新世纪以来中国政治体制改革研究综述

沈传亮

·研究综述·

新世纪以来中国政治体制改革研究综述

沈传亮

改革开放以来，政治体制改革研究一直是学界高度关注的热点话题。进入新世纪，学界围绕政治体制改革研究出版著作10多部①2001年以来出版的关于政治体制改革研究的论著中较有代表性的是:何增科等:《中国政治体制改革研究》，中央编译出版社，2004年;高放:《中国政治体制改革的心声》，重庆出版社，2006年;吴大英、刘瀚主编:《政治体制改革与法制建设》，社会科学文献出版社，2007年;周天勇、王长江、王安岭主编:《攻坚——中国政治体制改革研究报告》，新疆生产建设兵团出版社，2008年;陈武明: 《新的历史跨越——关于当前的政治体制改革》，浙江大学出版社，2008年等。，发表专题文章800多篇，成果可观，涉及政治体制改革的历程、成就、特点、经验、突破口、面临的挑战等诸多论题，有的研究者还对邓小平等党的领导人的政治体制改革思想进行了专门分析。这里仅就近10年来学界的相关研究成果作一简要梳理。

一、中国政治体制改革的历程

发端于1978年党的十一届三中全会前后的政治体制改革，至今已有30多年历史。研究者在回顾政治体制改革历程时，将政治体制改革进程划分为若干阶段，主要有“三段说”、“四段说”。目前，“四段说”比较流行。

1．“三段说”。周天勇等认为中国的政治体制改革大致分为三个阶段，第一阶段是十一届三中全会到1989年，这一阶段政治体制改革取得了一定的成效和进展;第二阶段是1989年到1997年，这一阶段政治体制改革比较沉闷;第三阶段是1997年到现在，这一阶段政治体制改革的广度和深度超过以往时期。②周天勇、王长江、王安岭主编:《攻坚——中国政治体制改革研究报告》，第3页。高放认为政治体制改革至今迈出了两大步和较多小步，实际上把我国的政治体制改革分成三个段落。第一次迈出大步是起始于1978年11月至12月的中央工作会议和中共十一届三中全会。这一大步发展了党内民主，打破了“两个凡是”和个人专断，端正了党的指导思想和基本路线。第二次迈出大步起始于1986年6月邓小平的讲话，到1987年10月十三大后付诸实施。1989年政治风波后止步。从1989年6月党的十三届四中全会以来，1992年的十四大、1997年的十五大、2002年的十六大、2007年的十七大，都提出积极推进政治体制改革，在党内民主、党际民主、人民民主方面迈出很多小步。③高放:《改革开放以来中国政治体制改革的回顾与展望》，《理论探讨》2010年第1期。杜本礼认为十一届三中全会以来，我国政治体制改革进程可分为三个阶段:自1978年十一届三中全会到1989年十三届四中全会为第一阶段，以邓小平为核心的第二代中央领导集体，在总结新中国成立以来经验教训的基础上，提出了以党政分开为首要任务的政治体制改革，揭开了改革的序幕;从1989年十三届四中全会到2002年十六大为第二阶段，以江泽民为核心的第三代中央领导集体，根据当时的形势提出了依法治国的基本方略，积极推进政治体制改革的稳步发展;从2002年中共十六大到现在为第三阶段，以胡锦涛为总书记的党中央，在以前改革的基础上又突出民主执政，进一步把政治体制改革推向深入发展。①杜本礼:《十一届三中全会以来政治体制改革的回顾与经验》， 《中共郑州市委党校学报》2009年第3期。

2．“四段说”。王怀超认为，从20世纪70年代末期到80年代中期是政治体制改革的初步探索阶段，80年代中后期是政治体制改革的全面部署阶段，从80年代末到90年代中期是政治体制改革总结经验调整思路阶段，从90年代中后期至今是适应社会主义市场经济体制经济发展要求继续推进政治体制改革时期。②王怀超:《中国政治体制改革24年》，《理论动态》总第1595期，2003年4月10日。

陈述认为从中共十一届三中全会启动改革以来，政治体制改革一直是其中的主要部分，政治体制改革历程可分为四个阶段。第一阶段，从中共十一届三中全会到中共十三大是政治体制改革的起步阶段。该阶段主要是针对党内高度集中的领导体制，邓小平的《党和国家领导制度的改革》强调制度建设，中共十二大强调集体领导和离退休制度。第二阶段，从中共十二大到中共十三大，提出政治体制改革蓝图，探索改革的路径。该阶段设置专门机构，研究政治体制改革;中共十三大作出了“把政治体制改革提上全党工作日程的时机已经成熟”的判断，并提出政治体制改革的蓝图;中共十三大以后政治体制改革遇到复杂局势和严峻挑战。第三阶段，从中共十三届四中全会到中共十六大，总结经验调整思路确立依法治国方略。该阶段，调整战略即政治体制改革和社会主义民主法制建设同时推进;提出政治体制改革的目标和原则;党的领导方式和执政方式有所改进;国家基本政治制度改革建设得到加强。第四阶段，从中共十六大到中共十七大，民主政治建设和政治体制改革进入新阶段。继续推进政治体制改革，建立社会主义政治文明;在政治体制改革中，贯彻“以人为本”的思想;积极推进行政体制改革，建设服务型政府;加强对权力运行的制约和监督;继续改革和完善党的领导方式和执政方式，提高党的执政能力。③陈述:《十一届三中全会以来政治体制改革的简要历程》，《中共珠海市委党校 珠海市行政学院学报》2008年第5期。

虽同样把政治体制改革历程划分为四个阶段，与陈述突出政治体制改革每阶段的重点工作不同，赵希宏重点概括了政治体制改革的阶段性特点，划分时限也不同。他认为政治体制改革历程的四个阶段:一是改革的探索启动期(从党的十一届三中全会到党的十三大以前)，该阶段由于我国改革发展的主要目标集中于经济体制的改革，还未系统地对政治体制改革作出全面设计和规划，政治体制改革还没有作为独立的任务提出来。二是改革的高潮期 (1987年党的十三大到1989年6月)，该阶段政治体制改革在党的领导下有步骤、有秩序地进行，主要在党政分开、中央和地方的关系、干部人事制度等方面作了有力度的调整和改革。党的十三大将这一阶段的政治体制改革推向高潮。三是改革的调整期 (1989年6月到1997年党的十五大)，随着苏东剧变和国内政治风波的发生，党对政治体制改革的基本思路和具体内容作了必要调整。总体上看，随着经济体制改革进入攻坚阶段，政治体制改革相对滞后日益明显。四是改革的复苏期 (1997年党的十五大至今)，这一阶段，深化政治体制改革成为共识，党的十五大、十六大、十七大都对政治体制改革作了部署。④赵希宏:《30年中国政治体制改革的历程与经验》，《理论研究》2008年第3期。目前，这种“四段说”得到了一些学者的响应，在时限划分和阶段性特征概括上作出了类似论述。⑤参见牛雪玲、刘奎杰:《三十年来中国政治体制改革的回顾与思考》，《沧桑》2009年第4期;张昌林:《三十年来我国政治体制改革的回顾与反思》，《枣庄学院学报》2008年第1期。

就中共党史上的重大问题划分阶段进行分析是研究者的一个基本做法。至于政治体制改革历程到底应分为几个阶段，学界至今尚无定论。从研究出发划分不同的阶段，只要言之有据、述之有理就可，不存在政治定性问题，当然可以讨论。

二、中国政治体制改革取得的成就

在30多年的历程中，中国政治体制改革取得了巨大成就，在党政关系规范化、党的决策体制变革、干部人事制度改革、党和人大关系等方面都取得较大进展。研究者从不同视角对政治体制改革进展进行了梳理。

1．从政治权力运作的角度对中国政治体制改革成就作出总结。王邦佐认为，中国政治体制改革同经济体制改革一样，取得了巨大成就。第一，在政治权力的宏观运作中，宪法的权威性获得了提高，政治权力特别是中央政府权力运作的制度化程度有了相当发展。在制度上，宪法已将所有社会主体的行为包括政党的行为纳入了法律的范围，这确实是政治权力宏观制度的一次巨大的变革;在宪法制度的运行中，宪法所确定的根本政治制度——人民代表大会制度的规范化和程序化水平有了很大程度的提高。第二，在政治权力的微观运行中，尽管权力的行使还存在许多越轨现象，但政治体制中的规范化因素正在增长。如人大的监督功能在渐渐得到强化;传媒的公共问责功能也在加强;行政法治不仅在价值层面获得了提升，而且在体制上也有了较充分的体现。第三，个人权利和自由的发展是体现政治进步最明显的方面，也是近些年来中国政治体制改革成果最为直接的表现。中国政治体制改革正在走向制度化、法律化，沿着这个方向走下去，我国政治发展的前景是光明的。①王邦佐:《中国政治体制改革的成就和发展路径》，《政治学研究》2003年第2期。

2．从民主化角度对政治体制改革成就进行梳理。俞可平认为，改革开放30年来，中国在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、依法治国、政治透明等各个重要方面都取得了一系列重大的成就。在民主选举方面，正在实现从间接选举到更多的直接选举，从单一候选人到竞争性选举，从举手表决到无记名投票。在民主决策方面，集体决策的制度逐渐形成，议事规则更加体现民意，决策纠错和责任追究制度从无到有。在决策民主化方面的主要趋势是，从个人专断到集体决定，从内部操作到决策公开;从领导独断到人民参与;从随意决策到政策制定的日益制度化。在民主管理方面，人民群众的民主管理意识日益强烈，民主管理的制度不断完善，民主管理的内容更加丰富。在民主监督方面，逐渐形成了一个党内监督、政府监督、人大监督、舆论监督和社会监督相结合的民主监督体系，具有中国特色的权力监督制度逐步完善，法律监督和舆论监督的作用日益突出，信访、举报、舆论、网络等群众性监督成为民主监督的重要方式。依法治国方面，提出了建立社会主义法治国家的基本目标，把依法治国作为执政的基本方略，宪法和法律的权威得到前所未有的尊重，党自己规定必须在宪法和法律框架内活动，一个与社会主义市场经济体制和民主政治相适应的法律体系已经基本建立。政治透明方面，从中央到地方相继形成了一系列政务公开的法规制度，政务公开有法可依;政务公开的内容日益广泛，从公民的切身事务，到政府的重大决策信息，都在公开的范围;政务公开的渠道不断增多，新兴媒介逐渐成为政务公开的主要渠道。②俞可平:《人民至上——60年来我国的民主政治建设》，《理论视野》2009年第12期。周光辉认为，改革开放30年，是中国人民在政治民主化道路上不断探索并取得稳步进展的30年。经过改革，中国社会政治权力过于集中的状态已明显改变，政治权力配置不断优化，中国社会正在实现由高度集中管理向民主治理的转变。从权力纵向配置角度看，我国逐渐实现了中央政府向地方政府的适度分权。从政治权力的横向调整来看，我国努力理顺党、人大、政府与政协之间的关系，注重激活各权力机构功能。③周光辉、殷冬水:《政治民主化:当代中国的实践和经验——改革开放三十年中国民主化的进展、影响及经验》，《天津社会科学》2010年第1期。

3．从转变理念、采取举措的层面对政治体制改革成就进行分析。党国英认为，中国政治体制改革的成绩主要体现在:一是树立了以人为本的核心治国理念;二是树立了依法治国的政治理念;三是保护私人财产权，维护公民劳动权;四是逐步发育社会主义民主政治;五是理顺中央和地方关系，扩大地方自主权④党国英: 《我国30年政治体制改革回顾与展望》，《农村经济》2009年第2期。。许耀桐认为政治体制改革取得了五个方面的突破，一是坚决果断地废除了干部职务终身制;二是成功地破解了党政不分、以党代政的难题;三是积极推进基层群众自治组织和基层党组织的直接选举;四是不断加强公民意识的培育，促进公民社会的成长;五是确立了民主至高无上的地位，致力于民主政治的制度建设①许耀桐:《改革开放以来政治领域的重大突破》，《理论前沿》2009年第5期。。

4．从转型政治学的角度对政治体制改革成就进行研讨。如刘杰认为，尽管政治体制改革不如经济改革那样具有显著的外部性特征，但内在的力度和取得的成效仍然是十分巨大的，中国已经基本实现了从高度集中的“包揽型”政治体制向中国共产党“统揽全局、协调各方”的“协调型”政治体制的转变②刘杰:《如何评价改革开放以来的中国政治体制改革》，《科学社会主义》2008年第3期。。

三、中国政治体制改革的特点和演进逻辑

中国政治体制改革30多年，既取得了有目共睹的成就，也展现出自身的鲜明特点和独特发展逻辑。研究者对中国政治体制改革的特点和演进逻辑进行了研究，主要有“渐进说”、“双轨说”、“结合说”、“多特点说”等。其中，“渐进说”比较流行。

1．“渐进说”。徐湘林从方法论的角度对中国政治体制改革的特点进行了分析，指出，“摸着石头过河”作为一种简单实用的认识论和方法论工具的成功运用，保证了中国渐进政治体制改革的不断进展③徐湘林:《“摸着石头过河”与中国渐进改革的政策选择》，《天津社会科学》2002年第3期。。在另一篇文章里，他认为中国的政治改革过程表现为一种波浪式的渐进模式。即在合适的时候大胆地推动被认为是必要的改革方案，但当改革取得进展，同时出现不稳定因素时收缩改革的范围，等待下一次时机的来临。进入20世纪90年代以后，随着体制制度化程度的增强，意识形态作用的弱化和领导层的代际转换，第二代改革领导人在政治改革和稳定的两难选择中更倾向于以制度化和理性化的方式，而不是以意识形态和政治运动的方式，来化解影响政治稳定的社会政治因素，从而为进一步改革创造机会，培育改革的政治环境，维持改革政策实施的继承性和连续性。改革领导核心在政治改革的政策选择和实施中表现得更为务实、审慎、理性，同时也更加开放、民主和自信。④徐湘林:《中国政治改革政策的目标设定和策略选择》，《吉林大学学报》2004年第6期。何增科认为渐进改革是中国政治改革的优选之路，指出渐进政治改革的具体特点是:改革的指导思想是“摸着石头过河”，改革过程是一个通过试点试错积累经验，循序渐进地、分阶段地、由局部到整体逐步展开的过程，改进过程是先易后难、先外围后中心、先微观后宏观的不断取得突破性进展的不可逆的过程。原因在于，首先，改革的发动者能够始终保持对改革的领导权，在综合权衡利弊的基础上，从容而又理性地选择较为可行的改革方案;其次，它自觉地选择一条阻力较小的改革路径，力求化一次大震为若干次小震，尽量减少改革的摩擦成本，因此比激进政治改革更容易实现政治改革和政治稳定的有机统一;再次，渐进式政治改革强调局部试验、实践检验并根据改革结果对有关改革方案随时加以修正调整，从而将制度创新和解决改革后果的不确定性有机结合起来，避免改革陷入不可自拔的陷阱;最后，渐进政治改革所取得的政治转型成果更加巩固，改革方案建立在试点经验基础上因而成功的把握更大，改革的速度适应了社会结构变迁和政治文化演进的速度，政治制度转型建立在社会结构变化和政治文化变革的基础上因而更加坚实可靠。⑤何增科:《渐进政治改革与民主的政治转型》，《北京行政学院学报》2004年第3期。康晓光也认为中国的改革模式是一种“摸着石头过河”的渐进式改革，这种改革没有明确的方向和目标，每一项具体的改革措施都是对迫在眉睫的危机作出的应急性反应。改革作为一种学习过程，是对危机的被动的反应，但由于政府在国家与社会关系中占据主导地位并作为“理性经济人”在各种可行方案中选择对自己最有利的危机应对机制方案，因而能够不断克服各种危机，同时实现“成功的变革”和“成功的保守”。①康晓光:《中国特殊论——对中国大陆25年改革经验的反思》，《战略与管理》2003年第4期;《中国为什么成功——对中国大陆25年改革经验的反思》，《中国改革》2003年第10期。

2．“双轨说”。何增科认为，中国所要建立的社会主义政治体制应当是一种混合民主政体，力求实现选举民主、自由民主和协商民主的有机结合。铺设双轨政治体制是最终走向选举民主、自由民主和协商民主的重要过渡阶段。在从选拔政治向选举政治的过渡过程中，选拔政治与选举政治因素并存的双轨制架起了必要的桥梁。人治与法治因素并存的双轨体制为人治向法治的渐进转型铺平了道路。在从独断决策走向协商决策的过程中，存在决策权垄断和决策权分享并存的双轨或二元决策体制。②何增科等:《中国政治体制改革研究》，第56—58页。

3．“结合说”。妥善处理若干重大关系、注重彼此间的结合是中国政治体制改革的突出特点。如李君如认为从战略与策略相结合的角度讲，中国政治体制改革至少有八个方面的特点:一是把政治体制改革与经济体制改革结合起来，并且以经济体制改革的名义推进;二是把发展民主与健全法制结合起来，强调民主要制度化、法律化，坚持依法治国;三是把政治体制改革与尊重和保障人权结合起来，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利;四是把发展民主法制与完善基层群众自治制度和改善民生结合起来，让人民群众在改革中享受到直接的实惠;五是把执政党依法执政与参政党依法参政结合起来，完善了中国特色的政党政治;六是把党内民主与人民民主结合起来，以党内民主来带动人民民主;七是把党内监督、行政监督与公民直接监督结合起来，建立和完善了公民舆论监督和信访制度;八是把选举票决民主与协商民主结合起来，完善了公民有序的政治参与形式③李君如:《中国政治体制改革的成果及其走势》，《理论参考》2008年第12期。。

4．“多特点说”。周光辉认为，20世纪90年代以来的政治体制改革与80年代相比至少有三个特征:一是政治体制改革具有了自主性。90年代的政治体制改革确立了自身独立的价值内涵，不再把政治体制改革仅仅看做是适应于经济体制改革的过程。二是政治体制改革开始注重国际性标准，提出了“要坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果”的改革方针。三是政治体制改革的渐进性。④周光辉:《二十世纪九十年代以来的中国政治体制改革:内容、特征与展望》，《当代中国政治研究报告》Ⅲ，社会科学文献出版社，2004年，第85—86页。

5．政治体制改革的逻辑。有人撰文从政党推动等角度对中国政治体制改革的发展逻辑进行了分析。王邦佐等主张政党推动，把中国共产党摆在中国政治体制改革的中心地位，进而把握中国政治体制改革的内在演进逻辑。政党推动之所以成为政治体制改革的逻辑起点，主要是中共在政权建设过程中已经历史地成为中国政治格局中的领导力量。政治体制改革的目标是发展社会主义的民主，建立、完善与社会主义市场经济相适应的政治体制。在这个目标的引导之下，中共要通过有效的政党推动来顺利推进政治体制改革，必须解决系统内与系统外两个方面的问题，即进行党内民主建设，优化权力结构，前者属于系统内改革，后者则是系统外改革。⑤王邦佐、谢岳:《政党推动:中国政治体制改革的演展逻辑》，《政治与法律》2001年第3期。林尚立认为，20世纪80年代的政治体制改革的基本逻辑就是通过改革，使在“文化大革命”中发生严重变异的政治体制恢复到常态。20世纪80年代政治体制改革的首要任务就是修改宪法，恢复和发展社会主义民主，带有一定的修复性。20世纪90年代的政治体制改革选择了直接从正在发育成长的新的经济与社会因素及其利益需求出发，直接进行经济体制改革的体制性与制度性突破，从而形成推动政治体制改革的根本推动力量。⑥林尚立:《走向现代国家:对改革以来中国政治发展的一种解读》， 《当代中国政治研究报告》Ⅲ，第23—48页。黄卫平等认为中国政治体制改革是中共领导的现行政治体系的自我完善，也是中国政治发展的主导因素，不同时期的改革侧重点与具体内容有着内在的演进逻辑。现阶段，中国共产党从国情和维护政治稳定出发，实际上将政治体制改革的着力点放在了提高党的执政能力上，将政治改革的具体内容寓于构建和谐社会之中，更加注重发展民主法制来保证公共政策的公平正义，以协调社会利益矛盾，迂回渐进地推进政治体制改革，事实上采取了将政治改革的内容通过执政能力建设与构建和谐社会的途径来实现的战略选择。①陈文、黄卫平:《刍议中国政治体制改革的演进逻辑及发展趋向》，《湖南社会科学》2009年第2期。

四、中国政治体制改革的宝贵经验

中国政治体制改革30多年的历程并非一帆风顺，经历了起伏和曲折，既取得了巨大成就，也积累了一些宝贵经验。有的研究者对此进行了梳理总结。目前，主流观点是改革要坚持正确政治方向。

秦宣认为，30年来中国政治体制改革积累了宝贵经验，一是始终强调走自己的路，绝不照搬西方民主模式，突出了民主政治发展的“中国特色”;二是始终坚持把政治体制改革和经济体制改革结合起来，突出了经济建设这个中心;三是始终把发展民主与健全法制结合起来，强调民主要制度化、法律化，坚持依法治国，突出了制度建设这个核心;四是始终坚持把政治体制改革与尊重和保障人民政权结合起来，突出了人民民主这一社会主义民主的本质，从而调动了广大人民群众的积极性;五是坚持把执政党依法执政与参政党依法参政结合起来，把党内民主与人民民主结合起来，突出了党内民主建设这个重点;六是坚持把党内监督、行政监督、法律监督与公民直接监督结合起来，建立和完善了公民舆论监督和信访制度，突出了民主的监督职能，从而为社会正常运转创造了良好的政治秩序。②秦宣:《正确认识和评价改革开放30年中国的政治体制改革》，《中国特色社会主义研究》2008年第12期。

黄中平认为，我国政治体制改革的经验有三条:一是坚持正确的政治方向，始终把坚持四项基本原则同深化政治体制改革结合起来。坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，才能确保改革开放的正确方向。二是积极稳妥地推进政治体制改革。我国社会经济结构的变化要求积极主动地推进政治体制改革，但由于我国经济社会发展水平仍然比较低，一些社会成员的政治素质有待提高，这要求我们必须从社会主义初级阶段基本国情出发，循序渐进，从易到难，以小带大，稳妥推进政治体制改革。三是以党内民主带动人民民主。改革开放以来，中共在尊重党员主体地位、保障党员民主权利，完善党代会制度，严格实行民主集中制，推进党务公开，改革党内选举制度等方面，提出了一系列创新的思路和举措，积极发展党内民主，并以扩大党内民主带动人民民主。③黄中平:《我国政治体制改革的回顾与展望》，《新湘评论》2008年第10期。

郑青原认为，经过30多年的改革探索，我国在政治体制改革方面积累了宝贵经验，这些经验最核心的一条，就是把握正确政治方向。只有坚持正确政治方向，才能有力保证政治体制改革目标的实现，为党和国家兴旺发达和长治久安提供坚强政治保障。坚持正确政治方向，积极稳妥推进政治体制改革，必须坚定不移地坚持党的领导;必须坚持社会主义制度，坚持中国特色社会主义政治发展道路;必须坚持循序渐进、扎实推进。④郑青原:《沿着正确政治方向积极稳妥推进政治体制改革》，《人民日报》2010年10月27日。颜晓峰等人也撰文认为，在新世纪新阶段机遇与挑战前所未有的形势下深化政治体制改革，摆在第一位的要求，就是要坚持正确的政治方向。这是因为，我们的政治体制改革是在对外开放日益扩大、国际竞争日趋激烈、发达国家在经济科技上占优势的压力长期存在的背景下进行的，也是在我国社会结构、组织形式、利益格局等发生深刻变化，人们思想活动的独立性、选择性、多变性和差异性明显增强，统筹兼顾各方面利益难度加大的情况下展开的。⑤颜晓峰、赵周贤、向忠顺:《深化政治体制改革必须坚持正确政治方向》，《求是》2008年第4期。

五、中国政治体制改革的突破口

1．党内民主是政治体制改革的突破口。20世纪80年代就有人提出党内民主是政治体制改革的突破口的观点，但没有引起足够重视。新世纪以来，研究者对这一问题进行了继续探究。王贵秀认为，把发展党内民主，改革和完善党内领导体制作为政治体制改革的突破口，条件最为有利。主要理由是，中国共产党作为先进的工人阶级的先锋队组织，率先实行改革，以带动和促进整个政治体制改革。这是完全合情合理的。改革从党内切入对其他方面的改革有强大的推动作用，这是由党在国家社会中的领导和执政的特殊重要地位所决定的。政治体制改革率先从党内搞起，风险比较小。在党内率先发展自身的民主，暂不从根本上触动国家和社会，也就是暂不从根本上改变原有的党政关系、党与社会的关系，这就可以避免可能引起的党对国家和社会失控。①王贵秀:《谈谈政治体制改革的突破口问题》，《科学社会主义》2002年第1期。陈尧认为，中国共产党是执政党，党内民主生活如何，在很大程度上决定和影响着整个社会的民主建设。因此，把党内民主作为中国政治体制改革和民主化的突破口，是历史和理性的必然选择。②陈尧:《党内民主:政治体制改革的引擎》，《南京社会科学》2003年第9期。在认同党内民主是推动中国政治体制改革突破口的基础上，有人还提出党代会常任制是政治体制改革的重要突破口③张书林:《党代会常任制:政治体制改革的重要突破口》，《陕西行政学院学报》2008年第4期。。

2．村民自治是政治体制改革的突破口。有人认为20世纪70年代，农村成为中国经济体制改革的突破口，现在村民自治完全可以成为政治体制改革的突破口。依据是，从选择政治体制改革突破口的原则来看，村民自治符合联动性、低风险、可行性原则。从政治体制改革要解决的根本问题即权力过分集中来看，村民自治符合权力向下转移的趋势，符合解决权力集中问题的方向。从政治体制改革根本目标是建立社会主义民主政治来看，村民自治是基层直接民主的伟大实践，体现了民主的两个维度即竞争和参与。走有中国特色的民主道路，就应该以村民自治为突破口，走“农村包围城市”的道路。④吴玉荣:《村民自治:中国政治体制改革的突破口》，《攀登》2002年第5期。

3．健全和完善民主集中制是政治体制改革的突破口。有人认为，民主集中制是中国共产党最重要的制度，规范民主集中制的运行程序，比单纯提高执行者的素质意义更大，效果更好。目前，迫切需要解决的问题是制定一整套统一、规范的可以直接用来实施和操作的基本程序和基本规则。完善和健全民主集中制，规范运行程序，是政治体制改革的突破口。⑤刘世平:《民主集中制:政治体制改革的突破口》，《世纪桥》2007年第6期。

4．决策体制变革是中国政治体制改革的突破口。有人认为，决策关系民主政治的全局，决策水平的优劣直接影响整个民主政治，也影响中国的政治体制改革。中国政治体制改革千头万绪，其中最重要的是优化政府效能，提高决策效率和质量，决策体制改革是直接触及核心的改革。把决策体制变革作为突破口，具有可操作性。决策制度改革更多的只是建设，是在打破旧制度基础上建立一套科学规范的新制度，矛盾最小，成本最小。把决策体制作为政治体制改革的突破口，具有可行性。⑥顾秩铭:《浅析中国政治体制改革的突破口》，《知识经济》2008年第3期。

5．县级政治体制改革是中国政治体制改革的突破口。许耀桐认为政治体制改革突破口要求的是综合性、单级性、低层性和深刻性，只有能够同时符合四个要件的才是真正的政治体制改革突破口。从四个要件看，政治体制改革突破口应是县级政治体制改革。首先，县级政治体制改革鲜明地体现了综合性。县级政治体制改革避免了零敲碎打、毫无章法。其次，县级政治体制改革鲜明地体现了单级性。自秦以来，县是中国最稳定和最基本的一级行政建制，所谓“郡县治，则天下安”。再次，县级政治体制改革鲜明地体现了低层性。最后，县级政治体制改革鲜明地体现了深刻性。县这一级虽然处于基层，但需要它解决的政治体制改革中的许多问题至为关键。它上可通地、省，下可达乡、村，其地位无可代替。总之，中国政治体制改革应把县这一级作为突破口。①许耀桐:《政治体制改革的突破口在哪里》，《学习时报》2010年10月25日。

关于政改的突破口，还有其他一些观点，如政治体制改革可先从政协开始②参见刘正:《专家建议政治体制改革可先从政协起步》，《世纪行》2003年第6期。，政治体制改革的最佳突破口是司法体制改革③参见章武生:《我国政治体制改革的最佳突破口:司法体制改革》，《复旦学报》(社会科学版)2009年第1期。，完善人民代表大会制度是政治体制改革的突破口④参见蒲兴祖:《以人大民主为重点继续推动中国民主政治的发展》，《复旦学报》(社会科学版)2005年第5期。，等等。

六、党的领导人政治体制改革思想研究

近10年来，学界对于邓小平、江泽民等党的领导人的政治体制改革思想进行了研究分析。这10年间适逢邓小平诞辰100周年和《党和国家领导制度的改革》发表30周年，因此，学界关于邓小平的政治体制改革思想研究较多，计有100多篇论文发表，主要是对邓小平政治体制改革思想的内容、历史地位和贡献进行了梳理。

1．关于邓小平政治体制改革思想研究。沙健孙认为邓小平关于政治体制改革的思想主要有四个方面，第一，政治体制改革是社会主义政治制度的自我完善和发展;第二，正确把握政治体制改革的目标、原则、方法和评价标准;第三，政治体制改革的总方向是发扬和保证党内民主与人民民主;第四，政治体制改革的重要任务要使民主制度化法律化。⑤沙健孙:《邓小平关于政治体制改革的思想》，《当代中国史研究》2004年第4期。在另外一篇文章里，沙健孙对邓小平关于中国政治体制改革的原则、方法和步骤进行了详细阐述:第一，我们的政治体制改革是有前提的，即必须坚持四项基本原则。第二，进行政治体制改革，要从中国的实际出发，根据自己的特点，自己国家的情况，走自己的路。既不能照搬西方资本主义国家的做法，也不能照搬其他社会主义国家的做法。第三，政治体制改革要分步骤、有领导、有秩序地进行。⑥沙健孙:《邓小平论中国政治体制改革的原则、方法和步骤》，《河南师范大学学报》(哲学社会科学版)2004年第4期。

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王怀超则将邓小平政治体制改革思想分为四个方面，一是关于政治体制改革的地位，指出邓小平认为政治体制改革不仅是中国改革开放的一项重要内容，而且还是改革进展的一个标志。二是关于政治体制改革的目标，总的讲是按照民主化和法制化紧密结合的要求，努力建设社会主义民主政治和法制国家。三是关于政治体制改革的内容，包括党政分开、权力下放、精简机构、制度建设是根本，主要是试图解决党政不分、领导者个人集权、从人治到法治的问题。四是关于政治体制改革的原则和方法，要在党的领导下有秩序、有步骤地进行政治体制改革，既要大胆又要慎重从事，还要从中国国情出发，不能照搬西方的政治模式，强调发展民主，健全制度。⑦王怀超:《邓小平政治体制改革思想及其发展》，《前线》2004年第9期。

戴安林除了概括邓小平政治体制改革思想的主要内容外，还分析了邓小平政治体制改革思想的历史地位。他指出，邓小平政治体制改革思想具有鲜明时代特征，丰富发展了马克思主义社会主义民主政治建设理论，为社会主义国家政治制度建设开辟了新道路。在邓小平设计的政治体制改革蓝图指引下，具有中国特色社会主义民主政治制度正在逐步健全和完善。⑧戴安林:《邓小平政治体制改革思想及其历史地位》，《湖南行政学院学报》2010年第2期。高力克等人认为邓小平政治体制改革思想是马克思主义关于国家、政治、阶级理论与社会主义具体实践相结合的产物，把握了社会发展的规律，为社会主义民主政治理论在新的历史条件下的创新和发展注入了活力。邓小平的政治体制改革思想注重统筹社会经济与政治的发展，为社会主义的全面建设开辟了广阔空间。此外，还强调主体与世界的统一，为丰富世界政治文明理论提供了宝贵财富。⑨高力克、吴迪明:《对邓小平政治体制改革思想的几点认识》，《理论月刊》2006年第3期。

2．关于江泽民政治体制改革思想的研究。

研究者指出江泽民政治体制改革思想包括政治体制改革的必要性、紧迫性，原则和内容三个方面。关于政治体制改革的必要性和紧迫性，江泽民将政治体制改革视为完善中国特色社会主义总体布局的必然要求，深入推动经济体制改革和生产力发展的必然要求，回答国际上种种挑战的必然要求。关于政治体制改革的主要原则，江泽民的主要思想是:改革党和国家的领导制度，不是要削弱党的领导，而是为了加强和改善党的领导;改革的目标是要始终保持党和国家的活力，克服官僚主义，提高工作效率，扩大基层民主，调动基层和工人、农民、知识分子的积极性;改革是否成功、关键看国家政局是否稳定，看生产力是否得到持续发展，能否改善广大人民的生活，能否增进各族人民的团结;不能丢掉社会主义制度的优越性，不能搬用西方那一套所谓的“民主”，要根据我国自己的实践，自己的情况来决定改革的内容和步骤;政治体制改革很复杂，每一个措施都涉及千千万万人的利益，要分步骤、有领导、有秩序地进行。关于政治体制改革的主要内容，应该包括完善党的领导体制和领导形式，坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，推进依法治国进程，建设法治国家。①辛向阳:《江泽民政治体制改革思想研究》，《当代世界与社会主义》2007年第2期。也有人撰文对江泽民关于政治体制改革的重要论述进行了梳理分析，观点与前文大致类似②陆德生:《政治体制改革的新进展和当前面临的主要课题——学习江泽民同志关于政治体制改革的重要论述》，《江淮论坛》2001年第1期。。

3．十六大以来中共中央政治体制改革思想研究。有人认为，以胡锦涛为总书记的党中央在继承和发展邓小平、江泽民政治体制改革思想的基础上，进行了卓有成效的理论创新，在推动政治体制改革方面做了大量工作。一是进一步指明了政治体制改革在中国特色社会主义“四位一体”总体布局中的重要地位。二是进一步明确了政治体制改革的方向。即“我国政治体制改革是社会主义政治制度自我完善和发展，必须坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持社会主义政治制度的特点和优势，坚持从我国国情出发。我们需要借鉴人类政治文明有益成果，但绝不照搬西方政治制度模式。”三是进一步指明了我国政治体制改革的突破口和关键点。即健全民主制度，丰富民主形式，切实推进党内民主制度建设，以党内民主促进人民民主。四是对积极稳妥地推进政治体制改革提出了新的更高要求。即“要扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。要推进行政管理体制改革，进一步转变政府职能，建设服务型政府”。③柳斌杰:《政治体制改革必须坚持正确方向》，《中国出版》2010年23期。还有学者对十六大以来中央关于政治体制改革的理论创新进行了分析，指出，十六大以来，党在政治体制改革方面进行了不懈地探索，取得了一系列丰富的实践成果，如完善党内民主、发展基层民主、健全法治体系、倡导和谐政治文化等。在实践的基础上，党提出了系统科学的政治体制改革思想。④辛向阳:《十六大以来中央关于政治体制改革的理论创新》，《理论视野》2007年第8期。

七、政治体制改革研究中的若干争议性观点

在政治体制改革研究中，学者言人人殊，观点不一，有些观点在学界存有争议。目前争议较大的观点集中在政治体制改革与经济体制改革的关系问题上，这实际上涉及如何正确评价政治体制改革的问题。

1．关于政治体制改革在改革开放史上的地位问题。针对有人只承认中国有经济体制改革、不承认有政治体制改革，认为中国的改革主要是经济体制改革的观点，周光辉指出这既不符合中国的改革实际，也无法解释中国已经发生的巨大变化。这种变化不仅仅是表现在经济的增长指标上，人们的富裕程度上，更重要的是发生在社会结构深层的变化上，发生在人们的观念和公民权利的享有上。从理论上说，如果一个国家没有在社会、政治和经济制度方面采取相应的变革，而政治和社会的发展通常是不可能的，只不过是这种深层次的变化特别是政治领域的变化不像经济变化那样明显罢了。他还认为，不能仅仅把政治发展看成因变量，这种观点很难解释新中国成立以来，同样是在中国共产党的领导下，为什么改革开放前后会有明显不同的社会后果这一重大历史现象。①周光辉:《二十世纪九十年代以来的中国政治体制改革:内容、特征与展望》，《当代中国政治研究报告》Ⅲ，第73—74页。李君如指出，认为中国的改革是从经济体制改革起步，似乎中国至今未进行政治体制改革的观点是一种很大的误解。一个基本的事实是，党的十一届三中全会之所以能够提出改革的任务，就在于当年的真理标准问题讨论造就了思想解放的氛围和民主政治的发展，中国的改革一开始就是在民主政治推动下起步的。②李君如:《怎样看待当前中国政治体制改革和民主政治发展的走势》，《前线》2008年第4期。

2．关于政治体制改革“滞后论”。政治体制改革滞后于经济体制改革是目前社会上比较流行的观点。有的研究者认为这一看法有失偏颇。如王邦佐认为，政治体制改革“滞后论”至少有两个片面性:第一，它将本是处于同一社会状况下的政治与经济剥离开来，以成熟的市场经济的状况 (中国当前的市场经济是不成熟的)来比附不成熟的市场经济条件下的政治体制。政治体制改革总体上与经济体制改革之间是协调的，政治体制基本上能够满足社会主义市场经济发展的需求，在总体上说政治体制改革滞后是不妥当的。第二，它将经济发展作为衡量政治体制改革的唯一标准。以经济发展来评价政治体制改革固然十分重要，但不能因此陷入“经济决定论”，既要从经济发展的角度来认识政治体制改革的进程与水平，也要从非经济的角度来衡量政治体制改革的成果。③王邦佐:《中国政治体制改革的成就和发展路径》，《政治学研究》2003年第2期。高放认为，我国是以政治体制改革领头来带动经济体制改革的④高放:《改革开放以来中国政治体制改革的回顾与展望》，《理论探讨》2010年第1期。。许雨文认为，经济的改革发展新突破，往往带来政治改革的新进步;政治改革的新举措，又推动经济社会发展的新局面。可以说，从计划经济到社会主义市场经济的转变过程，正是政治改革逐步迈进的过程，两个过程互相促进，不可分离。所谓经济改革突前、政治改革滞后的观点，不符合事实，显然是偏颇和错误的。⑤许雨文:《不能无视中国政治体制改革的显著成就和客观规律》，《光明日报》2010年10月28日。王中汝也认为，评价政治体制是否符合经济社会需要的尺度，应该是客观的、历史的、具体的，而不能用抽象的概念简单剪裁现实。中国的政治体制基本符合经济社会发展的需要，不存在所谓的“滞后”问题。⑥王中汝:《如何客观评价我国的政治体制改革》，《科学社会主义》2007年第5期。

3．关于政治体制改革进展问题。针对国内外有人指出的30年来中国政治体制改革成就不大，进展缓慢的观点，2006年4月21日，胡锦涛曾作出阐释:“我认为，上层建筑的发展要适应经济基础发展的要求。我也认为，没有民主就没有现代化。如果把28年来中国经济社会发展所取得的成就，仅仅归因于中国进行了经济体制改革，这显然是不全面的，也是不完全符合实际的。事实是，从1978年以来，中国进行了包括经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革等在内的全面改革。凡是对中国有比较深入了解的人就会得出这样的结论。无论是经济体制改革方面还是政治体制改革方面，中国都取得了重要成果。20多年来中国经济持续性发展的事实也证明，中国的政治体制是基本适应中国经济发展要求的。”⑦《理性·风趣·共鸣——胡锦涛主席在耶鲁大学演讲答问记》，《人民日报》2006年4月24日。理论界对此也给予了回应。金沙水认为，政治体制改革和其他改革全面推进。今天的中国，民意表达渠道更加通畅，决策机制更加科学民主，行政管理体制更加规范，和几十年前相比，中国的民主政治建设取得了多方面实质性的进步。⑧金沙水:《不为干扰所惑》，《人民日报》2010年10月29日。

八、中国政治体制改革的动力及面临的困难

在回顾政治体制改革历程、总结政治体制改革经验和特点、探讨政治体制改革突破口、梳理领导人政治改革思想的基础上，研究者对于政治体制改革的动力和下一步推进政治体制改革面临的难题进行了理性分析。

1．关于政治体制改革的动力。何增科从新制度经济学的角度分析了中国政治体制改革的基本动力即危机意识推动体制改革、利益预期驱动制度创新。中国政治改革的发生机理是这两种因素同时发挥作用的结果。对外开放和全球化使中国的政治体制面临着激烈的外部竞争的严峻挑战和外来体制示范效应的巨大压力，中国领导层、知识分子和普通民众都能感受到这种挑战和压力。能否推动经济发展，能否适应经济体制改革的需要，成为改革的发动者是否推进政治体制改革和如何选择政治体制改革优先顺序的首要动机。①何增科等:《中国政治体制改革研究》，第60—61页。李慧勇等从制度变迁的角度分析了30年来政治体制改革的轨迹，认为政治体制改革基本经历了从“经济体制改革”到“利益多元化”、从“单边行动”到“多元主体”、从权力基点下的“强制性变迁”到利益基点下的“诱致性变迁”的动力变化过程，民主化的价值取向构成了政治体制改革的路径依赖，成为贯穿政治体制改革的一条主线②李慧勇、徐行:《中国三十年政治体制改革动力比较分析——以制度变迁为视角》， 《内蒙古大学学报》(哲学社会科学版)2008年第6期。。邢永亮则认为中国政治体制改革的动力主要有四个方面:一是物质动力即经济体制改革视野下发展市场经济的需要;二是精神动力即以社会主义核心价值及和谐社会理论价值为轴的系列价值追求的需要;三是信息动力即世界范围内政治体制改革感召下的需要;四是时代动力即公民社会发育背景下公众参与意识的觉醒③邢永亮:《中国政治体制改革动力探寻》，《当代社科视野》2009年第11期。。

2．关于推进政治体制改革的难题。徐善登认为制约我国政治体制改革的难题主要是意识形态创新、党政关系规范化、权力制约三个方面④徐善登:《制约我国政治体制改革的几个关键难题》，《天府新论》2009年第6期。。陈静认为，现代的政治体制需要有与之适应的政治文化教育体系，而中国目前的政治文化教育中民主法治的教育和训练是非常匮乏的，这会影响政治体制改革的推进。另外，我国由于城乡差别和地区差别引起的民主法治发展的不平衡，也是制约政治体制改革的因素。⑤陈静: 《浅析中国政治体制改革的现状、问题及对策》，《党史博采》2007年第1期。王剑虎指出，政治体制改革虽然取得巨大成就，但政治体制还存在着深层次的矛盾没有解决，有些问题成为进一步深化改革的障碍。这些问题主要包括权力过分集中的现象没有得到很好的解决，制度设计和落实差距大，制度虚设和低效现象严重，公民政治社会化程度低，政治实践效果欠佳。⑥王剑虎: 《论新时期我国政治体制改革:困境与求解》，《郧阳师范高等专科学报》2009年第2期。姜平认为我国存在的腐败泛滥、分配不公、贫富悬殊等问题是政治体制改革面临的难题，但也只有靠深化改革才能解决⑦姜平:《政治体制与改革困境》，《炎黄春秋》2010年第9期。。

中国政治体制改革研究内容丰富、领域宽泛，研究者还涉及政改的迫切性、目标、途径，农村政治体制改革⑧这方面的论著代表性的有:冯国发、李卫东、原方、高建生:《政治体制改革:来自农村的启示》，山西人民出版社，2003年;赖海荣: 《中国农村政治体制改革:乡镇半竞争性选举研究》，中央编译出版社，2009年;仝志辉: 《农村政治体制改革三十年的回顾与前瞻》， 《科学社会主义》2008年第6期等。、地方政治体制改革⑨许耀桐围绕地方政治体制改革发表了一系列文章，主要有《地方政治体制改革与重点》， 《民主与科学》2009年第4期;《论我国地方政治体制改革》，《理论探讨》2009年第5期;《尽快开展县级政治体制改革》，《东南学术》2010年第1期等。等一系列问题，限于篇幅不再一一述及。总之，持续30多年的中国政治体制改革，取得了巨大成就，积累了宝贵经验，为下一步坚持正确政治方向、积极稳妥推进政治体制改革奠定了坚实基础。

(本文作者 中共中央编译局政治学博士后、中共中央党校中共党史教研部副教授 北京100091)

(责任编辑 王爱云)