从援助效应看中非经贸合作区建设*

舒剑超， 黄大熹

(湖南大学政治与公共管理学院，湖南 长沙 410082)

中非关系在21世纪进入全新阶段，中国政府在2006年中非合作论坛北京峰会上宣布了援助非洲的八项政策措施，包括“今后三年内在非洲国家建立3到5个经贸合作区”。这项工作已初见成效，中国企业在非洲设立的赞比亚中国有色工业园、毛里求斯天利经贸合作区、尼日利亚广东经贸合作区、埃及苏伊士经贸合作区、尼日利亚莱基自由贸易区、埃塞俄比亚东方工业园相继开工建设。

一、中非经贸合作区的建设及其特点

在海外建设经贸合作区是新形势下中国政府鼓励企业对外直接投资的一种新模式，这一模式可以看作“是我国与其他国家之间关于限定区域内更加紧密的双边经济贸易联系安排”。［1］21世纪以来我国对外援助方式有所调整和发展，在加强受援国基础设施建设并给予经济发展帮助的同时，也开始鼓励企业对外投资。在笔者看来，对外投资与对外援助之间联系紧密，可以把对外投资看作是对外援助中经济技术合作的一个重要组成部分。现实情况看，中国的对非援助侧重与经贸结合，建设中非经贸合作区是当前中国在非洲展开的一项独特的援助活动。中非经贸合作区“有大量的基础设施建设，并对该地区的经济发展提供援助，可被识为‘发展援助’”。［2］其实，境外经贸合作区概念与经济特区密切相关，而经济特区在中国改革开放30年的市场经济改革进程中意义非凡。建设中非经贸合作区是在非洲国家的要求下设立的，非洲国家希望通过合作区学习中国发展经济的成功经验。

目前，除阿尔及利亚江铃经贸合作区外，商务部批准的其他6个经贸合作区已经开始建设，与南非和乌干达的经贸合作区也正在筹划中。部分合作区目前已初步运营，援建项目具备进区条件。据权威报道，早在2008年10月，“已有10家企业在赞比亚经贸合作区投资建厂，9家企业在埃及苏伊士经贸合作区投资，4家企业入驻尼日利亚莱基合作区，毛里求斯天利经贸合作区、尼日利亚广东经贸合作区、埃塞俄比亚东方工业园、阿尔及利亚—中国江铃经贸合作区已不同程度取得阶段性进展，招商工作也在进行中”。［3］

就目前中非经贸合作区的商业模式和具体产业定位等来看，我们可以总结出以下特征:一是有多种类型，以发展劳动密集型产业和资源型产业为主，承载着转移国内剩余产能和促进非洲国家发展经济等功能。比如，有基于区域市场贸易的毛里求斯天利经贸合作区;基于木材、矿产资源的尼日利亚广东经贸合作区和赞比亚中国有色工业园;基于边境综合贸易加工为主的埃及苏伊士经贸合作区和埃塞俄比亚东方工业园等。［4］二是以所在国的具体情况和相关优势进行定位和规划。比如，赞比亚中国有色工业园以当地的铜矿资源为依托，以发展有色金属工业为主导，积极拓展相关延伸产业;尼日利亚莱基自由贸易区根据所在地的区位优势和市场辐射能力，要建设成辐射带动力强的现代产业聚集区。其首期规划为“一轴六园区”结构，有交通运输装备园、轻工纺织园、家电通讯园、出口加工区、物流仓储园及生活服务配套园。其产业定位涉及大多数制造业，更有其他商业、房地产开发及旅游休闲等产业。［5］

中非经贸合作区是双边经贸关系发展到新的历史阶段的产物，集贸易、投资、生产于一体。与以往的对非援助活动和一般的对非投资办厂相比，这一投资与援助相结合的新型合作模式有其独特之处:

一方面，中非经贸合作区基本按市场化要求进行运作。我国的“境外经贸合作区采取的是‘政府为主导，企业为主体，市场化经营为原则’的运作模式，是一种政府扶持下的企业境外投资行为”。［6］在具体运作过程中，中国政府主要执行的是宏观调控和规划职能，对主导企业的选择、项目的实施进行审核和监督。同时，主管部门还提供服务功能和权益保障功能，给予多方的政策支持和扶持措施。对每一经审核授牌的境外经贸合作区，国家都将给予2－3亿元人民币的财政支持和不超过20亿元人民币的中长期贷款。［7］主导企业是经贸合作区的建设主体，我们可以把它看成是一种“企业对政府”的模式。通过投标获得经营权的主导企业需要直接面对非洲政府，通过与所在国政府签订具体的合作协议直接负责在当地建设和经营经贸合作区，“相比传统模式而言，境外经贸合作区要求企业与政府的网络关系更加紧密”。［1］

另一方面，中非经贸合作区是一种大企业带动中小企业的对非投资模式。大企业是中非经贸合作区的开发主体，经济实力较强，跨国经营经验丰富，可以有效地为后续企业落脚非洲做好前期铺垫及后续服务。尼日利亚广东经贸合作区、尼日利亚莱基自由贸易区和埃塞俄比亚东方工业园的建设主体分别来自经济强省的广东和江苏，有丰富的境外投资、建设和运营经验。中国有色矿业集团有限公司和山西天利实业集团则分别是赞比亚中国有色工业园和毛里求斯天利经贸合作区的建设主体，它们是在非洲成功经营多年、熟悉当地法规和文化等要素的大型国有企业和实力民营企业。大企业可以向中小企业提供完善的管理和服务，集中争取非洲国家在土地、税收等方面的优惠政策，缓解中小企业的投资压力。中小企业利用合作区的平台优势集体对非投资可以形成产业聚集效应。所以，这一模式被认为是大企业带动中小企业对外投资，二者在业务功能上合理分工的模式。

二、中非经贸合作区建设对非洲的援助效应

经贸合作区发展潜力很大，非洲国家非常看重，并给出了多种相关优惠政策。有非洲学者指出:“如果这些经济特区(中非经贸合作区)如愿完成，它们就会像基础走廊一样，把支离破碎的非洲市场连接起来，而且会对区域性经济一体化产生积极影响。非洲大陆每设立一个经济特区，将成为非洲的新的经济增长点。”［2］经贸合作区可以充分结合中方的资金、技术和产业优势与非方的资源和市场优势，将在以下方面有效带动非洲发展，具有多重援助效应。

(一)帮助非洲脱贫致富

非洲国家，特别是多数撒哈拉以南非洲国家贫困率超过50%，失业人口众多，是滋生其他社会问题的根源。因为非洲外国投资严重不足，制造业几乎没有发展起来，难以有效带动就业，“《非洲发展新伙伴计划》在涉及生产多样化时，特别提出应考虑从‘创造就业’出发，开拓新的生产领域”。［8］建设经贸合作区一方面会带动大量的交通、水电、通讯等基础设施建设，直接改善当地投资环境，促进民生条件改善;另一方面，可以有效吸引外资企业入住，增加就业岗位。由于经贸合作区强化了中非投资合作的目的性和计划性，可成规模带动中国制造型企业对非投资，这将吸收大量劳动力就业。比如，毛里求斯天利经贸合作区摆脱传统经贸区“以我为主”的发展模式，把经贸合作区的项目和毛里求斯的国家战略有效对接，这个耗资5亿美元的贸易经济区将为毛里求斯创造大约7500个工作机会，年出口额将达2亿多美元。［9］总之，非洲国家将在此机会下获得大量经济利益，从长远来看，经贸合作区必将带动所在区域的经济发展，因为经贸合作区的投资不仅是在区内，还延伸到相接的港口及区域性市场。

(二)加速非洲工业化进度

多数非洲国家工业落后，制造业水平低下，虽然独立后大力推行工业化，但效果不佳。建设经贸合作区是非洲推进工业化新的历史机遇，通过经贸合作区的招商引资，非洲工业化普遍遇到的资金不足和技术短缺问题可以缓解。经贸合作区有大量的基础设施建设投入，这可以有效改善所在地的投资环境，吸引大量的中国企业及国际企业前来投资。这样，非洲国家可以有效获得这些企业的成熟技术，缩短技术转移周期，也有机会学习国际知名企业的管理经验，提高企业管理水平。如尼日利亚莱基自由贸易区已与120多家企业签订了投资意向协议，其中既有中国的知名企业，也有法国道达尔、荷兰米塔尔钢铁、尼日利亚OBAT石油公司等世界五百强及国际知名企业参与。［10］尼日利亚可从中获得大量的资金和技术，也可以获得改善人力资源结构和向国际知名企业学习先进管理经验的机会。从中非合作的角度，目前我国需要转出的过剩生产能力正是非洲所需要且有能力接纳的，非洲国家可以抓住此机遇进行产业集群，推动产业升级和完善产业链条。

(三)发挥非洲国家的资源优势

许多非洲国家资源丰富，但其开发能力和加工能力均不足，难以有效合理地利用自身的资源优势。所以非洲国家迫切需要引进外资和技术，并期望在开发过程中增强自主开发能力。中非经贸合作区，特别是资源开发合作区是中非在资源领域投资合作的新方式，是集开发和加工为一体的特殊区域。它有利于将资源开发与所在地发展结合起来，形成以资源业为主，多种经营相结合的综合开发局面。这种方式更利于非洲国家解决开发资金、获得技术转让，从而将资源优势转化为竞争优势。同时，这种开发模式可以推动相关产业的发展，可以有效解决就业问题，带给当地群众实际利益。例如，作为中国在非洲建立的第一个经济贸易合作区——赞比亚中国有色工业园就已经引进多家有色金属冶炼和加工企业，开始帮助赞比亚人民将赞比亚丰富的铜、钴等资源转化为实实在在的财富。这一合作区将带动赞比亚机械、建材、轻工、服装、制药等行业发展，每年将为赞比亚增加出口5亿美元，每年将向赞比亚政府纳税1000多万美元，为当地提供的就业岗位将增加到6000个，同时还将培养出一大批高素质的当地产业工人。［11］

(四)推动非洲国家自主发展

非洲自我发展及发展能力建设十分重要，是解决诸多难题的关键。中国援外工作与时俱进，新时期更加注重受援国发展能力的建设，1995年10月中共中央召开的改革援外工作会议就鼓励企业“将中国市场化改革的成功经验运用于对受援国的援助，如在受援国建立经济开发区”。［12］同时，非洲国家也希望借鉴中国的发展经验，“中国经济的快速发展和政治的持续稳定，特别是中国在减贫方面取得的巨大成就，给非洲国家树立了发展的成功典范，激发了它们学习和效仿的热情”。［13］尼日利亚前总统奥卢塞贡·奥巴桑乔多次表示希望借鉴中国经济发展模式，积极推动建立莱基自由贸易区;毛里求斯总理拉姆古兰也对合作区寄予厚望，希望将合作区的经验传递给整个非洲。正是在中非高层领导的支持下，这种特别合作的方式逐步在非洲展开，这将是非洲国家分享中国发展经验的一种有效途径。中非经贸合作区可以起到“授人以渔”的作用，一方面推动非洲国家提升工业发展能力，促成有关技术加快向非洲转移，“如赞比亚—中国经贸合作区、尼日利亚拉各斯自由贸易区，它们将成为提升经济技术合作的新动力”。［14］另一方面，通过近距离地分享中国经济发展的成功经验，非洲国家可以更新发展理念，调整发展政策与策略，从而找到自己的有效发展途径。

三、加强中非经贸合作区建设的建议

虽然中非经贸合作区的建立已产生了一定的效应，但这一新型投资合作模式还处于发展阶段，金融危机等不确定因素对经贸合作区建设的推进已带来一定冲击。同时，由于自身的实力和运营经验的不足，主导企业在建设过程中也必定会面临诸多困难。切实办好中非经贸合作区是有效发挥其援助效应的前提，笔者认为政府与企业应该在尊重经济规律的前提下加强协调与合作，积极做好政策衔接、产业定位、竞争力打造及本地化等工作。

(一)加强政府与企业的协调与合作

境外经贸合作区是一种政府指导下的，大企业与中小企业在业务功能上存在分工合作的模式，需要处理好政府与企业的关系。对于经贸合作区的定位，企业和政府相关部门必然存在或多或少的认识偏差，会造成企业对支持政策的诉求与政府相应政策的支持程度产生不一致的情况，这就需要双方在开发过程中加强协调。投资境外开发区属于长线项目，所在国的投资环境和投资政策等和国内大不相同，这也需要中国政府给予企业必要的扶持。双方政府在政策衔接、战略规划等方面搞好对话与合作也十分重要，因为非洲国家的优惠政策也有留在纸面而没有及时落实的情况，这就要求企业加强与所在地政府的沟通，必要时需借助本国政府与当地政府协调以有效落实相关政策。

(二)产业定位上突出特色

经贸合作区的产业定位至关重要，合乎经济规律、清晰准确的定位才能突出合作区的优势，才能使经贸合作区聚集起核心资源和优势产业。中非经贸合作区在推进过程中，一定要结合企业的既定优势、合作区所在地资源及所能辐射的国际市场特征等，就园区产业方向和商务功能做出具体定位。首先，产业选择不能过杂。应从产业经济学的角度仔细评估合作区的主导产业，走专注型产业发展道路，这样才可有效发挥所在地的资源或者市场需求优势。其次，合作区的未来产业方向和商务功能定位要具体。具体而有特色的定位才有助于投资企业有效结合其出口范围、产品特性等选择对口的合作区，从而有效带动所在地的经济发展。此外，主导企业在运营过程中也要注重与招商对象沟通，及时了解招商对象的经营状况和实际要求，以便对合作区的定位作必要调整。

(三)切实面向中小企业

经贸合作区的主要招商对象应定位为希望“走出去”的中国企业，特别是中小企业。当前大量中小企业所在的成熟劳动密集型产业需要加快转移，而非洲有很大的投资发展空间，中小企业所在的行业、所拥有的技术水平更适合非洲的经济现状，开拓非洲也是我国中小企业多元化发展的现实需要。［15］中非经贸合作区应努力为中小企业投资非洲搭建平台，帮助中小企业改变对非投资效果不理想的状况。为此，合作区的建设标准、规划标准要量力而行，切实从中小企业的投资能力与发展潜力出发，使中小企业有能力入住，有发展机会。中小企业才可以有效利用当地的劳动力、自然资源及优惠政策，从而促进非洲国家引进适合其发展阶段的劳动密集型企业，有效解决就业等问题。

(四)着力打造产业链优势

发展中非经贸合作区的要点之一应是实现对某些产业的整体打造。一方面可以有效提升中国企业的海外市场竞争力，“在境外设立经贸开发区最大好处就是可以让中资形成海外产业链优势，通过抱团出击海外市场，以增加竞争优势”;［16］另一方面，非洲国家可以借此产业集群效应大量承接相关产业，从而有效推动非洲国家完善产业链条和升级产业。所以中非经贸合作区应实现对某些产业的整体打造，提升合作区的竞争力。为此，中非经贸合作区要在规划、定位、经营各环节着力为企业集群发展提供条件，为上下游产业链上的企业找到发展机会以有效提升综合竞争力，保证相近产品企业可以相互合作以集群效应来延伸产业链。

(五)积极推动企业本地化，促进非洲自主发展

走好本地化路线至关重要，“在非洲投资，本地化更有利于控制成本、提高竞争力、加强目标市场控制”。［17］本地化工作也是带动所在地经济发展和提高非洲国家自主发展能力的要点之一。经贸合作区首先要在规划和定位上充分结合所在国的经济和社会发展需求，充分发挥当地资源优势，这是本地化工作必须考虑的。在经营上，经贸合作区的开发、运营、招商等各环节要积极与当地企业保持合作，任用本地化人才。只有当地企业参与建设后，合作区的发展才能与非洲国家的自身发展密切结合起来。本土化人才更加熟悉当地政策与运作规则，与当地各类部门和机构打交道时可以有效推进工作的开展。此外，经贸合作区要履行必要的社会责任，积极投身当地的公益事业。企业责任无国界，经贸合作区在开发建设上也要保护好当地环境，这是保持非洲国家可持续发展所不可忽略的。

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［5］中国投资指南网.境外经贸合作区情况介绍［EB/OL］.［2010-09-09］.http://www.fdi.gov.cn/pub/FDI/98qth/ltyyth/20080909/2008090911/01/t20080909_97076.htm.

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