国内外食品标签法规标准现状及对策

魏胜娟

国内外食品标签法规标准现状及对策

魏胜娟

食品标签是指食品包装上文字、图形、符号及一切说明物,是消费者获取食品相关信息最简便、最重要的途径。食品标签可以起到维护消费者知情权、保护消费者健康和利益的作用,同时也是保证公平贸易的一种手段。随着人类物质文明和精神文明高速发展,人们对食品安全、营养、健康要求日益提高,对食品标签重视程度也不断提高,由此引发的贸易纠纷、产生的贸易壁垒也成为影响世界食品贸易的一个不容忽视问题。因此,加强对国内外食品标签标准法规分析研究,对于保障我国消费者权益和促进食品出口意义重大。

一、国内外食品标签法规标准现状

(一)国内食品标签标准法规

为规范食品标签,正确指导消费,保护消费者安全,引导行业健康发展,我国陆续发布了《标准化法》、《产品质量法》、《食品卫生法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《商标法》、《产品标识标注规定》等法律法规,以及GB7718—2004《预包装食品标签通则》、GB10344—2005《预包装饮料酒标签通则》和GB13432—2004《预包装特殊膳食用食品标签通则》国家标准,逐步健全完善了我国食品标签法律法规与标准体系,有效地推进了食品标签监督管理工作的法制化。

食品标签标准规定：必须在标签上体现食品生产企业详情及生产、经销商真实信息,进口预包装食品除应标示原产国国名或地区区名(指香港、澳门、台湾)外,还须标示已在中国依法登记注册的代理商、进口商或经销商名称和地址,以确保食品的可追溯性。此外,本着保护消费者知情权和选择权,转基因食品标示应符合国务院行政管理部门的规定,在产品标签中要对使用转基因原料和原料产地进行明确标示。常见转基因食品有大豆粉、大豆油、玉米油、玉米粉、油菜籽油、油菜籽粕、鲜番茄和番茄酱等。

GB13432—2004国家标准提倡企业对产品能量和营养成分进行科学标示,如低能量、低脂肪、低胆固醇、无糖、低钠等文字可明确出现,企业还可在标签上标示“钙是构成骨骼和牙齿主要成分,并维持骨骼密度”、“铁是血红细胞形成因子”、“叶酸有助于胎儿正常发育”等营养知识。国际食品法典委员会早在1997年就公布了指导性技术文件CAC/GL23《营养声称指南》。美国联邦法规也允许食品标签有健康声明。

(二)国际食品标签法规标准

国际两大食品标签标准体系是ISO食品标签标准体系和CAC食品标签标准体系。其中,ISO的系列标准由ISOTC34农产品及食品类标准组成,食品法典委员会(CAC)是联合国粮农组织(FAO)和世界卫生组织(WHO)联合建立的政府间协调食品标准的国际组织,其宗旨是通过建立国际协调一致的食品标准体系来保护消费者健康,促进食品公平贸易。考虑到各国食品标签法规标准的差异会造成食品国际贸易技术壁垒,CAC专门成立了食品标签法规委员会(CCFL/CAC),主要职责是起草适用于所有食品的标签规定;审议、修改并通过由各专业商品分委员会起草的标准、业务守则和准则中所拟定的具体标签规定草案;研究CAC指定的具体标签问题;研究食品广告问题,特别涉及索赔和误导说明的食品广告问题。CAC食品标签标准法规主要有CAC/GL1《标签说明通用导则》、CAC/GL2《营养标签导则》、CAC/GL23《营养声称指南》、CodexStan146《特殊膳食预包装食品标签及说明通用标准》、CodexStan1《预包装食品标签通用标准》、CodexStan180《特殊疗效作用食品标签及说明》、CAC/GL32《有机食品生产、加工、标识和销售指南》等。这些规范文件起到了协调和推动各国食品标签法规大体趋于一致的积极作用。

我国食品标准是参照CAC系列标准制定,主要差异是我国食品标准没有Codex标准规定得详细,尤其是我国食品标签标准体系对于消费者权益保护条款与国际食品法典标准相比明显不足。例如,CodexStan1《预包装食品标签通用标准》规定,因一些食品成分具有致敏性,须强制标注。而GB7718—2004则未做相关规定。

(三)欧盟食品标签标准法规

欧盟食品标签法规采取两种立法体系,一种是规定各种食品标签共同内容的体系,如食品标签通用规定、食品标签价格规定和食品标签营养标识规定等内容的法规;另一种则是规定各种特定食品标签内容的体系,如关于巧克力、葡萄酒等不同食品标签的法规。

欧盟食品监管当局经过多年管理工作实践,特别是经过疯牛病、口蹄疫等恶性食品安全危机爆发后,逐步加强了食品安全立法监管工作。2000年公布的《食品安全白皮书》第七章《消费者信息》中专门论述了食品标签和广告问题,内容涉及欧盟食品标签立法意义和原则。其中,可追溯性原则的内容引人注目,这一原则直接指导欧盟食品标签法规的制定、并努力将可追溯性原则纳入国际标准中,成为裁决国际贸易争端、规范进口到欧盟市场产品的国际通行标准。可追溯性原则有利于产品撤销和回收、促进识别码的建立、协助标签管理及推进专门产品的识别预留。

未来几年内,欧盟立法规划主要表现在：一是食品标签对消费者保护;二是食品标签贸易影响;三是欧盟食品标签立法规划。与我国食品标签法规标准体系相比,欧盟食品标签法规标准体系更复杂更完备。首先,在“横向”层次上,欧盟有针对食品标签通用内容的法规,有价格标识、营养成分标识法规;在“纵向”层次上,欧盟有针对新异食品标签、特殊营养品包括减肥和婴幼儿食品标签,牛肉食品标签、有机食品,可可和巧克力食品,糖、蜂蜜等产品标签法规。这与我国为数不多的食品标签形成鲜明对比,欧盟法规完善和复杂,能够较好地保护消费者权益,保障食品安全,同时,在国际贸易中欧盟就容易利用标准法规上的优势对中国出口食品设置障碍。我国应汲取欧盟食品标签好的经验,最大限度地跟上国外先进国家步伐,降低食品标签不规范造成的出口损失。

(四)美国食品标签标准法规

美国政府一直高度重视食品标签标识管理,不断修订完善食品营养标签标注法规,使之符合发展要求、最大限度保障本国消费者饮食健康和安全。

美国1994年5月出台《食品标签法》,要求所有预包装食品必须加贴内容复杂而繁琐的强制性标签,必须标注内容除食品名称、净含量、配料表、制造商、包装商、经销商的商业名称和地址外,尤其要标注营养标签。营养标签是美国食品标签法的重要内容,为强制性标注。为向消费者提供充分的食品营养成分信息,指导消费者健康安全饮食,美国2006年实施了新的食品标签管理条例,要求食品企业在所有加工食品中列出反式脂肪酸及饱和脂肪的数量。美国对有机食品实行标签制度,要求经批准、认证的有机程度达到或超过95%的食品,必须加贴英文“有机”和“美国农业部”字样的绿色圆形标记;有机程度在70%～95%之间的食品则在标签上注明本产品“包含有机成分”。

在美国超市,所有食品采用统一格式标明营养成分、食用期限、速查产品来源编号、生产地区、厂家、配料等。肉类、海鲜等食品则须在标签上有黑色字体“警告”,说明如果保存或加工不当可能滋生致病微生物。一些常用调料或食用油要在标签上提醒消费者,产品中维生素C、钙和铁等成分含量很少或者没有。这些警告标签和营养声明标在食品外包装显眼位置,字体大小、格式和印刷都有统一规定,消费者一目了然。

在食品标签问题上,美国是全球食品标签法规最完备、严谨的国家之一,且率先实施了食品营养标签制度,严格的食品标准法规为食品安全打下坚实基础,食品企业一旦违反,便会面临严厉处罚和高额罚款。

二、我国食品标签存在的问题

(一)食品营养标签缺位

欧美发达国家对食品营养标签都有严格的立法规定,而我国缺少单独的食品营养标签法律法规和标准,虽然有法律法规和相关食品标签条款,但可操作性差。

营养标签标准法规是近10年来的产物,且发展很快,这是适应国民营养健康意识增强趋势,并随着实施过程中出现的问题和有关营养健康认识的提高,各国相关法规标准在不断修订完善。而我国营养标签存在问题多多,表现在：食品营养标签法律法规和标准出自多门,部门间缺乏协调合作机制;市场上预包装食品营养标签标识率低;食品标签营养成分标准测定方法缺乏,测定数据标示和判断混乱。这就给食品营养标签监督带来难度,应尽快建立和实施相关法律法规,统一标准及技术文件。只有强有力的法律法规支持,完善的技术标准规范,才能从根本上解决各类预包装食品营养标签存在的问题。在此基础上,各部门协同合作执法,加大执法力度,从而保证食品质量安全。

(二)食品标签共性问题

1.标签标注不真。标签上不采用反映食品真实属性的名称,或者有些产品标注名称不能清晰反映产品真实属性。如“苹果夹心”、“奶油夹心”等,其实包装内容为饼干,名称上缺少“饼干”这个关键词;乳饮料包装上标为“生鲜乳”饮料,饮料两字却非常小,几乎可忽略。这种模糊标识标注会严重误导消费者。

2.标签标注不全。最常见的是有些袋装食品既没标注生产日期,也没标注保质期,有的则只注明保质期,没有生产日期,相当一部分食品标签上生产期、保质期字迹模糊,消费者难以辨认。有些企业采用“该标的不标”手段来隐瞒产品质量,如有些产品中添加了食品添加剂,按规定应把添加剂具体名称标出,而厂家在配料清单中只是笼统带过。

3.标签标注不规范。一是净含量和固形物标注不规范。按规定,净含量应和食品名称在包装物或容器的同一展示版面标注,便于消费者购买时选择,但一些产品净含量却标注在反面或侧面;二是一些产品明明标着生产日期见封口,却未标在封口,或根本找不到等。这些问题在一定程度上欺骗或误导了消费者,从而损害了消费者权益。

关于出口食品标签存在的问题,表现在：一是食品标签没有按照进口国要求进行标注;二是特殊营养食品没有标注营养成分含量或营养成分添加量超过进口国标准规定;三是食品中实际存在添加剂,但食品标签却标有“未添加任何添加剂”等文字。这些食品标签不规范现象,为出口食品带来较大风险。进口国一旦发现食品标签不符合本国要求,该批货物就会被退货或销毁,对企业造成重大损失。

三、国外食品安全监管经验对我国的启示

据调查,当前我国食品安全中存在的主要问题为“有毒有害”(食品中残留大量有毒物质)、“乱添乱加”(在食品中超量使用食品添加剂、防腐剂或使用禁止添加的添加剂)、“不明不白”(食品标签使用不规范)、“掺杂掺假”(某些不良企业在暴利驱使下,故意生产假冒伪劣食品)和“不干不净”(食品不卫生)。食品标签问题作为食品安全主要问题之一,亟待规范,仍需加强监管。国外食品安全监管经验对我国的启示是：

1.法律法规标准体系完善。欧美发达国家都有完备的法律、法规和标准体系,几乎涵盖了所有食品,为食品安全制定了非常具体的标准及监管程序。

2.监管机构力度大效率高。食品安全监督管理机构精简、统一和权威,监管职能相对集中,这样对食品行业监管力度大,监管效率高。食品安全监管机构人员高度专业化。

3.风险预防控制措施健全。从“农田”到“餐桌”全过程控制,尤其注重食品安全预防性控制措施。

总之,国外食品监管系统完善,能够较好地保证食品安全,保护消费者。我国也正在朝这个目标努力并推出了一些举措,但不可否认,我国当前食品安全方面还是存在一些隐患。

四、对策建议

1.加强部门协调联动。国外食品安全监管机构精简、统一,监管职能相对集中,监管更加有效。而我国食品安全监管涉及部门多,难免独自为政、多头执法、交叉执法、互相推诿现象。应协调部门职能关系,更有效服务于食品安全监管,包括食品标签监管。

2.强化标签技术审查。进一步完善食品标签备案和食品标签备案前的技术审查工作。积极开展食品标签咨询服务和食品标签标准宣贯和培训工作,加强食品标签执法和后处理工作力度,为食品生产企业提供快速便捷的标准化服务。

3.建立日常巡查制度。采取执法检查、监督抽查和监督管理“三合一”方式,落实“定区域、定企业、定人员、定责任”监管责任制,对食品企业反复排查和动态巡查,摸清食品质量状况,对食品标签不规范企业增加巡查次数。以当场告知或事后培训方式,帮助企业规范食品标签。

4.加大行政处罚力度。要健全食品标签监管体制,将管理责任落实到具体单位和人员,完善各环节管理制度,对生产和流通领域食品标签实施统一监管。要求企业定期向相关部门报送产品标签,建立档案管理系统。凡实际销售食品标签与批准内容不一致的,坚决予以查处。

5.开展标签研究服务。严格遵循《进出口食品标签管理办法》,相关部门要向出口食品企业提供国外标签法规标准技术支持,加强食品标签研究,跟踪国外最新标签规定动态变化,告知企业掌握相关法规,做到食品标签明明白白,避免因标签不规范或不符合出口目的国标签法规而遭拒。

河北省质量技术监督局审查事务中心)