拆除违法建筑执法问题研究

邹晓美

（北京物资学院劳动科学与法律学院，北京市101149）

改革开放以来，我国城市化取得了举世瞩目的成就。但与此同时，日益增多的新城开发区、城乡接合部等局部地区的违法建设势头愈演愈烈。加强对违法建设的综合治理，消除违法建筑，打击违法建设行为已日益被各级政府所重视。因此，对拆除违法建筑执法中存在的问题作系统分析并提出相应的建议和对策，将有助于完善城市规划管理法律法规，有助于提高政府部门执法效能，使城市建设和管理进一步走上规范化、法制化道路。

一、违法建筑的界定及危害

1.违法建筑的界定

从学理角度来看，违法建筑也称为违章建筑、违法建设，①通常是指违反法律、法规、规章等，未取得政府主管部门许可而擅自新建、扩建、改建的建筑物、构筑物及其他工程设施。比如台湾学者谢在全认为，违法建筑系指违反建筑法令，不能取得建筑执照，致无从办理所有权登记之建筑物。[1]台湾学者王泽鉴认为，违法建筑系指建筑法适用地区内，未经申请当地主管建筑机关审查许可并发给执照而擅自建造的建筑物。[2]这些概念都揭示了违章建筑的本质是其违法性，进而无法办理不动产登记并取得所有权。

从城市规划与建设管理角度来说，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）的界定为：违法建筑（违法建设）是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行的建设以及在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行的建设。②

2.违法建筑的危害

违法建筑已经成为当前城市建设管理中最为突出、最为复杂、最为集中的问题之一，严重扰乱了经济社会的正常秩序。其危害主要表现为：

（1）破坏城乡规划，严重影响城乡建设与发展。随着国家实行严格的土地政策，城市发展的土地资源已经显得十分珍贵，违法建筑的大量出现，破坏了城市统一规划，蚕食、侵占了土地资源，缩小了城市发展空间，扰乱了正常的城市建设管理秩序，也直接造成了土地出让金、国家税收和地方税收等大量资金的流失，侵害国家和社会公共利益。

（2）影响市容市貌，损坏城市形象，造成安全隐患。城市违法建设的存在，降低了城市的品位和档次，严重破坏了城市形象和社区环境，给城市管理工作带来相当大的难度。一是违法建房选址随意，造成社区、小区房屋布局零乱；二是大量违章搭盖、违法建房用于餐饮、小作坊、废品回收、修车洗车等经营活动，导致环境污染和噪声扰民。三是大部分违法建筑施工标准低、质量差，存在安全隐患，有的甚至堵塞安全通道和消防通道。

（3）破坏房地产市场秩序，不利于私有财产保护。违法开发建设的住宅产品一旦进入市场，就会严重破坏公平竞争的房地产市场秩序，也会引发大量房产纠纷，严重侵害购房消费者的切身利益。违法建筑没有合法的用地、规划审批手续，也无法取得合法的不动产所有权，而且可能被国家强制拆除，不利于私有财产的保护。

（4）有损法律尊严，不利于社会稳定。违法建筑的建设者无视政策法规，用不正当手段和不公平方式强占大量非法财富，破坏了社会的公平公正，扰乱了正常的经济社会秩序，有损法律尊严，不利于法治社会建设。同时，由于强制拆除违法建设涉及到个人的直接利益，当事人在执法部门行动时往往会采取极端行为加以阻挠，以暴力手段对抗执法，有些案件甚至造成了较大的社会影响，牵涉到社会稳定等问题。

二、拆除违法建筑执法中的主要问题

虽然我国查处违法建设工作已经具备了坚实的法制化基础，建立了查处违法建设的运行机制和监督机制。但由于种种原因，拆除违法建筑行政执法一直是城市管理中的棘手问题。

1.拆除违法建筑的相关立法不完善

（1）相关立法规定过于原则，条文不清晰，可操作性差。如《城乡规划法》第68条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或限期拆除决定后，当事人不停止建设或逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。该条文尽管赋予了县级以上地方人民政府行政强制权，但对于强制执行的条件与程序却没有明确规定，所以在强制拆除过程中滥用行政强制的现象十分普遍。

（2）存在立法空白及立法滞后问题。目前我国还没有一部专门法规来规范拆除违法建筑工作，因此，拆除违法建筑执法工作缺乏统一的法律依据。同时，现行的法规也没有给出具体的应当拆除的违法建筑的认定标准，《城乡规划法》第64条规定了“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。”然而，什么情况下是“无法采取改正措施消除影响”的，什么情况下是“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的，并无具体的认定标准，这也导致执法标准的不统一，可能会出现应当拆除的没有拆除，不应拆除的反而被强制拆除的现象。

2.相关执法主体职责不清晰、权限不明确

目前，涉及拆除违法建筑行政执法的主体很复杂，既有市、区（县）和乡镇人民政府，也有国土、规划、建设、城管等主管部门，而违法建设本身在有些情况下也同时违反数个法律法规。比如某些违法建筑既有非法占地行为，也有违反规划许可，同时还可能不符合市容环境标准，那么国土、规划、城管部门都可以负责查处。因此，各相关执法主体之间容易出现职能交叉和重合，如果各执法主体协调、配合不够，有可能出现重复执法和推诿扯皮的问题。

就城乡规划执法而言，随着相对集中处罚权的推行，在规划主管部门这个规划执法主体之外，又出现了一个新的执法主体——城市管理综合行政执法机关。这样，就产生了二元规划执法主体。以北京市为例，原则上以建设工程是否取得建设工程规划许可证作为划分本市城市管理综合执法组织与规划行政主管部门查处违法建设职责分工的标准；规划部门负责查处已取得建设工程规划许可证，但违反许可证内容进行建设的违法建设案件；而对建设单位、个人未取得建设工程规划许可证的规划违法行为，则由城市管理综合执法组织负责查处。对于这种二元规划执法主体，也有人提出反对意见，他们认为：在法理上，一个完整的处罚权是不能被分割的，在一个城市中有两个行政机关、两支规划执法队伍在分别行使规划执法权，这无形中增加了新的执法部门和执法队伍。这种规划与城管共同行使规划违法行为的行政处罚权的模式，在规划执法实践中，由于两个局的职责不清出现了新的扯皮、推诿现象。[3]上述观点尽管有待进一步商榷，但也提出了目前二元规划执法模式存在的某些弊端，值得进行研究并加以解决。

3.拆除违法建筑的执法难度大，执法效率低

（1）相对人不配合执法甚至暴力抗法现象严重。在强制拆除违法建设过程中，当事人往往采取围堵、辱骂、自残等极端行为加以阻挠，或以暴力手段对抗行政执法，牵涉到社会稳定等一系列问题。

（2）执法手段单一，强制措施不够。根据相关法律，规划执法中规划、城管执法机关只能作出责令停止建设、罚款等处罚决定。如果采取查封施工现场、强制拆除等措施，则需要市或者区（县）人民政府的“责成”决定。同时，我国现行的法律设定了政府执法部门除公安机关外没有对人身自由进行限制的强制权，执法人员对违法建设当事人公然阻挠公正执法、暴力抗法的恶劣行为无可奈何。

（3）执法成本高，执法周期长。城市违法建设拆除造成的社会经济损失不可估量。同时，执法部门在对城市违法建设进行强制拆除时也要耗费巨大的人力、物力和财力，导致政府公共资源的巨大消耗。另外，从发现违法建设行为进行立案处理，到下达处罚决定和强制执行，必须经过调查取证、笔录、告知、听证、下达处罚决定等法定程序。而目前的违法建设速度非常快，较长的执法周期往往使违法建设行为得不到及时遏制。

总之，拆除违法建筑行政执法中存在的问题，在一定程度上影响了治理违法建设、遏制无序建设工作的顺利开展。

三、完善拆除违法建筑执法的对策与建议

笔者通过对拆除违法建筑执法工作中存在问题的梳理，提出如下完善拆除违法建筑执法的对策与建议：

1.完善拆除违法建筑的相关立法，构建治理违法建筑的法规体系

完善的立法是治理违法建设行为和拆除违法建筑行政执法顺利实施的基础和保障。一方面，应该细化和具体化《城乡规划法》相关规定，增强立法的可操作性；另一方面，依据《城乡规划法》，加大地方立法力度，进一步完善相关的地方性法规、地方规章，构建体系完整、内容和谐的城市管理、规划建设以及治理违法建筑的法规体系，并可以就拆除违法建筑问题进行专门的地方立法。比如针对违法建筑的拆除问题，1999年6月1日，上海市人民代表大会常务委员会通过了《上海市拆除违法建筑若干规定》，并于2009年进行了修订。该规定对违法建筑的定义、各级政府的职责、举报和查证、拆违决定的作出和执行以及对正在搭建的违法建筑的查处、复议和诉讼、责任追究等内容进行了具体规定。

2.明确各执法主体的职责权限，协同配合，联动执法，建立查处违法建设长效机制

治理城市违法建设需要相关部门的密切配合，必须建立健全联合管理和联合执法的机制和制度，城管、规划等相关职能部门要齐抓共管，各司其职。

（1）明确各执法主体的职责权限。各区（县）政府为本行政区域内控制违法建设工作的责任主体，组织实施本行政区域内制止和查处违法建设工作。特别是建立和完善违法建设强制执行工作程序，责成区（县）城市管理综合执法机关等部门对违法建设采取查封施工现场、强制拆除等措施。

（2）建立一套多部门联合监控、执法的业务程序，对违法建筑的开发建设、经营管理全过程进行监督和管理。事实证明，建立部门之间的联动执法是处理违法建筑、杜绝违法建设的有效途径之一。除了国土部门、规划部门、住房城乡建设部门、城市管理综合执法机关等职能部门按照职责分工和权限负责查处违法建设外，公安机关要做好制止和查处违法建设的配合保障工作，依法对阻碍国家机关工作人员执行公务的违法行为进行处理。

（3）建立查处违法建设信息共享机制，特别是要建立规划与城管部门信息反馈和资源共享制度。各执法主体要充分利用城市管理信息系统等技术手段和信息资源，建立制止和查处违法建设信息平台，为查处违法建设提供基础数据，实现各平台之间信息互通和数据共享。特别是在规划二元执法主体的情况下，为提高违法建设的查处效率，特别要在规划审批部门和城管执法部门建立审批抄告、处罚告知、重大审批和处罚征询等信息反馈和资源共享制度。规划部门在审批建设项目后，应及时通知城管执法部门实现资源共享；城管执法部门在对建设项目进行行政处罚后，应及时通知规划审批部门；规划审批和城管执法部门在重大项目审批或者作出处罚决定时应相互征求对方意见。另外，尽管有不同的意见，但总的来说，城乡规划行政处罚权被相对集中后，可以充分发挥规划行政主管部门和城管执法部门各自的长处，充分利用“两种资源”，即充分发挥规划行政主管部门专业技术方面的优势和城管执法部门精通执法业务、兵力集中等方面的优势，解决规划执法中的热点、难点问题。[4]

3.拓宽执法渠道，加大执法力度，提高执法效率

如何采取切实有效的措施，拓宽执法渠道，加大执法力度，提高执法效率，是当前行政执法中的一项十分迫切的任务。

（1）关于拆除违法建筑的强制执行权问题。根据《行政诉讼法》第66条关于“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”的规定，我国行政强制执行制度是以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外。我国《城乡规划法》虽然赋予了行政机关拆除违法建筑的强制执行权，但我们也要认识到，这一规定并非完全排除了司法机关的强制执行权。事实上，针对一些拆除难度大、案情复杂的违法建筑的强制执行，申请人民法院强制执行既可由司法机关对其合法性进行审查，又可借助司法的强制措施推进拆除违法建筑工作。

（2）对于正在搭建的违法建筑，如果不及时采取强制措施，有可能错过执法时机，造成违法建筑既成事实的后果，加大了拆除执行难度，提高了执法成本。因此，应当通过立法，赋予行政执法机关暂扣施工工具和材料、查封施工现场、立即强制拆除等权利，将违法建设消灭在萌发状态。

（3）针对阻挠执法和暴力抗法行为，应当加大对违法行为人采取强制措施的力度。对阻碍执法部门工作人员依法执行公务的，由公安机关依照《治安管理处罚法》予以处罚；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

＊本文系北京市社会信用与社会保障研究基地科研创新团队“经济、劳动法制建设研究中心”的研究成果之一。

注释：

①违法建筑、违章建筑、违法建设的概念表述虽然不同，但从法律角度分析，其内涵与外延并无实质区别。这也可以从地方法规及规章中得到印证。如《上海市拆除违法建筑若干规定》、《合肥市制止和拆除违法建设规定》、《上海市整治违章搭建和违章建筑的若干规定》（已废止）等。

②参见《中华人民共和国城乡规划法》第64条和第65条。

[1]谢在全.民法物权论[M].北京：中国政法大学出版社，1999：96.

[2]王泽鉴.民法物权（1）通则·所有权[M].北京：中国政法大学出版社，2001：23.

[3]王毅，于荣.城市化背景下二元规划执法主体的困境与出路[J].北华大学学报（社会科学版），2007（6）：25-27.

[4]隋卫东，王淑华，李军.城乡规划法[M].山东大学出版社，2009：239.