公共危机背景下非营利组织的“志愿失灵”现象

王夺奎

(山东大学政治学与公共管理学院，山东 济南 250100)

公共治理理论自20世纪90年代兴起以来，日益成为影响广泛的社会治理理念和模型。公共治理模式的核心是治理主体的多元化，即政府与非政府组织、国家与公民社会、各种公共机构与私人机构互动与合作，共同行使公共权力，在管理社会公共事务过程中最终实现和增进社会公共利益。社会公共事务的基础包括三个部分:市场、政府以及公民社会。①随着社会的发展，“市场失灵”和“政府失灵”现象相继出现，一定程度上制约了社会的发展，人们开始把非营利组织作为市场和政府的补充，但作为第三领域的活动主体，非营利组织同样出现了失灵现象，也就是“志愿失灵”。公共危机背景下，非营利组织一直发挥着很重要的作用，因此，对公共危机背景下非营利组织的失灵现象的研究就显得非常有必要。

一、非营利组织的内涵及特点

西方的非营利组织最初产生于18世纪后期，一直到20世纪前期，包括学校、医院、孤儿院等传统的慈善事业都是由私人来提供的。但随着西方福利国家制度逐渐兴起，从“摇篮到坟墓”的福利政策让非营利组织失去了用武之地，非营利组织只能在很小的方面发挥作用，成为政府的名副其实的“配角”。但从20世纪80年代开始，福利国家逐渐掀起了政府改革浪潮，西方各国的社会福利政策经历了一次大规模的结构转型，福利开支被大大削减了，“社团革命”出现，即非营利组织大量涌现并且重新焕发活力。②由于非营利组织在西方存在的历史较长，西方国家一直以来对于非营利组织的研究比较充分，非营利组织的运行结构和组织机构也比较健全。

非营利组织的概念在20世纪80年代引入我国，之后便出现了非营利组织大规模发展的状况。对于非营利组织的定义，不同的学者有着不同的理解和认识，对于其内涵的界定一直十分丰富。综合各方学者的理解，非营利组织可以解释为以服务大众为宗旨，而不以营利为目的，具有志愿性和自治性的正式组织。而非营利组织的特征可以概括为组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性以及公益性六个特征。③

二、公共危机背景下非营利组织存在的必要性

1998年长江洪水，2003年非典疫情，2008年初南方雪灾，2008年5月12日汶川8级地震，2010年4月的玉树地震以及甘肃省舟曲特大泥石流灾害，公共危机事件接连发生，人们对于公共危机处理的关注程度也不断提高。不断发生的公共危机事件考验着政府的应对能力。应对危机政府发挥着主导作用，与此同时，一些社会力量也积极参与。非营利组织当然是这一系列社会力量的主导。

首先，我们来看一下公共危机背景下非营利组织尤其是志愿组织存在的必要性。在社会公共事务中，我们已经看到，随着社会的不断发展，出现了大量的社会公共问题，公共事务的不可治理性日渐增加，单纯依靠政府调控和市场机制发挥作用已经很难满足社会公共利益的最大化。同样，在公共危机事件发生后，政府虽然理所应当作为主导力量，但其也需要有其他力量作为补充，这样非营利组织尤其是志愿组织作为其他力量的代表，自然有其存在的必要。

其次，非营利组织自身的特点也决定了其产生和存在的必要性。公共危机发生后，一系列非营利组织会第一时间出现在现场，及时有效地控制形势，减轻损失，非营利组织具有及时性的特点。参与危机处理的非营利组织绝大多数是危机发生当地的组织，所以其具有广泛的群众号召力，可以以最快的速度组织最多的人力参与到危机的处理中。而且，非营利组织一定程度上是根据其专业特色发展的，专业性也是其优势之一。所以，非营利组织自身的特点决定了其存在的必要性。

三、非营利组织“志愿失灵”的表现

非营利组织虽然在一定程度上弥补了政府失灵与市场失灵，发挥着“第三只手”的作用，但同样存在失灵的现象，人们开始接受“志愿失灵”的观点。

1.萨拉蒙“志愿失灵”理论

莱斯特·M·萨拉蒙是美国约翰·霍普金斯大学公民社会研究中心主任，是全球有关非营利部门研究的最著名学者之一。萨拉蒙在多年的研究中发现，除了市场失灵、政府失灵之外，非营利组织同样也存在着失灵现象，他称其为志愿失灵论。这也是萨拉蒙最有影响力的成就之一。

萨拉蒙认为“志愿失灵”主要包括以下几个方面:慈善不足，作为集体物品的提供者，志愿制度的一个主要缺陷在于，它无法产生充足的、可靠的资源，来处理发达工业社会中的人类服务问题。这部分反映了集体物品生产中固有的“搭便车”问题。慈善的特殊主义，特殊主义是指这样一种趋势:志愿组织及其捐助人集中关注人口中的特殊亚群体。一些社区中的亚群体，可能不会在志愿组织的结构中得到充分的体现。特殊主义以及由此产生的偏爱，不仅会导致覆盖面上的严重缺口，而且会带来服务的重复和浪费;慈善的家长式作风，志愿机构对社区问题作出回应时，面临的第三类问题是，这种方法不可避免地把界定社区需求的权利授予了那些控制着最重要资源的人。慈善的业余性，志愿制度的最后一个问题是，它用业余的方法来处理人类的问题。④

当然，萨拉蒙的分析是建立在西方社会非营利组织发展的历史的基础之上的。对于我国而言，非营利组织“志愿失灵”现象当然也是存在的，而且基本上也包括在萨拉蒙分析的几个方面，但不能忽视的一点是，我国目前正处在社会转型期，由于中国改革和社会转型的渐进性，当下社会关注的焦点主要是在建立社会主义市场经济体制过程中政府与市场关系问题以及如何规范市场和政府的行为。而相对忽略了第三部门与政府、市场的艰难分离过程及第三部门发育不全问题。⑤因此，对我国而言，不单是存在“志愿失灵”现象，在相当的程度上还存在着非营利组织发育不全、作用缺失的现象。

2.公共危机背景下非营利组织的“志愿失灵”

近些年来，我国相继出现了洪水、冰冻灾害、特大地震等诸多公共危机事件。众多危机事件来势凶猛，损失惨重，影响深远。面对这些公共危机事件，政府作为主体果断处理，积极应对。与此同时大批的社会力量也积极参与到了危机处理中，尤其是相当多的非营利组织在其中发挥了重要的作用。在充分肯定非营利组织在公共危机事件发生后所扮演的重要角色和积极作用的同时，我们不得不冷静地思考一下非营利组织在危机应对过程中出现的“志愿失灵”现象，主要包括以下几个方面的内容:

(1)非营利组织与政府之间缺乏沟通机制，造成信息不畅，从而影响了危机的处理效果。面对公共危机，政府是事件处理的核心和关键，非营利组织的参与仅仅是作为一个补充，因为非营利组织的宗旨可能在危机处理过程中很难得到完全实现。因为政府一直处于核心，危机处理中的诸多决定也是从政府的角度考虑，所以政府和非营利组织之间的沟通很有可能会十分不顺畅，导致很多的信息不能够共享，从而造成非营利组织的作用大打折扣，导致失灵现象的出现。

(2)非营利组织的社会公信力不足，很难吸引公众的志愿参与。缺乏志愿者是中国非营利组织与发达国家非营利组织在公共危机管理人力资源方面的最大差异。因此，我国的非营利组织缺乏广泛和深层次的社会认同，与社会公众的关系比较疏远，社会影响力不大。这就使得非营利组织在组织群众应对危机时，很多工作都无法顺利进行。⑥人们的志愿行为不足，造成非营利组织在公共危机治理中的资金和人力不足，严重影响自身作用的发挥，对政府的协助作用减弱。

(3)非营利组织在公共危机治理参与过程中资源尤其是资金不足，这使得非营利组织的作用大打折扣。目前，我国大部分的非营利组织的资金来源都比较单一，政府的支持力度十分有限，组织自我创收的过程中还出现了非营利组织市场化和非公益性的现象。因此资源支持一直是瓶颈。在公共危机发生之后，虽然有很多的捐款，但是这些捐款的绝大多数没有用于对非营利组织运转的维护和支持上。这些都使得非营利组织不管是在危机发生前的宣传方面还是在危机发生后的救助方面都无法展开正常的活动。许多非营利组织由于缺乏制度保障和固定的资金来源渠道而面临着经费短缺的困境。

四、公共危机背景下非营利组织“志愿失灵”现象的应对

我们不能否认非营利组织在社会公共事务发展和完善中尤其是在公共危机发生之后的应对中出现的一系列的“志愿失灵”现象，应该说这是非营利组织在发展过程中所必须面对的问题，我们应该尝试在应对公共危机过程中采取措施尽量避免“志愿失灵”现象的出现。

第一，从社会发展的大环境看，应该改变长期以来形成的政府与非营利组织之间的主导与辅助的定位。市场失灵出现以后，普遍都认为政府应该是社会公共事务发展的主导者，在维护社会公共利益过程中，政府负有主要的责任，而非营利组织仅仅作为补充。这种观点导致非营利组织在发展过程中长期受到政府的变相管理，处于政府政策的执行方，没有和政府平等的权力，所以导致非营利组织自身很多的特色难以发挥，总会受到政府的影响，在现实社会中出现了众多非营利组织的领导都有政府官员兼任的现象，使非营利组织严重缺乏独立性，甚至出现腐败，这应该说是“志愿失灵”现象出现的主要原因。因此，应该采用萨拉蒙的观点，倡导一种政府和非营利组织的合作关系而不是主导与辅助的关系，这样能够尽最大可能实现非营利组织发展的独立性，更好地发挥其优势作用。与此同时，改变传统的志愿观，培育公众慈善意识，采取措施调动志愿者的积极性。通过宣传教育，在全社会形成一种广泛的共识:所从事的社会服务事业关系到社会的和谐与稳定，参与这个事业是每个公民不可推卸的社会责任，志愿者的工作是推动社会进步的重要力量，从而吸引更多的优秀人才参与到非营利组织的活动中来。

第二，非营利组织的发展，应该从以下几个方面着手:首先，完善非营利组织发展的法律制度，我国目前关于非营利组织的相关法律很少，仅仅是关于注册的，这样导致非营利组织在发展过程中缺乏严肃性，难免会出现业余现象，因此加强法律制度建设很有必要，政府应以立法的形式确立非营利组织的社会地位，规范公共危机处理的程序和办法，为非营利组织介入公共危机管理提供法律上的保障。其次，加大对非营利组织资源的支持力度，从法律和政策方面提高非营利组织的公共危机管理参与水平。非营利组织参与公共危机治理在一定程度上减轻了政府的负担。因此，政府应该在政策上，尤其是税收上对非营利组织给予扶持和帮助。

第三，从非营利组织自身的角度看，非营利组织应该加强自我监督和完善，避免种种损害组织发展的事项。同时采取措施，加强对组织内部成员的培训。在应对公共危机的过程中，非营利组织应该避免成员的非专业性，在日常就进行有关培训，提高专业的救助水平。

五、结 语

非营利组织出现的“志愿失灵”现象是在其发展过程中不可避免的，这并不意味着可以忽视非营利组织在社会发展中的作用。市场、政府和非营利组织依旧是社会公共治理的三种制度构建，应该采取措施尽量避免“志愿失灵”现象的出现，从而更好地发挥非营利组织在整个社会发展过程中的积极作用。

注释:

①姚迈新.公共治理的理论基础:政府、市场与社会的三边互动[J].陕西行政学院学报，2010，(24):22.

②虞维华.从“志愿失灵”到危机:萨拉蒙非营利组织研究疏议[J].行政论坛，2006，(2):91.

③吴东民，董西明.非营利组织管理[M].北京:中国人民大学出版社，2003.

④毕 婷.萨拉蒙志愿失灵理论之探析[J].中国商界，2008，(10):122.

⑤王立果.“第三部门缺失”与“志愿失灵”:浅析转型时期我国第三部门发展的双重困境[J].科技文汇，2008，(10):191.

⑥熊代春.浅析非营利组织参与公共危机治理的志愿失灵[J].经营管理者，2009，(20):299.

[1]吴东民，董西明.非营利组织管理[M].北京:中国人民大学出版社，2003.

[2](美)莱斯特·M·萨拉蒙.公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系[M].北京:人民大学出版社，2008.

[3](美)莱斯特·M·萨拉蒙，等.非营利部门视界[M].北京:社会科学文献出版社，2002.