法律监督视野下行政执法与刑事司法相衔接的制度完善

吴 云 方海明

一、问题的提出

行政执法与刑事司法相衔接机制是指在查办违法犯罪案件工作中，检察机关和公安机关、监察机关、行政执法机关加强联系，密切配合，各司其职，相互制约，建立案件移送、立案监督、信息共享、联席会议、情况通报等制度，形成打击犯罪的合力，保证准确有效地执行法律。从具体的法律制度上考察，行政执法与刑事司法相衔接主要取决于行政违法与行政犯罪之间的逻辑关系，就是行政违法与行政犯罪之间的相互衔接性，也要求在法律制度上将这两种违法行为的责任追究机制即行政执法与刑事司法机制有机地衔接起来。当一种违法行为不仅严重违反行政法规范，而且“情节严重”，则会触犯刑律构成行政犯罪行为。行政犯罪的这种双重违法性又决定了其责任和处罚的双重性，即既要追究其刑事责任，给予刑罚处罚，又要追究其行政法律责任，进行行政处罚。1在移送涉嫌犯罪案件的程序上，主要包括行政执法机关对涉嫌犯罪案件的移送程序、公安机关对移送案件的受理和处理程序以及检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，公安机关受理、处理移送案件的监督程序。自2001年7月国务院制定《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》以来，最高人民检察院、公安部等有关机关联合或单独下发相关文件，我国行政执法与刑事司法相衔接机制逐步建立起来，确立了联席会议、案情通报、备案审查、线索移送及检察建议等制度。2004年3月18日最高人民检察院与全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部联合下发的《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》、2006年1月26日最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部与监察部联合下发的《关于在行政执法中及时移送涉嫌案件的意见》对移送案件的条件、时限和对移送的监督等作了一些规定，但从实践看，我国当前行政执法与刑事司法衔接机制还存在缺乏程序规则、监督制度不完善等问题。在法律监督的视野下进一步科学构建行政执法与刑事司法相衔接机制具有重要的现实意义。本文根据行政执法与刑事司法相衔接的程序制度和监督制度方面存在的问题，提出相关的完善对策。

二、法律监督视野下行政执法与刑事司法相衔接中存在的问题

（一）行政处罚与刑事处罚实体法律规定脱节，移送标准不清

当同一违法行为不仅严重违反行政法规范，而且“情节严重”，触犯刑律时即构成行政犯罪。为了实现对犯罪行为的法律追诉，就需要适用刑事诉讼程序，然而在立法上，行政处罚与刑事处罚还没有很好的衔接起来。在实体法律规定上，我国现行行政法律中的刑事罚则采用的都是依附于刑法典的散在型立法方式，分散设置在行政法律中的刑事罚则往往只规定对某种行政犯罪行为依照刑法典、单行刑法的规定追究刑事责任，甚至只笼统规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。这种立法方式过于笼统和单一，存在着许多缺陷，主要表现在：一是原则性规定的刑事罚则，一般无法在刑法典中找到相对应的罪刑规定，往往导致它们难以甚至不能适用而形同虚设；二是援引性规定的刑事罚则，又往往显得十分牵强、不合理，使得它们与刑法典不协调，并导致刑法典失去规范性、犯罪的构成要件失去统一性。这些缺陷的存在严重地影响了法律的适用效果，不利于行政处罚与刑事处罚很好的衔接，并出现适用上的混乱现象，一定程度上造成了“以罚代刑”。2

（二）行政执法与刑事司法相衔接程序制度缺乏，移送有随意性

移送涉嫌犯罪案件，即行政执法机关在查处行政违法案件过程中，将涉嫌行政犯罪的案件及时、主动地移送有管辖权的司法机关依法按刑事司法程序先行处理。我国《行政处罚法》第二十二条规定：“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”国务院《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》也对案件移送作出了相关规定，但从实践看，这些规定过于原则，有关移送的具体问题仍缺乏操作性的规定，而且有关规定立法位阶低，执行约束力不强，行政执法机关的移送随意性很大，移送与否往往凭行政执法机关办案人员的主观判断而定。所以有必要将移送程序进一步法定化。

同时应该看到，在程序法律规定上，行政执法与刑事诉讼是两个不同的范畴，目前行政执法与刑事诉讼在诉讼证据上没有相应的证据规则规定。行政执法证据是否可以转换为刑事诉讼证据不明确，行政执法人员在刑事诉讼中的法律地位不明确。

（三）对移送涉嫌犯罪案件的监督制度不全

现代社会行政权力大为扩张，滥用行政自由裁量权的机会日益增多。同时行政执法机关出于地方保护主义、部门本位主义或者个别行政执法人员徇私舞弊，对于已构成犯罪事实的案件降格处理，导致大量刑事案件没有被依法移交司法机关。行政执法与刑事司法相衔接虽取得一定成效，但破坏市场经济秩序犯罪案件“四多四少”（即实际发生多查处少；查处的案件中，行政处罚多移送追究刑事责任少；惩处的犯罪分子中，从犯多，主犯少；判处的刑罚中，轻刑缓刑多，重刑实刑少）的问题还存在。产生这一问题的主要原因是监督机制不全。

从形式上看，对行政执法的监督有人大监督、社会监督、行政监督和检察监督。但在实践中，人大监督显得无力，监督人员、方式等的限制，使人大监督对行政执法机关以罚代刑的作用十分有限。由于行政执法信息的不公开，社会监督（包括媒体监督）无门，难以导入社会监督机制。行政内部监督由于受部门保护等利益驱动而开展不足，行政监察监督因其独立性不够也显监督不足。

对行政执法活动的监督应是检察权的应有之义，换言之就是司法权对行政权的控制。司法权对行政权的控制已成为当代行政法治的最重要问题，其理论基础是行政法治思想，行政法治思想是法治思想的组成部分，它是根据法治的“普遍服从良法”的精神而形成的原则和原理，也就是政府行为要受到正义之法约束。3我国《宪法》规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，尽管现行宪法没有像1954年《宪法》那样明确赋予检察机关“一般监督权”，但2005年8月全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国治安管理处罚法》赋予了检察机关对该法实施的监督权。4可见法律监督向“一般监督”的深化已成为法治进步的一种趋势。但检察监督也由于信息渠道和监督权限上的因素显得力不从心。检察机关作为法律监督机关，获取行政执法信息渠道不畅。行政执法机关与公安机关、检察机关的衔接停留在联席会议等一般工作层面。行政执法机关对发现的可能涉嫌犯罪的行政违法案件行政处罚信息不公开、情况不通报、文书不备案，检察机关对行政执法领域涉嫌犯罪案件的介入和监督缺乏信息来源，对于是否有应当移送的案件线索而未移交无从得知，从而无法真正介入和监督。

三、法律监督视野下完善行政执法与刑事司法相衔接机制的建议

（一）行政执法与刑事司法相衔接的程序完善

1、行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的程序

（1）建立证据材料移送制度

国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》规定行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当附有下列材料：涉嫌犯罪案件移送书；涉嫌犯罪案件情况的调查报告；涉案物品清单；有关检验报告或者鉴定结论；其他有关涉嫌犯罪的材料。该规定只要求行政执法机关随案移送移送书、调查报告、涉案物品清单和有关检验报告或者鉴定结论，未明确要求移送证据材料，这不利于公安机关审查，由于没有明确要求移送证据材料，一方面容易使行政执法机关不重视证据的收集，另一方面也增加了公安机关立案审查的工作量，由于材料不全而难以及时作出立案或不立案决定。建议建立行政执法机关移送涉嫌犯罪案件证据材料移送制度，明确规定行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当向公安机关移送涉嫌犯罪案件移送书、调查报告，还要随案移送证明违法行为涉嫌犯罪的证据材料。

（2）明确案件移送期限

国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》没有规定移送的期限。最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》也只规定及时移送。由于没有规定移送期限，经常出现行政执法机关移送不及时，而对于逾期移送追究责任的规定也成为一纸空文。应进一步明确行政执法移送涉嫌犯罪案件的期限，规定行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，应当在行政执法办案期限内作出决定并移送（对于还没有规定办案期限的行政执法部门应在立案查处违法行为之日起3个月内）。对现场查获的涉案货值或者案件其他情节明显达到刑事追诉标准、涉嫌犯罪的，应当在24小明内移送公安机关查处。

2、公安机关对行政执法机关移送案件的受理及处理程序

（1）完善受理程序

关于公安机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的受理，国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第七条规定：“公安机关对行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件，应当在涉嫌犯罪案件移送书的回执上签字；其中，不属于本机关管辖的，应当在24小时内转送有管辖权的机关，并书面告知移送案件的行政执法机关。”但实践中会出现公安机关以未移送所规定材料为由不签收，要求行政执法机关补充相关材料后再行移送，导致回执签收制度未能执行的情况。而行政执法机关补充相关材料又因没有原则性的期限规定而遥遥无期。笔者认为，公安机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的受理可参照刑事诉讼法第一百五十条的规定，即：“公安机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件都应当受理。如行政执法机关移送的材料中缺少移送书、调查报告或证明违法行为涉嫌犯罪的证据材料的，应当在三日内通知行政执法机关补充材料，行政执法机关应当自收到通知后三日内补送。补送时间计入公安机关审查期限。”

（2）完善审查和告知程序

国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第八条规定：“公安机关应当自接受行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件之日起3日内，依照刑法、刑事诉讼法以及最高人民法院、最高人民检察院关于立案标准和公安部关于公安机关办理刑事案件程序的规定，对所移送的案件进行审查。认为有犯罪事实，需要追究刑事责任，依法决定立案的，应当书面通知移送案件的行政执法机关；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任，依法不予立案的，应当说明理由，并书面通知移送案件的行政执法机关，相应退回案卷材料。”最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》规定：“对行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件，公安机关应当及时审查，自受理之日起十日以内作出立案或者不立案的决定；案情重大、复杂的，可以在受理之日起三十日以内作出立案或者不立案的决定。公安机关作出立案或者不立案决定，应当书面告知移送案件的行政执法机关、同级人民检察院及相关权利人。公安机关对不属于本机关管辖的案件，应当在二十四小时以内转送有管辖权的机关，并书面告知移送案件的行政执法机关、同级人民检察院及相关权利人。”二者在审查期限上和决定告知上不一致，同时对书面告知的形式和期限也未明确规定，且与公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》不一致5。

笔者认为应统一规定，明确规定：“对行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件，公安机关应当及时审查，自受理之日起十日以内作出立案或者不立案的决定；案情重大、复杂的，可以在受理之日起三十日以内作出立案或者不立案的决定。公安机关作出立案或者不立案决定，应当三日内书面告知移送案件的行政执法机关、同级人民检察院。对于有控告人的案件，决定不予立案的，公安机关应当制作《不予立案通知书》，七日内送达控告人。公安机关对不属于本机关管辖的案件，应当在二十四小时以内移送有管辖权的机关，并书面告知移送案件的行政执法机关、同级人民检察院及相关权利人。”

3、监察机关和检察机关对移送的监督

（1）建立行政处罚案件备案和检查制度

国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十四条规定：“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。任何单位和个人对行政执法机关违反本规定，应当向公安机关移送涉嫌犯罪案件而不移送的，有权向人民检察院、监察机关或者上级行政执法机关举报。”第十六条规定：“行政执法机关违反本规定，逾期不将案件移送公安机关的，由本级或者上级人民政府，或者实行垂直管理的上级行政执法机关，责令限期移送，并对其正职负责人或者主持工作的负责人根据情节轻重，给予记过以上的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。行政执法机关违反本规定，对应当向公安机关移送的案件不移送，或者以行政处罚代替移送的，由本级或者上级人民政府，或者实行垂直管理的上级行政执法机关，责令改正，给予通报；拒不改正的，对其正职负责人或者主持工作的负责人给予记过以上的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

该规定在实践中由于缺乏对行政处罚案件的检查制度而形同虚设。因为破坏社会主义市场经济秩序行政违法行为一般没有明确的受害人，所以对行政处罚不当或涉嫌犯罪案件不移送也没有受害人举报，监督机关一般难以发现。因此，笔者认为应明确规定重大行政处罚案件应向政府法制办、监察部门和检察机关备案，同时规定政府法制部门、监察部门和检察机关应定期对行政执法机关的行政处罚案件进行检查，重点检查是否存在逾期不移送或应当移送不移送情况。

（2）赋予检察机关移送通知权

国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》规定了行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。但对检察机关如何开展监督没有作出明确规定。最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》规定：“确属应当移送公安机关而不移送的，人民检察院应当向行政执法机关提出移送的书面意见，行政执法机关应当移送。”书面意见以何种形式提出没有明确规定，实践中普遍采用检察建议形式，而检察建议缺乏指令性和强制效力。笔者认为应当赋予检察机关移送通知权。其中一是规定移送通知的条件。检察机关发现行政执法机关应当移送涉嫌犯罪案件而不移送，可向行政执法机关发出《涉嫌犯罪案件移送通知书》；二是规定移送通知的程序。检察机关通知行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当由检察长决定。对于重大复杂、疑难的案件，由检察长提交检察委员会决定。通知行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当发出《涉嫌犯罪案件移送通知书》；三是规定移送通知的效力。检察机关通知行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，行政执法机关接到通知后，应按规定在三日内移送。

（二）行政执法与刑事司法相衔接的立法完善

1.行政处罚与刑罚处罚衔接的立法完善

“改革者们必须谨慎！”这是当下在国内诉讼法学界影响广泛的达马斯卡教授在论及证据制度移植时提出的谆谆告诫。6同样，对于那些已经成为人类文明共同遗产的文化精髓要善于吸收，7而行政刑罚是国外一种比较早的立法例。行政刑罚是指在行政法中设置具有独立罪名法定刑的刑法规范。8鉴于现行我国行政法律中规定的刑事罚则是依附于刑法典的，如前所述，这种立法方式存在弊端，不利于行政处罚与刑罚的衔接。笔者认为我国制定有关行政法律时，可以借鉴国外的行政刑罚制度。在行政法律中直接规定罪名、罪状、法定刑，以有效解决行政处罚和刑罚的衔接。

2.行政执法证据和刑事诉讼证据衔接的立法完善

鉴于行政执法证据向刑事诉讼证据转换的现实需要，以及现行刑事诉讼法与行政执法对于证据标准的不同规定，笔者建议建立统一的证据规则，对行政执法活动和刑事诉讼活动在证据转换方面进行引导和衔接。当然行政执法和刑事诉讼本质上是不同的，是两个不同的范畴，不能因为强调衔接而把两种性质不同的国家权力行使方式混同。但证据规则应明确行政执法证据在一定条件可以转换为刑事诉讼证据。一是行政执法取证行为和收集的证据在形式上必须满足刑事证据的合法性要求。二是不同类型的证据采取不同的处理原则。首先，对于物证、书证、视听资料及勘验、检查、现场笔录等实物证据，既无必要也不太可能使其恢复原状后再重新提取，只要经侦查机关、公诉机关依法审查行政执法机关调取和制作程序符合刑事证据的形式要求，即可用调取的方式将行政证据转换为刑事证据。其次，对于行政执法机关收集的证人证言、当事人陈述等言词证据，一般应重新收集，收集的方式是重新询问或讯问。在重新提取不可能，而该笔录证实的内容对案件定罪量刑确实很重要的情况下，可以书证的形式收集在案，该证据应结合其他证据判定是否予以采信。而对于鉴定结论，如系行政执法机关在法律规定的范围内依法定程序收集的证据，则可以移送司法机关作为证据材料使用。

3.衔接程序的立法完善

由于行政执法与刑事司法衔接跨越了行政与司法两个权力领域，应属权力运行、制度架构等国家基本制度的范畴，根据《立法法》第8条、第9条的规定，对该事项只能制订法律，惟有如此，才能保证行政执法与刑事司法衔接的法律效力，从而从根本上解决行政执法与刑事司法的衔接。笔者建议：一是修改《刑事诉讼法》时应增加行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件的规定，包括立案审查和行政执法机关依法获取的证据材料在刑事诉讼中的法律地位等；二是修改《人民检察院组织法》时应增加检察机关对行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件监督的规定，并明确规定检察机关对行政处罚结果的查询权和对行政处罚是否合法的调查权；三是修改《行政处罚法》时明确规定行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪的案件应向检察机关备案和行政执法应接受监察机关和检察机关监督。

注：

1参见张明楷主编：《行政刑法概论》，中国政法大学出版社1991年版，第173页。

2周佑勇、刘艳红：《试论行政处罚与刑罚处罚的立法衔接》，《法律科学》1996年第3期。

3参见孙笑侠：《法律对行政的控制——现代行政法的法理解释》，山东人民出版社1999年版，第22页。

4《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百一十四条规定：“公安机关及其人民警察办理治安案件，应当自觉接受社会和公民的监督。公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告；收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理。”

5公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》第163条规定：“对于有控告人的案件，决定不予立案的，公安机关应当制作《不予立案通知书》，七日内送达控告人”。

6[美]米尔吉安·R·达马斯卡：《比较法视野中的证据制度》，吴宏耀、魏晓娜等译，中国人民公安大学出版社2006年版，第246页。

7汪建成：《刑事诉讼再修订过程中需要处理的几个关系》，《法学家》2007年第4期。

8陈兴良：《论行政处与刑罚处罚的关系》，《中国法学》1992年第4期。