向上，要将转移农村人口作为首选目标，将县城和中心镇作为首选载体。在投入重点上，要以活跃市场为目标，突出市场平台建设这一重中之重。市场带动就业，就业促进民富。向市场投入，就是向农村投入、向农民投入，这一投入具有前瞻性、根本性。

需要指出的是，统筹城乡发展，必须规范有序;坚持以农为本，必守土地之根。土地管理领域内的思想解放，应在国家的法律法规和大政方针框架中进行。必须坚持“四不”原则:一是耕地总面积不减少。实现耕地总量动态平衡，是中央三令五申的一条红线，也是地方政府和国土资源部门的共同责任。二是建设总用量不增加。土地资源有限，决定了新增建设用地规模必须严格控制。关键要善于通过改变利用模式、周转挂钩指标、调整布局结构等，实现土地节约、集约、高效利用，拓展新的用地“空间”。三是农民利益不受损。土地是农民最重要的生产资料和生活保障，动用土地，必须得到农民认可。要让转移的农民生活水平不降低，长远生计有保障，变换身份得实惠。四是国土规章不违背。基本标准是土地利用总体规划不逾越，土地资源管理基础规章制度不突破。既严格权限程序，不折不扣地执行法律、政策;又严格标准要求，规范有序地优化资源配置。

二、明晰目标，发挥社会主义效能优势

以农为本要求坚实以农为先，“坚”要坚在坚定不移地走中国特色社会主义道路，坚持不渝地遵循社会主义市场经济规律;“实”要实在切实把握社会主义初级阶段的实际，着实认清社会主义新农村建设的远景目标。概言之，把握社会主义根本特征，确保以农为本的正确方向;发挥社会主义效能优势，确保统筹城乡的强劲动力。

1．坚持中国特色社会主义道路。公有制既是社会主义的本质特征，也是优势所在。具体到国土资源领域，核心是坚持土地公有制性质不变。一方面，土地公有奠定了社会主义制度的所有制基础，必须长期加以坚持。搞土地私有，不仅不能解决现实问题，中国特色社会主义也无从谈起。另一方面，土地公有是建设发展中最显公平、最有效率的制度，可以大大降低发展成本，提高资源配置效率。与一些推行土地私有化的国家相比，国土规划质量大大提高，项目建设周期大大缩短，土地利用效率大大提升。我国改革开放30多年来经济的高速增长，以工业化、城市化为主要推动力，而土地公有制为其迅速推进提供了有规划、高效率、低成本的土地资源支撑，并且成功地避免了城市贫民窟等现象。

2．遵循社会主义市场经济规律。一要坚持发展取向，促进生产力进步。解放和发展生产力，必须消除生产关系中不适应生产力发展的要素和环节，发挥市场在资源配置中的基础性作用。其中的一个重点，是统筹城乡劳动力、土地、资本和技术等生产要素，实现生产要素在城乡间的合理流动和优化配置，在城乡生产力共同进步中逐步缩小差距。二要坚持效益取向，发展集约型经济。要逐步改变分散的土地经营模式，实行规模化生产经营，实现耕地资源使用收益的大幅提升。三要坚持联动取向，推进一体化跨越。解决“三农”问题的根本出路，在于为农村剩余劳动力不断创造新的城市就业机会，进而带动农村土地的相对集中和规模经营。其核心是尊重市场规律，应用市场手段，引导农村人口向城市有序流动。要着力发挥城市化对农村的积极渗透和正面影响，形成城市带动农村发展、农村促进城市发育的良性互动格局，实现城乡一体化发展。

3．立足社会主义初级阶段实际。以农为本，统筹城乡，必须坚持一切从社会主义初级阶段这个最大的实际出发。在目标指向上，应科学明晰。坚定不移地通过城乡国土资源的集聚，促进生产力布局优化和民生状况改善，推动初级阶段两大任务的落实。在政策制定上，应量力而行。不能超越实际，让大量实际已经离开家乡、不再从事农业生产的农民既享受占地的补贴，又享受城市的生活保障和服务设施，进而引起新的配置失衡。应当推动土地向“大户”集中，让真正从事耕作的农民发展规模化生产，先富起来;让离土又离村的农民得到妥善安置，充分享受城镇生活。在实际操作上，应循序渐进。统筹考虑经济发展水平、市场开发潜力、农民需求状况、政府支持能力等多方面因素，正确处理需要与可能、眼前与长远的关系，调动和发挥政府、农民和企业的积极性，鼓励试点，稳步推进。

4．瞄准社会主义城乡发展蓝图。党的十七届三中全会指出:我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段。这一重要论断为我们提供了创新空间和实践动力。瞻望社会主义新农村建设远景，今后农业生产必然实行规模化、机械化，集中连片作业;农村人口必然大量集聚到城镇，村庄逐渐减少。当前的农村政策，应当瞄准社会主义新农村建设的未来目标，把握好城乡统筹发展的总体方向，慎用权宜之计，莫作无效投入。要在科学发展观的指导下，顺应工业化、城市化和农业现代化发展趋势，统筹配置城乡土地资源，逐步减少农村建设用地，适度增加城镇建设用地，创建一套占地少、效益高的土地利用新模式，实现城乡一体化跨越发展。

三、聚合资源，促进经济社会集约发展

“万顷良田建设工程”从集聚耕地资源、建设规模良田入手，带动各类关联生产要素在一定区域内流动集聚、集中配置，最终产生巨大的聚合效应。

1．集聚农村耕地资源。这是万顷良田建设工程的基本任务。一是有利于增加耕作面积。农地整治一般增加5%左右的实际种植面积，村庄搬迁则是100%复垦成为有效耕地。经过统一规划和综合整理，建成规模成片的优质“大田”。二是有利于加快农业现代化进程。农田集中成片，便于发展现代高效农业项目，利于机械化作业、科学化管理、集约化经营，实现农业产业化，提高农业产出水平。三是有利于保障农产品质量安全。现代化种植、规模化生产和高标准维护，可以促进农业高新技术的大面积推广，减少化肥投入、农药喷洒、秸杆焚烧等传统作业方式对生态环境的污染，促进农产品质量的全面提升，保证消费安全。四是有利于国土资源部门加强土地行政管理。通过建设大规模连片的农田，利用航空和卫星摄像，图斑与实地利用现状一清二楚，可以有效提高耕地保护的真实性、准确性和可控性。

2．集聚建设用地资源。建设万顷良田工程，必然带来建设用地资源的集聚。通过城乡建设用地增减挂钩规范途径，把农村散乱、粗放、低效的建设用地，如撤并的村落、搬迁的学校、废弃的道路、淘汰的窑业、破产的乡镇企业等，复垦或调整置换成建设用地。按照建新拆旧、集中集约的要求，把农民整村转移到中心镇以上，建成公寓式住宅，可以节约70%以上的建设用地。假若每年搬迁1个村，以一个行政村3000－5000人测算，平均能够挂钩置换出700－800亩的用地指标。这相当于一个县1－2年的指令性建设用地计划总量。随着农村人口转移，逐步压缩粗放低效和不必要的农村建设用地供给，在优先安排农民安置房、基础设施等配套建设用地后，节余的用地指标可以规范、有序地调剂弥补先进制造业和现代服务业用地缺口。如此可“一举三得”:一是大大改善土地利用计划紧张的状况，充分缓解土地资源硬约束;二是有效提高土地使用效率，促进工业化、城市化进程;三是理顺、畅通土地供需渠道，切实减少基层违法违规用地行为的发生。

3．集聚劳动力资源。当前，农村劳动力收入结构、就业方式发生了重大变化，主要收入不是来自农业，而是来自二三产业，大都就业不在农耕，而在城镇打工。尽管劳动力转移的组织程度有所提高，但由于现存散居模式下劳动力市场供需信息不对称等多种原因，造成了大量劳动力无序流动，农民普遍异地打工。就打工农民而言，颠沛流离独善其身不易;从地方政府来说，资源分散兼济天下亦难。许多“两栖化”农民主要生活在城市，不能享有与城镇居民同等的保障待遇。尽管各级政府有心解决农民工及其子女就医、上学、住房和社会保障等问题，但受能力限制，外来务工农民要享受真正意义上的市民待遇将是一个长期难题。实际上，这种以自发为主的、分散无序的劳动力流动，使人力资源的优势和价值没有得到充分体现。实施“万顷良田建设工程”，将村庄向中心镇以上集中，带动大批的农村人口向乡镇以上转移和集居，实现劳动力供需贴近，帮助农民就地就近就业，达成稳定有序的非农化转型，既丰富并扩大本地劳动力资源优势，加快工业化、城镇化进程，又在一定程度上缓解由于农村劳动力跨区域流动引发的住房、医疗、就学等社会问题，减轻各级政府的负担。工程实施后，通过引入企业化生产经营方式和城镇化聚居模式，延伸加工产业、流通运营和生活服务，可以产生大量就业机会，劳动力资源的价值能够得以实现。

4．集聚市场需求与服务资源。需求是市场经济发展的原动力。大量的农村人口，蕴藏着巨大的消费潜力。农村传统的散居方式使农民远离城市、远离市场，客观上制约了消费倾向，自然就发散了需求欲望。而人口的持续集聚，会不断产生新的、更多的消费需求。实施“万顷良田建设工程”，引导项目区内农民到中心镇以上居住，不仅可以将发散的需求集中呈现，形成新兴市场，而且可以将潜在的消费需求进一步挖掘和激发，并放大集聚需求的乘数效应，促进服务业的繁荣兴盛。特别值得关注和反思的是现行公共服务资源效用，我们沿袭维系陈旧落后生产方式遗留的散居村落模式，把道路修遍祖国大地，电线、电话线、电视电缆、自来水管铺遍祖国大地，还可能要把垃圾处理、污水管道等等设施送遍祖国大地，算一算资源耗费，看一看利用效率，想一想投资效益，研究一下其未来效能之意义，答案不言自明。人口的城镇化集中居住，不仅形成市场需求积聚，更能极大地节约公共服务成本，减少或避免现实存在的大面积低效投入造成的资源浪费。应当通过相对集中财力，大力提高中心镇各类基础设施和公共服务设施建设的完备度，提高镇区的教卫文体商等服务功效，引导农民进入城镇居住，享有更好的公共服务。

四、渐进统筹，实现经济发展方式基础性转变

“万顷良田建设工程”的“万顷”不是单个工程计量标准，只是规模性概念题名，是由若干300公顷以上成片规模农田共同组成。工程的设计理念是:从合理配置土地资源入手，调整优化生产力布局，实现经济发展方式基础性转变，达成农业集约化、农村城镇化、农民市民化。基本做法是:将项目区内的村庄整体搬迁，将居民集中到镇及镇以上多层或高层住宅居住;除永久保留少数具有政治经济人文特色的村庄外，一般纯农业性的村庄都将逐渐集中到城镇去;每个县(市)以规划建设3－5个重点中心镇为最佳，实现工业向园区集中、居住向城镇集中、耕地向集体组织集中。实施万顷良田建设工程，要集中投入，减少浪费，科学引导，有序推进。

(一)集中有效性投入。各级政府应把各大部门投入到农村的各项资金集中起来，优化投向，提高投入有效性。农田水利应当投入到村入田，公共服务投入主要安排在规划确定的中心镇。要切实改变当前农村“撒网式”的公共投入和财政补贴状况，引导和促进人财物更多地向中心镇有效集聚，形成辐射农村的市场平台。

(二)减少过程性浪费。回首改革开放三十年，农村住房经历从草房到瓦房、到楼房甚至别墅的多次变迁，客观反映了农民逐步富裕的历程，然而建房拆房过程虽有多次GDP统计，留下的物质财富仅有最终一次。其间的短期重复拆建行为，当可冠之于“过程性浪费”。在新农村建设中，许多地方大力推行简单“新村建设”的做法很值得商榷。用四大资源集聚的思路来考量，新村建设只是将分散居住的村民组织集居，其人数偏少构不成市场平台，耕地资源和建设用地资源仅有部分集中、少量集聚，而劳动力资源、市场需求和服务资源集聚效应则无以发挥。从经济视角看，“新村建设”并没有改变劳动力和生产资料的失配状态，而且还不可避免地带来许多空关新房的建设，无疑会产生“过程性浪费”。实施万顷良田建设工程，直接将工程区农民转移到中心镇以上，省略了“小村变大村”环节，可以避免或减少新农村建设中的过程性浪费。

(三)把握引导性措施。实施万顷良田建设工程，旨在增进农民利益。保证工程实施成效，首先应妥善解决项目区农民的土地补偿、社会保障等问题。在拆迁补偿方面，要坚持充分补偿的原则，合理审慎地处置农民个人和农村集体资产，防止损害农民利益。在生活保障方面，提倡给予“让渡”承包地的农民以充分的城市保障，确保他们实际生活水平有所提升。支持地方政府探索农民土地承包经营权置换城镇社会保障、宅基地使用权置换城镇住房的“双置换”改革，加快实现农民向市民的身份转换。在政策导向上要体现差别化，占用耕地资源与享受城镇保障不可同时兼得。在土地用途管制方面，农业、工业、商业土地的用途由政府管制，不同用途变更产生的收益当属政府，用于社会，造福全民。动用土地应依法公开出让，政府给予农民合理透明补偿。土地是农民的命根子，虽难富裕但有所依;失地群体往往是顺应大势顾全大局，应当给予更多利益。加强政策引导，才能增加农民转移意愿，保证工程可持续实施，达到工程设计目标。

(四)有序协调性推进。万顷良田建设工程推进的是经济发展方式基础性转变，涉及面广、工作量大，是一项系统性、长期性、渐进性工程，需要十年、二十年、三十年乃至更长时期逐步完成，必须统筹协调，有计划有步骤施行。一是坚持科学规划，有序推进。按照“全面探索，局部试验，封闭运行，结果可控”的方略，组织工程试点。既可以选择经济基础相对较好，二三产业相对发达、建设用地需求相对较大的地区先行试验;更赞许在本地区最为贫困，改变状况最为迫切的村庄进行试点。严格试点审批的程序和标准，严格方案审查论证，做到成熟一个、启动一个。二是坚持政府主导，部门协同。万顷良田建设工程，不能凭国土资源部门一己之力推行，必须由县、市政府主导，国土资源、财政、农业、建设、水利、劳动保障等相关部门协同作战，共同实施。三是坚持统筹城乡，以农为先。工程要将建城与建田结合起来，以建成大面积连片高标准农田为起点，把城郊的土地和远郊的土地联动运作，城郊的土地安置居住，远郊的土地建设万顷良田，并划入永久性基本农田保护区。从现行试点情况看，到2012年，江苏将建成集中连片、基础设施配套的高标准农田5万公顷以上，惠及农民逾百万人。

万顷良田建设是统筹城乡发展的基础性系统工程，蕴含着一二三产业协调发展的理念，旨在对一产的着力提升、作二产的有效支撑、促三产的繁荣兴盛，功在当前，利在长远。有序推进这一宏大、务实、艰巨和渐进的历史性工程，必将促进城乡资源配置渐趋合理，二元结构矛盾顺势破解，农业现代化成功推进，农民收入显著提高，工业化、城市化进程加速推进。

［责任编辑 赵 春］

Orderly Balancing Urban and Rural Development with Agriculture First:the Idea and Practice of the“Project to Develop Thousands Acre Fertile Farmland”

XIA Ming
(Department of Land and Resources of Jiangsu Province，Gulou，Nanjing 210029)

To obtain paths for balancing urban and rural development，we must transform the current resource allocation pattern in rural areas and transform the traditional mode of cultivating and innate pattern of disperse residence，and promote innovation in practice;we must keep to the socialist orientation，comply with the laws of the market，manifest the Chinese characteristics，and improve performance of balancing with the advantage in efficiency;we must aim at the overall development of both urban and rural areas，assemble farmland，land for construction，human resources，market demand，and service resources in rural areas，and promote the unification of urban and rural areas through resource assembly;we must implement the principle to accommodate effectiveness，efficiency and utility，concentrate effective investment，reduce process waste，and seek for goal of balancing with a pragmatic attitude．The“Project to Develop Thousands Acre Fertile Farmland”is a practical carrier for agriculture first and a basic platform to balance urban and rural development．

balancing urban and rural development;socialist efficiency;intensive development;Project to Develop Thousands Acre Fertile Farmland

F301．2

A

1674—0351(2011)01—0101—05

2010－10－20

夏鸣(1954— )男，江苏泰州人，高级统计师，江苏省国土资源厅厅长。