国际碳关税的发展趋势及对我国潜在影响分析

蓝庆新

(对外经济贸易大学 国际经济研究院，北京 朝阳 100029)

国际碳关税的发展趋势及对我国潜在影响分析

蓝庆新

(对外经济贸易大学 国际经济研究院，北京 朝阳 100029)

本文从国际碳关税发展趋势入手，分析后危机时代碳关税的发展趋势，指出碳关税的实质是披着“绿色外衣”的新型贸易保护主义，体现了发达国家主控全球经济的霸权主义。碳关税的出台将使我国面临的贸易摩擦数量和范围增大、出口及经济增长受到阻碍、制造业及其产业链遭受严重冲击、战略性新兴产业竞争压力增大，因此必须勇于面对碳关税的挑战，从国际国内两个层面采取相应措施。

碳关税;趋势;潜在影响

当前，全球经济在经历了金融危机后，进入了缓慢复苏的后危机时代。期间，气候和环境变化成为关注的焦点。尽管2009年底，哥本哈根气候峰会在各国谈判角逐和利益博弈中只以一个不具有法律约束力的协议暂告段落，但是，世界各国围绕气候和环境变化，围绕发展空间和发展权的谈判仍将继续，碳关税很有可能成为后危机时代发达国家向发展中国家转嫁排放成本、施加减排压力的重要武器。

一、国际碳关税的发展趋势

所谓碳关税，是指发达国家提出的对高耗能进口产品征收的特别二氧化碳排放关税。哥本哈根会议前后，以美国为首的发达国家不断以保护环境的借口，威胁对不承担减排义务或没有达到发达国家减排要求的发展中国家实施边境措施，征收碳关税。在世界经济仍处在危机后缓慢复苏的阶段，发达国家经济复苏仍比较脆弱之际，利用碳关税作为维护发达国家利益，促进本国经济复苏的可能性大为增加。

(一)发达国家在碳关税上的立场逐渐相同

欧美等发达国家在碳减排方面有技术、有实力、有利益。为保持国内产业竞争力，发达国家一直试图把气候变化与国际贸易联系起来，对不量化减排国家的出口产品征收碳关税。2009年6月，美国就通过了《清洁能源安全法案》，提出要对机电等产品征收碳关税，拟迫使中国等发展中国家按其要求进行减排，这一法案尽管还没有完成立法程序，但已经开始逐步发挥出实际政策效果。2009年7月，法国总统萨科齐呼吁设立所谓“欧盟碳税边界机制”，对未加入减排体系的国家出口商品征收碳税。法国国民议会(议会下院)和参议院也于2009年10月和11月先后投票，通过了在法国国内征收碳税的议案，即在2010年1月1日起对化石能源的使用按照每排放一吨二氧化碳付费17欧元的标准征税。2010年2月，法国政府更是提出希望将其发展成为针对欧盟以外国家的碳关税，并得到了德国、荷兰、丹麦等国政界人士的响应和支持。此外，加拿大、澳大利亚、日本等国政府也在不同场合或明或隐地表达了实施类似措施的想法。由于发达国家并不真正担心发展中国家实施报复措施，是否出台碳关税的核心考虑因素仍是国内政治经济需要，且当前各国的主流政治力量均倾向于对未承担减排义务的国家实施碳关税。因此从长期看，发达国家必然会在碳关税问题上达成一致，并更有能力对进口产品联合采取边境限制措施。

(二)发展中国家在国际碳关税实施上的讨价还价能力有限

由于发展中国家普遍依赖发达国家的市场、技术和资本，对碳关税并没有足够的制约工具。尤其是许多新兴发展中大国及出口导向型发展中国家，其产品出口对发达国家的依赖性很大，主要出口市场集中在欧美等国，例如中国、印度、东盟等。因此即便在反对发达国家碳关税而采取报复措施的贸易战极端结果下，其受到的损害也是远超发达国家的，基于此种考虑，发展中国家在与发达国家的谈判中将处于弱势地位。同时发展中国家出口的所谓高碳产业，普遍是处在国际产业价值链低端的产业，在发展中国家之间的替代率较强，大多数发展中国家在实现工业化过程中短期内也必须依赖这些产业发展，并且普遍在这一产业发展阶段上互相竞争，从而给了发达国家许多产业回旋空间，也削弱了发展中国家在碳关税方面的话语权。此外，发达国家利用小岛国、非洲国家等对全球变暖的恐惧心理，分化发展中国家集团，造成发达国家、新兴发展中大国(如中、印、巴西、南非等)和发展中小国在气候变化问题上的对立局面，孤立发展中大国，进而削弱发展中国家整体的碳关税方面的磋商能力。发展中国家在碳关税方面的制约能力有限，客观上也助长了碳关税实施的可能性。

(三)碳关税的形式将更趋合法化与多样化

从长期来看，碳关税的实施也必然要在WTO框架下寻找其内容和形式上的合法依据。碳关税自提出以来受到多方质疑，主要的质疑观点在于其违反WTO非歧视原则。征收碳关税以对象国是否实施可比碳减排为标准区别对待。由于每个国家应该分配多少碳排放量没有一个统一的划分标准，在此基础上的碳关税额度必然差异很大，这将直接违背最惠国待遇原则。此外，根据WTO国民待遇原则，进口商品的排放标准(或排放成本)不能高于本国产品。但由于实践中不同产品甚至同类产品的碳排放量千差万别，而所谓的碳追踪技术还远达不到要求，进口国的产品因此很容易受到歧视，从而违背WTO国民待遇原则。但从长期看，发达国家为保护本国利益，可能在WTO框架下对碳关税采取变通措施，寻找其合法依据。一方面，碳关税的出台可能援引GATT(关贸总协定)第2条2(a)条款允许征收等同于国内税负的进口税和第20条的一般例外条款，即基于保护人类、动植物的生命健康或保护可用竭的自然资源，WTO成员可采取必要措施进行贸易限制。［1］(P65)而根据IPCC(政府间气候变化专业委员会)评估报告等研究成果，目前科学界的共识是为避免遭受气候变化造成的不利影响，气候可作为全球公共产品而受到必要保护。据此，如果发达国家都如法国一样在国内征收碳税，那么在保护环境的借口下，GATT的第2条和第20条可以成为发达国家实施碳关税的法律依据。另一方面，在拥有WTO框架的合法依据基础上，发达国家对于碳关税的形式也将更趋多样化，环境反倾销税、环境反补贴税、技术性贸易措施、惩罚性环境关税、高碳产品进口数量限制、国内规章等多种形式都可能成为发达国家的政策选择，从而使得碳关税走向不可控的地步，真正成为国际贸易保护主义的新形态。

(四)碳关税的实施可能经历民间推动、征收范围不断扩大的渐进过程

当前，在发达国家国内舆论的引导下，绿色生产和消费方式不断深入人心。越来越多的企业已经开始践行低碳标准，逐步将低碳作为一种社会责任，限制高碳排放，从而对高碳产品进行进口限制。许多公司推出“绿色采购”，对供应商和制造商的废气、废水排放等进行审查，不断对企业的供应链进行绿化。［2］(P260)同时，在舆论引导下的发达国家消费者的绿色消费理念逐渐形成，消费者对高碳产品进行市场抵制，将间接限制高碳产品的进口。在企业界和消费者共同推动下，可能会形成一个从民间到政府的自发限制高碳产品进口的过程，发达国家政府则可能借其减排先行优势，顺应民意，在国内强制推行碳标签，并对进口产品施以同样要求，对不符合本国排放标准的所谓高碳产品征收碳关税。此外，由于相对于总体征收碳关税，在个别领域尤其是服务领域试点比较容易被接受并获得立法通过，因此，从长远来看，发达国家在碳关税的征收上可能会经历一个从个别行业逐渐扩大范围，扩展到全行业的过程。如欧盟已经决定现在部分行业征收碳排放税，规定2012年开始对进出欧盟的航空公司征收碳排放税，这种在服务贸易领域征收的碳排放税也会对贸易形成限制，在本质上类似于碳关税，从长期看欧盟可能通过该方式不断扩大对进出境产品征收碳排放税的行业和范围。

二、碳关税的实质

以美国为首的发达国家推行碳关税措施不仅能够通过本已形成的本国低端制造业外移，将其应承担的减排责任和成本转嫁给发展中国家;并且能够通过减排技术转让、减排设备出口和进口关税等手段获取利益;又能为其在全球气候谈判中增加筹码，突破“共同而有区别的责任”原则，迫使发展中国家服从和让步于发达国家主控的低碳减排理念，进入发达国家主控的低碳经济规则体系;更能够借此完成对低碳产业的革命，控制产业链上游，成为全球低碳产业主导者、规则制定者和定价权控制者。可谓一举而四得，好处多多。据美国学者测算，2000－2009年，中国用于出口美国的产品所排放的二氧化碳大约占中国目前总排放量的15%－20%，如果这些产品在美国生产，美国二氧化碳排放就要增加5%－9%。发达国家一方面消费着发展中国家在全球价值链低端的制成产品，另一方面还要通过碳关税形式剥夺发展中国家本已少得可怜的产业链利益，阻碍发展中国家工业化进程，抹去主要发达国家在其漫长的工业化进程中巨大的碳排放记录，这在全球化进程中是何等的不公平!

因此，碳关税的实质是将气候变化问题与贸易问题捆绑在一起，是以环境保护为名，行贸易保护之实，实质上是美国为首的发达国家基于国内利益考虑而采取的有损广大发展中国家利益的贸易保护措施，不仅违反了WTO的基本规则，也违背了《京都议定书》确定的发达国家和发展中国家在气候变化领域“共同而有区别的责任”原则和“历史责任”原则，是披着“绿色外衣”的新型贸易保护主义，［3］也是塑造国际经济贸易新的不公平秩序的重要模式，更是以美国为首的发达国家在全球化时代经济霸权主义的重要体现。

三、碳关税对我国潜在的负面影响

众所周知，我国正处于工业化、城市化、现代化快速发展阶段，确保人民生活水平不断提升的高经济增长态势决定了我国成为世界能源的需求大国。同时，国际制造业转移趋势也决定了我国承担了相当部分的世界碳排放责任。此外，我国产业发展水平也助推了我国的高碳发展模式。因此，碳关税的推出对我国可能产生的负面影响不能低估。

(一)我国遭受贸易摩擦的数量和范围将不断扩大

在当前我国面临市场经济地位、特保条款和频繁双反的多重贸易摩擦形势下，如果碳关税将环境因素纳入贸易救济领域，我国面临的贸易摩擦形势将更加复杂和不可控制，严重挫伤我国的出口和对发达国家的投资。除了贸易救济外，技术性贸易壁垒、国内规章等与碳关税相关的措施也具有较强的杀伤力。如2009年11月，日本提出的分部门设定排放标准，就隐含有通过抬高技术性贸易壁垒限制进口的企图。只要是高碳产品，以美国为首的发达国家就有可能在宣扬“环境保护”的前提下，结合“两反两保”或技术性贸易措施，来征收相应的惩罚性关税，即使是搞相应的调查，也会在调查结果出来之前对我国高碳产品造成出口障碍。［4］(P74)因此，碳关税的出台将使我国高碳产业成为贸易摩擦的靶子，同时发达国家对我国碳关税征收的易得性，将产生碳关税征收的数量、产品和地区的扩散效应，使我国高碳产业成为世界各国实行碳关税征收的主攻目标，遭遇愈演愈烈的国际贸易摩擦。

(二)我国出口及国民经济增长将受到阻碍

就目前的技术标准，征收碳关税无法达到一个统一的客观标准，例如在定义与进口产品“同类”或“竞争性”的国内产品方面、在定量判断出口国与进口国减排措施的差异等方面，因此，碳关税的出台必然带有很强的随意性。根据商务部外贸事务发展局的相关数据，我国出口产品中60%以上都是高碳产业，尽管近年来，我国出口产品的市场结构已经多元化，但对发达国家的市场依赖仍然较大，我国出口产品的约60%是输往发达国家市场。2009年，我国产品对美出口占到出口贸易总额的18.34%，对欧盟出口占19.7%。一旦开征碳关税:一方面对于少数有能力达标的企业，因减排技术研发、设备投入的增加，产品价格上涨，价格优势削弱，出口减少;另一方面对于大部分企业来说，因资金、技术等方面的限制，产品碳排放不能达标，碳关税即意味出口成本上升，某国或某一地区市场份额的下降和封闭。这将严重阻碍我国出口保持较快的增长水平，甚至使我国出口出现下降。据美国智库分析，如果美欧发达国家每吨二氧化碳征收30美元关税，相当于对我出口全部制造产品加征26.1%关税，将使我制造业出口下降20.8%，国民福利下降3.7%。①在各新兴发展中大国，我国受冲击的幅度最大。并且一旦美欧发达国家在碳关税上有所动作，必然会导致其他发达国家迅速仿效，采取集体行动，并裹挟很多发展中国家加入，引发“羊群效应”。而我国作为最大的排放国，内需尚未完全启动，国内整体营商环境有待改善，出口在相当一段时间内仍是促进经济增长的重要动力，出口增长压力的增大，必然最终导致国民经济增长受到影响。

(三)我国制造业及相关产业链可能面临较大冲击

我国目前在低碳减排技术没有实质性突破的情况下，制造业高速发展必然导致能源消费的增长幅度加大，再加上我国人口众多等因素，必将使我国温室气体的排放量在一定时期内居高不下。在我国2020年单位GDP二氧化碳排放要比2005年下降40%－45%减排承诺的压力下，制造业的发展势必会受到一定程度的冲击，尤其是我国化工、有色、钢铁、造纸等行业二氧化碳排放量是最多的，这些行业未来面临着效益和碳排放量的一个结构平衡问题。更为重要的是，碳关税全面实施的可能性加大将对我国制造业出口带来较大冲击，从而对我国高碳制造业带来严重影响。据联合国能源署分析，碳关税全面实施将使我国制造业平均降幅达到3%－6%，能源密集型行业失业率上升1－2个百分点。如碳关税征收水平为每吨二氧化碳征收30－60美元，则相当于提高中国制造业出口成本的3%－8%。②而据商务部对中国计算机、通讯设备、工程机械、家电等15个机电产品重点行业调研显示，这些行业的平均利润率普遍在3%－6%，如果出口成本提高3%，多数出口行业企业利润将减少一半以上，部分中小制造企业将面临亏损和倒闭，制造业面临的冲击是明显的。③同时，碳关税的危害将覆盖到制造业的上游供应商、甚至整个供应链，若没有可替代的产业出现，而仅仅是单纯地淘汰现有的高能耗、高排放产业，这样可能会造成产业链的断裂。

(四)战略性新兴产业将面临更为激烈的国际竞争

碳关税的开征，势必使低碳经济成为各国发展战略的主攻方向。作为低碳经济涵盖的范畴，以节能环保、信息技术行业、新能源、新材料、生物医药和生物育种等为主体的战略性新兴产业成为各国竞相发展的重点。为适应这一趋势，我国也把大力发展战略新兴产业作为低碳经济发展和结构调整的重要方向，定为我国“十二五”规划的重要任务。但是，目前世界各国普遍认识到在全球化的世界经济体系中，一国一旦在某一领域形成竞争优势，必然会依托这一优势制定有利于自身的行业标准、产品标准，塑造新的国际分工格局。在未来20年，如果不能迎头赶上低碳经济的步伐，很可能在新一轮国际分工中被边缘化，成为国际规则的被动接受者。因此，与低碳经济密切相关的战略性新兴产业将成为各国竞相发展和争夺的重点，这无疑给我国战略性新兴产业带来竞争的压力。

四、我国的相应对策

总的来说，我们应当重视碳关税的可能征收对我国造成的潜在威胁，正视后危机时代的世界经济形势，把握低碳时代脉搏，勇于面对碳关税的挑战，从国际国内两个层面采取相应措施。

(一)切实转变经济和外贸增长方式

在资源限制、国际局势的双重影响下，我国应进一步加快推行经济增长方式的转变，充分发挥自身优势，研发低碳技术，继续大力发展新能源、环境产业，提高能源利用效率，适时在国内高能耗产业推行强制减排，在关键领域有所突破，如加快特高压电网和智能电网建设，掌握先进的发电技术、洁净煤技术和智能电网技术;如推动重点耗能工业技术改造和中小型工业企业工艺改革和技术改造，提升工业设计、生产、销售等环节的信息化水平等。［5］(P6)应进一步提升现代服务业在产业部门中的比重，减少经济发展中的整体能耗。应注重转变我国外贸增长方式，调整我国目前技术含量、环保标准和附加值都比较低的出口产业结构，提高出口产品质量、档次和附加值，严格限制“两高一资”产品出口，可建立以出口企业为主导、政府助推投资和多渠道筹集资金的绿色外贸碳基金，主要用于促进低碳技术和零碳技术出口企业及其产品的研发，提高其产品出口比重和国际竞争力。

(二)研究制定和完善国内碳排放税制度

在理顺国内能源定价机制的基础上，积极探索具有中国特色的碳税路线图，在未来5年内稳健进行中国征收碳税试点。根据WTO禁止双重征税规则，如我国对企业开征碳税，发达国家将不能对我出口产品征收碳关税。因此，在国内征收碳税，一方面可消除发达国家征收碳关税的借口，另一方面可将税收收益留在国内。虽然我国企业短期内会面临成本上升压力，但从中长期和整体范围看，可以将碳税收入用于支持国内企业节能减排改造，促进新能源利用和技术开发，提高企业竞争力，实现产业结构调整升级和经济增长方式的转变。此外，还应研究如何利用碳税增加应对发达国家碳关税的政策工具，出台配套的税收优惠和激励措施，鼓励企业进行节能减排，尤其对影响贸易大局的机电产业实行更加积极的财政扶持政策，包括向出口企业返还节能减排成本，对受损企业给予过渡性补贴等。

(三)实施积极的国际经济合作促进策略

发挥进口贸易在推动经济结构调整中的作用，扩大先进技术、关键设备和零部件进口，促进节能降耗环保产品进口，通过引进消化吸收再创新，优化产业结构和能源结构。继续鼓励外资参与传统产业的改组改造，吸引外资投向高端制造、新能源、节能环保等产业。鼓励和支持有条件、有实力的企业赴境外开展投资并购，抢占低碳产业全球竞争的制高点，获取低碳领域关键技术和人才，构建以我为主、对我有利的国际分工格局。

(四)开展环境外交

主动出击，积极参与国际环境公约和碳排放标准讨论和谈判，成为规则的制定者，树立负责任大国形象，在应对气候变化问题上占据道德制高点。加强发展中国家阵营的团结，以便共同应对来自发达国家的压力，支持给予最不发达国家和气候脆弱国家更优惠的待遇，积极倡导将减排量在生产国与消费国之间合理分配，倡导以人均碳消耗量和历史累积排放量为基准的新型碳减排责任标准，以反制美欧等发达国家提出的碳关税政策。

注释:

①资料来源:美国布鲁金斯学会网站数据库［DB/OL］.http://www.brookings.edu/Economy.aspx，2009－07－20.

②资料来源:World Energy Outlook 2007:China and India Insights［EB/OL］.国际能源理事会网站，http://www.iea.org/textbase/nplum/WEO2007SUM.Pdf.2008－8－21.

③资料来源:梁现池、杨金贵主持课题《当前中国外贸发展问题与策略研究》，中国国际经济合作学会调研课题，2009年12月。

［1］曹建明，贺小勇.世界贸易组织［M］.北京:法律出版社，2004.

［2］熊焰.重新定义世界和我们的生活:低碳之路［M］.北京:中国经济出版社，2010.

［3］刘丽娜，李学梅.征收“碳关税”背后的玄机［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/world/2009－12/28/content－12718146_2.htm.

［4］陆艳.碳关税:贸易壁垒的影响及对策［J］.合作经济与科技，2010(9).

［5］杨昌荣.低碳经济国际趋势与我国的策略取向［J］.国际商务财会，2009(11).

Analysis of the International Developing Trends of Carbon Tariff and Their Potential Impacts on China

LAN Qingxin
(Institute of International Economy，University of International Business and Economics，Chaoyang，Beijing，100029)

This paper analyzes the post－crisis developing trends of the international carbon tariffs and points out that the essence of carbon tariffs is a new trade protectionism and an embodiment of the economic hegemonism of the developed country.To China，carbon tariffs will fortify the amount and extension of trade friction，impede export and economic growth，impact manufacturing and its industry chain，and intensify the competition pressure on emerging industries of strategic importance.Therefore，countermeasures from both international and domestic aspects must be employed to confront the challenges ensued.

carbon tariffs;trends;potential impacts

F745.0

A

1674—0351(2011)06—0073—05

2011－10－08

蓝庆新(1976— )，男，辽宁抚顺人，经济学博士，对外经济贸易大学国际经济研究院副教授。

本文是北京市自然科学基金“碳关税对北京制造业的影响分析与对策研究”(项目号9112014)和教育部课题“我国对外直接投资绩效分析与策略研究”(项目号08JC790015)的阶段性研究成果。

［责任编辑刘 滢］