民间金融的发展意义与政策规制

文/陈时兴

（作者为浙江省委党校经济发展研究所副所长、教授，本文研究得到了国家社科重点基金项目（批准号：10AZD018）和科学发展观与浙江发展研究中心项目（批准号：201004）资助）

规范发展民间金融的核心问题是制度安排问题，民间金融的健康发展迫切需要政府放开金融市场的进入和退出壁垒，给市场主体充分的自由选择权

民间金融与民营经济相伴相生，是民营经济发展的重要金融支撑。但是，它存在于金融监管体系之外，存在着较大的金融风险。因此，既要充分认识发展民间金融的重要意义，又要加强民间金融政策规制，促进民间金融健康发展。

民间金融发展的重要意义

满足了民营企业发展的资金需求。民营企业绝大部分是中小企业，发展中的不确定性大，日常经营所需资金量少、频率高、时间紧，交易费用大，难以成为商业银行的主要融资对象。尤其是处于企业生命周期孕育期、初创期的民营企业，经营风险更大，不符合商业银行效益性、流动性、安全性的放贷原则，更难获得商业银行金融支持。民间金融生于民间，与农民、个体工商业主和中小微型企业邻里相依、地域相近，具有信息优势、成本优势、手续灵活简便等经营优势，能够为民营企业提供资金。即使民营企业处于成长发展阶段，在其自有资金和银行信贷不足的情况下，民间融资也是一种普遍性的选择。

提高了金融资源配置和使用效率。我国目前金融资源配置不够合理，使用效率不够高，表现为国有银行的信贷资金重点向国有部门和大项目配置，民营企业信贷资源配置严重不足。民间金融发展可以在相当程度上改变这种金融资源配置不合理的状况。因为它会从国有金融体系中分离出一部分金融资源，减少金融资源在国有银行系统中配置的比重，增加金融资源对民营经济部门的供给。现代民间金融对资金的配置是真正以市场为基础的，能够充分反映资金的供求状况，并且能够及时地进行结构调整，具有较高的金融资源配置和使用效率。

完善了现代市场经济的信用体系。民间金融发展改变了原来国有银行信用一统天下的格局，在一定程度上使我国信用体系逐步适应市场经济和经济多元化的发展。尽管目前我国民间金融的发展还不够规范，还存在不少问题或缺陷，但在客观上是作为信用起作用的。从这个意义上说，民间信用起到了填补我国经济活动中某些信用空缺领域的作用。这些空缺一般产生于银行信用作用不到或不愿涉足之处。这在客观上强化了信用对经济运行的渗透力，提高了经济的信用化程度，促进了我国市场经济和信用经济发展。

推进了金融体制改革和金融深化。我国经济市场化改革和市场竞争的发展，在很大程度上得益于民营经济的发展和它们带来的竞争机制。但是，过去我们忽视了在金融市场上发展民营经济和市场竞争，致使在金融领域内仍是国有银行处于垄断地位，竞争严重不足。民间金融发展在相当程度上打破了国有银行垄断的格局，给效率不够高的国有金融机构施加强大的外部压力，以示范效应有力地推进其向商业化改革的步伐。民间金融的发展还可以促进多元化产权交易，提高金融市场体系的整体效率，对金融发展和金融深化起积极的推进作用。

支持了农民、农业和农村经济发展。民间金融组织主要分布在广大农村，它们的资金来自农村，也用于当地农村经济的发展。而那些金融业务延伸到农村的银行金融机构，往往会将当地吸纳的资金通过垂直渠道流出农村。同时民间金融具有地域性强、深入民间、手续简便、机动灵活的特点，这也正好适合农村经济资金需求量小、期限短、时间要求紧的需要，而一般商业银行对此是无法满足的。特别是我国国有商业银行的发展战略逐步转移到大城市和重点支持大中型企业后，县域经济的金融供给更加严重不足，民间金融的发展可以有效地弥补这一金融空缺，为农民、农业和农村经济发展提供必要的资金支持。

民间金融的负面效应

民间金融具有较大的自发性和分散性，对经济金融运行也有一定的负面影响。

——民间金融活动增加了宏观调控的难度，影响了货币政策的实施效果。首先，央行对于民间金融活动的控制力较弱，央行可以通过提高存款准备金率、发行央行票据、调整利率和再贴现率等多种手段使正规金融机构按照宏观经济的需要调整信贷规模，但却缺少能够直接影响民间金融活动的政策手段。其次，民间金融活动频繁，使一大部分资金从正规金融体系中流出，加大了现金投放，增加了央行对于信用和资金总量的监控难度，也削弱了宏观货币政策的实施效果。再次，民间金融市场资金的投向不受宏观经济政策引导，通常还会对宏观经济政策产生抵消作用，比如民间金融的资金很大一部份是流向过热行业，从而直接影响央行为收缩过热行业所实施的信贷政策的效果。

——民间金融运作不规范，对地方经济社会稳定带来了一定的风险隐患。民间金融在正规金融体制外运行，缺乏硬化风险约束的机制。一些不法分子在利益驱使下往往做出种种侵犯他人利益的败德行为，在民间金融组织扩张的情况下尤为如此。由于一些民间金融组织规模扩大和参与人数增加，其血缘地缘亲缘关系被突破，参与者之间的信息不对称就变得严重起来。这时民间金融的关系型借贷约束就会失效，因为债务人预计其违约收益远远高于其社会信用丧失的成本时就会产生道德风险。一些处心积虑的不法分子还往往以高利吸收款项，而后滥用、挥霍甚至卷款出逃。另外，一些民间金融活动存在着一定的蔓延性，一旦某个环节中断，债务危机就可能延伸至链条上所有的企业，整个社会的正常生产经营秩序就会被打乱，从而造成社会信用状况的整体滑坡。

——民间金融脱离金融监管体系，容易成为金融犯罪活动的工具和渠道。民间金融建立在亲缘血缘地缘关系的基础上，资金运作不够规范，防范风险能力低，更重要的是缺少政府的监管和有效保护，容易助长社会资金逐利活动，甚至为一些不法分子诈骗敛财、进行洗钱活动提供可乘之机。例如一些民间担保公司，通过组织个人贷款资金或储蓄存款从事高利垫资活动，导致部分地区非法融资有所抬头。又如，在金融合会运作中，有的参会人员为达到敛财目的，竭力提高标会底息，制造高额回报假象，中标后大肆挥霍或卷款逃逸。还有一些地下钱庄的“洗钱”活动也非常猖獗，为一些非法收入的资金转移提供了便利的通道。

加强民间金融政策规制

目前我国民间金融存在的问题是发展中的问题。我国经济主体多元化必然要求为其服务的金融主体多元化，不仅需要全国性的大商业银行，也需要地方性的中小型金融机构和民间金融组织。为此，总结改革以来我国民间金融发展的经验教训，并借鉴国外发展民间金融的成功经验，就加强民间金融政策规制提出一些建议。

加强民间金融制度建设，引导民间金融规范发展。政府应该对不同形式的民间金融作出不同的制度设计。首先，引导民间金融组织从“地下”走向“地上”，向规范化、合法化、机构化金融转变。在现实条件下，政府要降低民间资本进入正规金融领域门槛，积极引导民间资金入股组建小额贷款公司和村镇银行、农村资金互助社等地方性金融机构，或者参与农村合作金融的农村股份制商业银行改制，使它们通过控股或参股取得部分产权，将原先投向地下钱庄的社会闲散资金吸引到合法的投资轨道上来，截断地下钱庄的社会资金供应来源。其次，规范民间担保公司、典当行、寄售行、民间借贷者的经营行为。政府要将它们纳入监控范围，健全市场契约制度，使其合法并规范运作。

完善民间金融监管机制，建立民间金融风险防范体系。民间金融业是一个容易出现欺诈行为的行业，加强监管是保证民间金融健康发展的必要前提。对民间金融一般应通过政策引导和规范，使之成为政府可监控的对象。金融监管部门对民间金融的监管，一是要建立市场准入规则。如果一个民间金融组织在其诞生时就具有良好的素质，就可为今后的良性运行和减少风险奠定良好的基础。二是要实施市场交易行为监管。对于民间借贷等分散进行的借贷行为，主要是监管契约履行情况；对于小额贷款公司、民间担保公司等民间金融组织的监管，则要经常化、制度化，防止资金进入高风险领域或发放高利贷，保证金融资产的安全性，并要避免其风险向整个金融体系扩散。三是要加强市场退出监管。金融监管部门对资不抵债、管理混乱的民间金融组织坚决实行市场退出，及时化解金融风险，为民间金融组织树立良好的社会声誉。根据我国民间金融组织的特殊性和特有的生存环境，应该建立以金融监管机构、内控机制、行业自律和社会保障为一体的监管体系，促进民间金融健康发展。

搭建地方民间融资平台，助推民间资本专业化规范化运作。一是设立地方民间资本管理服务平台，开展民间借贷登记、民间资本投资、民间资本管理、项目投资咨询等服务活动，引导民间资金合法有序流动和进行有效管理；二是成立区域性的股权营运中心，积极稳妥地推进非上市公司的股权转让试点，扩大民间投融资渠道；三是建立地方民间资本投资服务中心，通过举办项目推介会等方式，实现资本与项目、资源与信息的对接，使民间投资更加有效地服务于产业结构调整，避免低水平重复建设、盲目投资和不必要的经济损失。

健全民间金融规章制度，加快民间金融法制化建设。目前最重要的是要制定有关制度法规，明确规定民间资本享有“国民待遇”，可以进入金融领域设立金融机构，改变金融对外开放而对内限制开放的局面，让民间金融组织、外资金融机构和国有金融机构在金融市场上公平竞争，满足不同经济主体对金融服务的需求。现有《人民银行法》、《商业银行法》要增加对民间金融的有关条款，确立由民间资本新组建的各类民间金融组织的合法地位，明确规定区域性民间金融机构的法律地位、活动范围、利率及其资金投向等，使地方性民间金融受到法律保护。同时，有关部门要抓紧研究和制订《民间金融法》，使民间金融管理的相关政策规定都以法律的形式规定下来，保证民间金融组织有明确的法律规范。