山东经济非均衡协调发展的战略研究

马浩

（北京交通大学经济管理学院，北京市100044）

山东经济非均衡协调发展的战略研究

马浩

（北京交通大学经济管理学院，北京市100044）

每个国家或地区都有一个由非均衡发展逐步走向均衡发展的过程，非均衡条件下的协调发展是山东省在经济增长和工业化进程中的必然选择。以建设蓝色经济区为契机，提升和明晰山东半岛经济发展战略,对山东省经济非均衡协调发展具有非常重要的意义。为推动山东省区域经济在非均衡条件下的协调发展，形成合理的区域分工，实现错位发展，应根据市场经济需要，根据各区域的自然特点和发展情况，充分发挥各区域比较优势，强化山东蓝色经济区和半岛城市群的协同发展，强化济南、青岛两大中心城市的协同发展，全面推进山东半岛蓝色经济区与半岛城市群的衔接与发展；发挥蓝色经济区对山东省中西部地区的辐射和带动作用，实现山东经济协调发展；重视蓝色经济区及半岛城市群与省会城市群经济圈的衔接与融合，推动蓝色经济区及半岛城市群经济圈融入环渤海经济圈的发展，加强蓝色经济区及半岛城市群与其他经济圈的协同发展；转变政府职能，完善政策体系，建立山东省经济非均衡协调发展保障机制。

区域经济；蓝色经济；非均衡；战略

党的十七大明确提出了推动区域协调发展、优化国土开发格局的战略方针。大多数国家或地区都有一个由非均衡发展逐步走向均衡发展的过程，非均衡条件下的协调发展是山东省在经济增长和工业化进程中的必然选择。因此，山东省应根据市场经济需要，根据各区域的自然特点和区域发展情况，充分发挥各地区比较优势，形成合理的区域分工，实现错位发展，达到区域经济非均衡条件下的协调发展。山东省总面积15.7万多平方公里（居全国第19位），山东省2007年底总人口达到9367万，城镇人口为4379万人，人口城镇化率为46.75%，全省总计15个厅级市，两个部级市。山东是东部沿海经济发达地区的省份之一，改革开放以来经济发展迅速，但山东省各地区之间经济的发展并不平衡。因此，山东省构建和谐社会面临的一个基本问题就是促进区域经济非均衡协调发展，在遵循“效率优先、兼顾公平”的原则下，以追求区域整体效益最佳和缩小各市间差异为主要目标，科学制定山东省经济非均衡协调发展战略。

一、以打造蓝色经济区为契机，提升和明晰山东半岛经济发展战略

根据适度非均衡发展理论，区域内要优先发展经济效益较高的某一区域，树立起标杆区域，以获得更好的经济社会效益。然后再通过发达地区对欠发达地区的辐射和带动作用，带动欠发达地区经济社会的发展，最终实现整个区域经济非均衡条件下的协调发展。因此，区域经济的发展应采取非均衡协调发展战略，率先发展优势区域，同时进行协调发展。区域经济协调发展指区域之间相互促进、互补发展，而不是均衡发展，协调发展与非均衡发展并不矛盾。[1]

山东省东部地区因为区域优势、资源优势等原因，发展得比较快，属于高梯度地区。以非均衡协调发展理论及“梯度推移”战略为指导，缩小山东省东西部地区差距并不是说要抑制东部地区的经济发展，而是说山东省应该在充分发挥东西部地区比较优势的基础上，在保持东部地区经济发展的同时，加快西部地区经济发展。山东省应率先发展东部沿海区域，然后再通过东部沿海区域对山东省西部和南部欠发达地区的辐射和带动作用，促进整个山东省经济的非均衡协调发展。山东省东部沿海城市因优势所在，必须加快发展，承担起对山东省经济发展的带动和辐射作用，并在全国经济发展中抢占更为有利的位置。山东省西部和南部欠发达地区要立足优势，挖掘潜力，培植自己的经济增长点，不断增强自我发展的活力，在加快自身发展的同时，加强与东部区域的衔接与融合，有效承接、传递东部区域的辐射与转移，努力形成互联互动、协调发展的态势。[2]

为促进山东省经济非均衡协调发展，改革开放以来，山东省根据自身实际，不断探索适合山东省经济发展的战略，先后提出了“东西结合、共同发展”，“重点突破、梯次推进”；“东部突破烟台、中部突破济南、西部突破菏泽”，“一群一圈一带”（山东半岛城市群、省会城市群经济圈、鲁南经济带）；“一体两翼”（主体是从东部沿海沿胶济铁路开始，向西延伸到省会济南市附近区域，“两翼”即北线和南线，北线指黄河三角洲及周边地区，南线是鲁南经济带）和海洋经济发展战略。2009年提出山东半岛蓝色经济区，“一区三带”发展新格局。从“海洋农牧化”、“海上山东”到“半岛城市群”，再到“山东半岛蓝色经济区”，海陆统筹，城海互动，山东省逐渐明晰了经济社会发展战略。[3]

2009年4月，胡锦涛总书记在山东省考察时指出：“要大力发展海洋经济，科学开发海洋资源，培育海洋优势产业，打造山东半岛蓝色经济区。”这给正处于重要发展时期的山东省指明了方向。在山东省委九届七次全会上，山东省委书记姜异康、省长姜大明提出，要加快规划建设山东半岛蓝色经济区，打造胶东半岛高端产业聚集区，落实胡锦涛总书记提出的建设山东半岛蓝色经济区的战略部署。

蓝色经济就是要把海洋、海岸带和内陆腹地的发展有机连接起来，协同发展。蓝色经济区是以海洋资源为依托，以临港、涉海、海洋产业为特色，以科学开发海洋资源与保护生态环境为导向，实现经济、文化、社会、生态协调发展的具有较强综合竞争力的经济功能区与复合功能区。山东半岛蓝色经济区建设旨在推动陆海空间统筹发展，优化产业布局，促进产业协调发展，进而实现山东省社会经济发展模式的重大转型与经济增长方式的根本性转变。

当前全国沿海经济又好又快发展，继长江三角洲、珠江三角洲地区经济崛起之后，以海洋经济为标志的环渤海湾区域成为我国经济新的增长极。山东是中国海岸线最长的省份，山东海洋科技力量雄厚。从20世纪90年代初的“建设海上山东”战略到“山东半岛蓝色经济区”战略，提升和明晰了山东半岛经济发展战略，是山东省“一体两翼”战略的提升。蓝色经济区及半岛城市群的建设和发展，可提高山东省核心区域的竞争力，进而增强对鲁西、鲁南欠发达地区的辐射和带动作用，从而实现协调发展。但是，目前山东蓝色经济区及山东半岛城市群的竞争力不够强，对鲁西、鲁南欠发达地区的带动和辐射作用还不是很大。只有进一步发展山东蓝色经济区及山东半岛城市群，增强其竞争力，才能对鲁西、鲁南欠发达地区的发展产生更大的辐射和带动作用，促进鲁西、鲁南欠发达地区加快发展，进而逐步缩小山东省内各区域发展的差距，促进山东经济非均衡协调发展。因此，应继续坚持积极的非均衡发展战略，加强山东蓝色经济区及山东半岛城市群建设，以更好地促进山东省各区域之间的协调发展。

为全面贯彻落实蓝海经济发展战略，要进行统一的战略规划。建设山东半岛蓝色经济区，在宏观上要科学规划，统筹发展；在中观上要优化产业布局，实现产业协调发展；在微观上要完善政策支撑体系，充分发挥政府的组织和引导功能。

二、全面推进山东半岛蓝色经济区与半岛城市群的衔接与发展

1.坚持“一核、两带、三区”的战略布局，强化山东半岛蓝色经济区和半岛城市群的协同发展

在山东半岛蓝色经济区与山东半岛城市群协同发展的过程中，应坚持“环海保护，拥海发展”这个山东地区经济社会发展的主题。在发展过程中，形成“一核、两带、三区”的大格局。“一核”即以青岛为增长核，将青岛推向“龙头”的位置，带动青岛、潍坊、日照、烟台、威海等沿海城市的发展；“两带”即以青岛为中心，强化青岛、济南两大中心城市的辐射带；“三区”则是以青岛为核心，推动青岛、潍坊、日照的一体化协同发展。青岛和日照、潍坊是蓝色经济区及半岛城市群中区位邻近的城市，要推动三市协同发展，打破行政及政策壁垒，实现生产要素的自由流动，在拓展青岛市发展空间的同时，促进日照和潍坊又好又快发展。

2.强化济南、青岛两大中心城市的协同发展，强化其“双核”极化效应

国内外实践证明，区域经济的发展并不是同步的，而是首先出现于一些增长点并发展成为本区域的增长极。因此，在山东半岛蓝色经济区与半岛城市群的发展过程中，应重点培育半岛蓝色经济区与半岛城市群的增长极，以增长极带动半岛蓝色经济区的发展，进而推进山东经济非均衡协调发展。山东省拥有青岛和济南两个中心城市，它们之间通过分工与合作，发挥“双核”协同极化效应，对推动山东省区域经济非均衡协调发展具有非常重要的作用。然而由于种种原因，济南和青岛尚未形成科学有效的分工，不能产生协同发展效应，进而影响了山东省区域经济的非均衡协调发展。

（1）强化青岛的极化效应和扩散效应。在山东省区域经济非均衡协调发展的过程中，在山东半岛蓝色经济区与山东半岛城市群协同发展的过程中，必须进一步强化青岛的龙头地位，充分发挥青岛在山东省经济发展中的增长极作用，努力支持青岛发展得更大更强。山东省曾多次明确提出，进一步发挥青岛市的龙头带动作用，加快推进胶东半岛制造业基地建设，把半岛城市群打造成核心竞争力较强的区域之一。

青岛是我国重要的经济中心城市，20世纪80年代中期在城市西海岸成功始建“经济重心”，20世纪90年代城市政治中心“东迁”引发了城市空间的巨大拓展，2008年进行了“环湾保护，拥湾发展”的重大布局调整，创新了城市布局发展模式，强化了青岛的龙头地位，进入了21世纪发展的新时代。

（2）重视发挥济南的极化效应和辐射作用。济南是山东的省会城市和中心城市，济南在山东省区域经济协调发展中具有特殊而重要的战略地位。在山东省十一五规划的“一群一圈一带”战略中，济南是山东半岛城市群西端的中心城市，是山东省中部济南都市圈的核心城市，其特殊的中心城市位置有效衔接了山东半岛城市圈和山东都市圈，有效促进了山东区域经济的非均衡协调发展。从全国区域经济发展布局看，济南还将成为跨省的区域性中心城市，具有非常明显的区位优势，要充分发挥济南在长江三角洲和环渤海两大经济圈之间以及黄河中下游地区的辐射和带动作用。

因此，济南作为带动山东省区域经济发展的重要中心城市，其地位和作用是非常重要的。因此，在山东半岛蓝色经济区与山东半岛城市群协同发展的过程中，必须进一步突出和加强济南中心城市的战略地位，促进山东省区域经济非均衡协调发展。

（3）进一步推动山东省济南、青岛两大中心城市的协同发展。在山东省区域经济发展格局中，济南和青岛是山东省的两大中心城市，在带动山东省区域经济发展中具有非常重要的地位。因此，在山东半岛蓝色经济区与山东半岛城市群协同发展的过程中，应重视山东省济南、青岛两大中心城市的协同发展，强化其“双核”的极化效应，发挥其辐射和带动作用。与长江三角洲的上海、珠江三角洲的广州和深圳、京津冀地区的北京和天津相比，山东省青岛、济南两大中心城市的极化效应还不够突出，协同发展程度还比较低，对山东省区域经济发展的服务能力还不够强，还没有对山东省其他城市起到明显的辐射和带动作用。

发挥济南、青岛两大城市在山东半岛蓝色经济区与半岛城市群发展中的协同作用，科学定位济南和青岛两大中心城市的职能。青岛市应重点发展现代服务业等，而济南市作为山东省的科技研发和扩散中心，应适时向文化、科技创新型中心城市转变，并以此优化产业结构。

三、发挥蓝色经济区对山东省中西部地区的辐射作用,实现山东区域经济协调发展

山东半岛蓝色经济区建设，是推动整个山东省经济非均衡协调发展的战略决策。山东省东西部地区经济发展的严重不均衡是山东省经济社会发展的一个主要难题，因此通过山东半岛蓝色经济区建设，带动山东全省社会经济协调发展，意义重大。通过山东半岛蓝色经济区建设，进行体制机制创新，在山东甚至全国形成具有示范带动作用的经济示范区，成为带动黄河流域经济发展的强大引擎，形成带动和支撑沿黄流域开发开放的经济增长极，其直接辐射范围包括山东省、黄河流域社会经济区和华东北部地区。

蓝色经济区与山东省中西部地区之间应建立一种动态的协调关系，这种动态协调关系并不是要在非常短的时间内消除区域间的梯度差异，也不是要牺牲蓝色经济区的发展效率来提高山东省中西部地区的发展水平，而是要在确保蓝色经济区发展的同时，加快中西部地区经济的发展，在山东省中西部地区不断培育自身发展能力的基础上，逐步消除这种梯度差异。山东蓝色经济区作为山东省经济发展的优势所在，必须加快发展，以充分发挥其带动和促进作用，切实承担起对山东省经济的辐射和带动作用，并在全国经济发展中占据重要位置。另外，山东省中西部地区虽然经济发展比较落后，但已经形成了一些中心城市，尤其是沿铁路干线周围的城市。因此，山东省中西部地区经济的发展不能被动地等待东部地区的梯度推移，而是要立足优势，挖掘潜力，培育已经初具规模的增长点，并延伸为增长轴，以此来带动其他地区的发展。同时，山东省中西部地区要积极与蓝色经济区进行衔接与融合，与青岛、烟台、威海及日照等重点增长极衔接起来，主动承接、传递蓝色经济区的辐射与转移，努力形成互联互动的发展态势，把山东省中西部地区的崛起与蓝色经济区的率先发展有机结合起来，进而促进山东省东中西部地区协调发展。

四、加强蓝色经济区及半岛城市群与其他经济圈的协同发展

1.重视蓝色经济区及半岛城市群与省会城市群经济圈的衔接与融合，实现协同发展

山东省会城市群经济圈是环渤海经济发达地区连接长江三角洲地区、面向中原腹地的枢纽型都市圈。山东蓝色经济区及半岛城市群要加强与山东省会城市群经济圈的内联型合作，提升参与环渤海产业竞争合作的能力与对外辐射能力。

2.蓝色经济区及半岛城市群经济圈应融入环渤海经济圈的发展

继长江三角洲、珠江三角洲经济圈大展活力之后，环渤海经济圈正在加速崛起，特别是京津冀地区成为了中国经济板块乃至东北亚地区极具影响力的经济隆起地带。山东半岛蓝色经济区与京津冀经济圈之间是既竞争又合作的关系，但合作大于竞争，应充分认识到区域经济板块聚集与协同发展对促进区域经济发展的重要意义，[4]借鉴上海“依托江浙、服务江浙、接轨江浙”的理念，坚持“区域联动、优势互补、错位发展、协同发展”的合作理念，加强与京津冀经济圈的衔接与融合。山东半岛蓝色经济区与京津冀经济圈之间的衔接应坚持以市场为导向，以项目为载体，构建特色产业链，重视产业的错位互补式发展。

五、建立山东经济非均衡协调发展的保障机制

1.转变政府职能，完善市场机制，推动跨区域的合作

在我国现行管理体制下，行政区仍然是经济活动组织实施的基本单元，当前各地区也仍然习惯于按照行政区划系统来组织经济布局。因此，为推动山东经济协调发展，要加强各地区政府之间的协调，对区域合作与发展理念、战略和目标、区域产业分工与整合、重大基础设施建设规划、环境保护等重大问题，进行统筹安排与规划。同时，借助行业与企业的自组织协调机制，实现跨区域经济要素的组合，提高资源配置效率。

为有效推动山东省内各区域之间的合作，应建立山东区域政府合作机制。而建立山东区域政府合作机制，首先要建立促进山东经济非均衡协调发展的组织协调机制，统一协调各地方的政府行为。为促进山东省区域经济非均衡协调发展，必须建立跨行政区的制度性的组织协调机构，明确各自的职能和权限，并以制度的形式固定下来，对各级地方政府的行为构成有效约束。应建立山东经济非均衡协调发展的综合协调指导委员会，对重大基础设施布局和重大项目建设提出决策性意见，统筹协调区域资源、城市规划、重大产业布局和环境治理等重大问题，同时协调区域公共政策与其他政策之间的关系。其次，要强化跨区域交通、港口、通信等基础设施的统筹与管理，实现基础设施建设的跨区域统一协调。其三，区域政府间合作要从自身比较优势和竞争力出发，构建区域经济特色，充分发挥产业竞争优势，形成以分工协作为基础的区域性产业网络。

借鉴长江三角洲地区经验，建立蓝色经济区七市协调联动机制，加强相互之间的沟通与协作。可以建立高层领导定期会晤制度，加强政策协调，如建立市长联席会议制度和城市联动机制，强化政府间协调。建立蓝色经济区与省会经济圈及西南部四市的协调机构，促进山东经济协调发展。建立蓝色经济区与省会经济圈及西南部四市（菏泽、枣庄、济宁、临沂）的协调机构——市长联席会议制度，在资源统筹配置、跨市基础设施建设、城市职能分工、产业协同发展等重大问题上统一政策，协调发展。把山东省西南部四市的协调机构（如市长联席会议制度等）作为四市的连接纽带和议事平台，会议的主要内容是通报各个部门的工作情况，协调解决存在的问题。加强行业协会等中介组织的建设，推进山东省各区域民间团体的交流，推动山东区域经济非均衡协调发展。

2.完善政策体系，推动山东区域经济非均衡协调发展

完善促进山东蓝色经济区又好又快发展的公共政策的制度基础，建立多层次、多渠道、多元化的投融资机制，实现投资主体的多元化、资金来源渠道的多元化与运作方式的市场化。完善蓝色经济区土地和海域使用优惠政策，加强对外合作政策的制定与完善，优化财政税收政策。

继续完善对山东省中西部地区的扶持政策，促进山东省区域经济协调发展。借鉴美国在促进区域经济协调发展方面的政策体系和经验，根据不同区域的经济发展水平，进一步完善财政转移支付制度，逐步缩小地区间公共服务差距，继续完善山东省中西部地区的财政支出政策，优化财政支出结构，完善山东省中西部地区的税收政策。完善人才引进和培育政策，确保山东省中西部地区的发展得到智力资本支持。完善投资政策，改善投资环境，增强山东省中西部地区吸引投资的能力，同时建立山东省东中西部地区重要价格协调机制。

[1]谢伏瞻.完善政策促进区域经济协调发展[J].中国流通经济，2006（7）：8-9.

[2]牟芳华.山东省经济区域划分及区域经济差距的测度分析[J].山东社会科学，2006（7）：119-123.

[3]孙希华，张淑敏.山东省区域经济差异分析与协调发展研究[J].经济地理，2003，23（5）：611-614、620.

[4]郭先登.在环渤海经济圈中的山东半岛城市群发展问题思考[J].环渤海经济瞭望，2008（7）：6-10.

责任编辑：陈静

Abstract:Every country and region has to experience a process from the imbalanced development to the balanced development.In the light of imbalance,the coordinate development is the ultimate choice for Shandong province in the process of economic growth and industrialization.Taking the construction of blue economic zone as the opportunity,improving and clarifying the economic development strategies for Shandong-Peninsula is of great significance for the imbalanced economic coordinate development in Shandong.To promote the imbalanced regional economic coordinate development in Shandong province,promote the regional labor-division and realize the staggered development,we should first,give full play to the role of regional comparative advantages and strengthen the coordinate development of blue economic zones in Shandong and the city groups in Shandong-Peninsula;second,we should give full play to the role of blue economic zones to the central and western cities in Shandong and realize the economic coordinate development in Shandong;third,we should pay more attention to the connection and integration between the blue economic zones,city groups in Shandong-Peninsula and the economic zones of capital city groups in Shandong,promote the integration of the blue economic zones and the city groups in Shandong-Peninsula to the development of Bohai economic rim and strengthen the coordinate development of the blue economic zones,the city groups in Shandong-Peninsula and other economic zones;and fourth,transform government function,improve the policy system and establish the guarantee system for the imbalanced economic coordinate development in Shandong province.

Key words:regional economy；blue economy；imbalance；strategy

The Research on the Imbalanced Economic Coordinate Development in Shandong Province

MAHao
(Beijing Jiaotong University，Beijing100044，China)

F061.5

A

1007－8266（2011）02－0063－05

马浩（1963-），男，山东省济宁市人，北京交通大学经济管理学院博士研究生，主要研究方向为产业经济。