我国环境税改革应以“环境红利”为首要目标*

童锦治（厦门大学经济学院财政系 福建 厦门 361005）

朱 斌（福建省财政厅税政处 福建 福州 350003）

环境税的“双重红利”效应是指环境税改革对环境以及其他相关方面带来的福利，包括由于对破坏环境行为征税而取得的环境改善的“环境红利”第一层，以及由于收入中性改革减少

其他税收负担而带来的红利，如由于劳动力税负减轻带来就业市场活跃的“就业红利”等第二层。环境税的第二层红利在我国是否有可能产生？我国的环境税设计是否要追求第二层红利？关于这一问题，我国学者有不同的意见。郭佩霞、高凤勤（2005）对“双重红利”效应理论在我国的适用性作出了评析，认为我国尚不具备实现环境税“双重红利”的条件。李洪心、付伯颖（2004）利用可计算的一般均衡模型（CGE模型）模拟了环境税改革对生产、消费和政府收入所产生的一系列影响，从技术上说明了环境税的“双重红利”假说在我国的可实现性。我们认为，我国的环境税改革不管在客观上是否存在“环境红利”，短期内都不宜实施类似于欧洲国家的以取得“就业红利”为目标的改革，而应该致力于实现“环境红利”的单一政策目标。

一、环境税“双重红利”在我国难以实现的原因

第一，环境税的实施是一个渐进和长期的过程。欧洲国家的“双重红利”环境税改革经过了长期的“庇古税”阶段，积累了比较丰富的征收环境税的经验。在环境税体系相对比较完善之后，各国从本国的宏观经济形势出发，为缓解当时普遍存在的失业问题作出了积极的努力。尽管受到国际金融危机的影响，但从当前欧洲各国的动向来看，环境税改革仍在延续。例如，法国在公司所得税、个人所得税和增值税方面都采取了一系列有利于环境保护的措施，如对环保设备给予加速折旧、限制污染设备的折旧、对废旧物资回收利用给予增值税优惠等。①国家税务总局税收科学研究所考察团《法、意主要环境税收政策及其借鉴》，《环境经济》2009年第4期。反观我国目前的情况，对企业的排污行为主要以征收排污费为主，尚未出台以保护环境为目的的独立税种，只有一些零散的有关环境保护的税收措施散见在部分税种中。而这些税费主要是以取得财政收入为目的，环境保护功能比较有限，环境税费体系亟待改革和完善。从这个意义上看，我国当前还处于“庇古税”阶段，所要做的是在借鉴国外先进经验的基础上，积极研究开征环境税，切实完成好本阶段的任务，为深化环境税改革奠定基础。

第二，我国与已实施环境税改革的欧洲国家相比在税收制度上存在差异，尚不具备实现“就业红利”的税制环境。要实现环境税“就业红利”的政策目标，需要以较高的直接税和劳动税比例为前提。从整个税制结构来看，欧洲国家的税制结构以直接税为主体，尽管各国的税制结构存在一定差异，但各国的直接税和社会保险税占税收总收入的比重大致在60%～70%之间；②Laura Wahrig, 2011, Tax Revenue in the European Union, Statistics in Focus, Number 26.从劳动税负轻重来看，欧洲国家劳动要素所承担的税收负担比较重，各国劳动税占GDP的比重大致在13%～30%。③国家税务总局税收科学研究所考察团《法、意主要环境税收政策及其借鉴》，《环境经济》2009年第4期。以直接税为主体的税制结构一般具有良好的征管能力和较高的劳动税负担，这为环境税改革提供了必要性和可行性。我国的情况则恰恰相反，1994年税制改革以来直接税在整个税制中的地位虽有所上升，但仍处于次要地位。与此同时，劳动税税负相对于欧洲国家而言还偏低，税收对劳动要素的扭曲程度相对较低。2009年，全国社会保险金收入为16116亿元，④人力资源社会保障部《2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，http://w1.mohrss.gov.cn/gb/zwxx/2010-05/21/content_382330.htm。个人所得税收入为3949.35亿元，合计占GDP的5.9%，该比重与欧洲国家相比相去甚远，仅相当于保加利亚的1/2，丹麦的1/5。⑤Commission Services, EU, http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/vat/how_vat_works/index_en.htm.从税收征管的视角看，我国个人所得税征收管理工作还不到位，对个人所得税的认识有待转变。因此，我们认为，欧洲国家普遍追求的“就业红利”，目前在我国还不具备实现的客观基础。

第三，从社会保障制度与劳动力市场来看，中国尚不具备实现“双重红利”的条件。市场经济制度体系实际上是一个由产品市场、劳动力市场、资本市场等构成的复杂而又密切联系的有机统一体，因此，经济政策的制定、推行、产生效果都不是孤立存在的。欧洲国家一方面积极地推行环境税改革，纷纷提高环境税税率或开征新税，降低劳动所得税；另一方面，为切实解决失业问题，同时在劳动力市场施行“一揽子”改革措施。这些改革措施体现在加大对积极劳动力市场的公共财政投入，实施积极主动的劳动力市场政策上。⑥主动劳动力市场政策就是为求职者（通常指失业者，也包括潜在失业者和希望寻找更好就业岗位的人）提供替代收入和加快劳动力市场整合的一系列政策行动，动态性地调整劳动力市场的供需关系，推动劳动力市场的一体化进程。除此之外，各国还从各自的国情出发，制定了一系列促进就业的政策。如荷兰、丹麦和英国就采取了改善与工会关系、改革救济金制度等社会保障制度、增加就业公共支出等措施。值得注意的是，上述国家大多建立了较为成熟的市场经济体制，有着灵活的产品市场和流动性较好的、统一的国内劳动力市场，以及比较完善的社会保障制度。这就为其同时协调处理好环境问题和失业问题，实现“双重红利”提供了政策联动的制度保障。我国正处于经济转型期，劳动力市场依然存在城乡二元分割的特征；市场秩序还不规范，与之相关的法律制度缺失；工会未能发挥其应有的功能；劳动供给大于劳动需求，存在一定程度的结构性失业（如“技工荒”的出现）问题；社会保障覆盖面比较窄，社会保障的运行机制缺乏有效监督，社会保障基金的筹集运转管理比较混乱。条块分割的劳动力市场和问题较多的社会保障制度无法与环境税改革配合形成较好的政策联动机制，政策效果大打折扣，“就业红利”难以实现。

二、政策建议

我们认为，由于环境税制度建设是一个涉及方方面面的系统工程，我国的环境税建设不能一蹴而就，应从总体上系统地把握，分阶段有步骤地实施。在取得环境保护的“环境红利”同时，在条件允许时最大限度地兼顾“就业红利”。

短期内，环境税的开征应以实现环境保护的目标为主要任务。在2009年的哥本哈根会议上，我国政府郑重承诺，到2020年较2005年减排温室气体40%～45%。环境税的实施作为环境经济政策的重要组成部分，对于实现这一目标意义重大。具体来看，环境税税收收入可用于以下三个方向：一是用于污染源的治理。由政府承办公共环保设施的建设，采取有偿方式提供给企业，从而使一些无力承担环保设施的企业削减污染源的污染排放量。二是建立环保基金为环保科技部门提供科研经费，以加速环保科技进步，运用高科技手段对环境污染进行综合治理，争取把污染消除在生产过程中。改革初期尤其应注意对燃煤发电、钢铁、有色金属、建材等能源密集型行业的节能减排以及可再生能源发展提供资金支持，以降低征收环境税对这些行业造成的影响。三是设立基金，对有显著贡献的民间环保机构和环保人士进行支持和奖励。

中期应以新一轮税制改革为契机，结合我国的税制结构特点，对税制进行结构性调整。一方面，在开征环境税的同时，可以统筹考虑对现行税制内与环境保护有关的部分税种进行调整。一是扩大消费税的征收范围，将含磷洗涤剂、各类电池、臭氧耗损物质、包装材料、一次性方便餐具等在使用中或使用后可能污染环境的产品以及煤炭等高能耗生产要素增列为消费税税目。二是改革资源税的计征方式，将从量征收改为从价征收或从量加从价的复合计征方式征收，对资源价格起到更好的调节作用。三是进一步增加和细化增值税与企业所得税中与环境保护有关的部分政策条款，如对环保产品给予13%的增值税优惠税率，对环保设备实行加速折旧，对企业从事环保技术研究和开发而发生的费用在计算应纳税所得额时允许其按150%加计扣除等。另一方面，在增加对污染品课税的同时，可以通盘考虑将部分环境税税收收入用于削减节能产品、生活必需品等部分产品的流转税，降低其名义税率，在总体宏观税负变化不大的前提下，实现税收负担向污染品要素的转移。从居民角度来看，这不仅能比较好地消除环境税的累退效应，保持居民实际收入水平不致下降，还能合理引导居民的消费方向，有利于节能产品市场的培育。从企业角度来看，这能在一定程度上降低企业的税收负担，有利于企业竞争力的维护。从税制建设角度来看，在加强税制环境保护作用的同时，通过税制结构的部分调整能在一定程度上降低环境税的累退性，使得税收量能负担的公平性原则得以体现，有利于税制结构的进一步优化。从区域经济的协调发展角度来看，由于污染品大多属资源性产品，环境税改革的实施和税制结构的调整，将使得我国资源性产品定价更趋合理，有助于中西部资源大省财力的增长和地方主体税种的培育，对于缩减我国区域发展差异不失为一项重要举措。

从长期来看，随着我国城市化进程的加快、人口老龄化的加剧、劳动力市场改革和社会保障制度改革的全面铺开，在未来的一个时期，我国社会保障支出需求越来越高，劳动力要素的税费负担会越来越重，劳动力市场和社会保障制度将越来越完善。届时，再进行以“就业红利”为目标的环境税改革。

（1）郭佩霞、高凤勤《试析环境税“双盈”效应在中国的适用性》，《天府新论》2005年第4期。

（2）李洪心、付伯颖《对环境税的一般均衡分析与应用模式探讨》，《中国人口、资源与环境》2004年第3期。

（3）梁燕华、王京芳、袁彩燕《环境税双赢效应分析及其对我国税改的启示》，《软科学》2006年第20期。

（4）Zhongxiang Zhang,1996,Integrated Economy-Energy-Environment Policy Analysis: A Case Study for PRC, Ph.D.Dissertation, Department of General Economics, University of Wageningen, The Netherlands.