试论地勘项目管理创新与地勘队伍体制改革

■ 孟 琪/钟建勇

（1.辽宁省地质矿产勘查局，沈阳 110032；2.江西省地矿局赣西地质调查大队，南昌 330201）

试论地勘项目管理创新与地勘队伍体制改革

■ 孟 琪1/钟建勇2

（1.辽宁省地质矿产勘查局，沈阳 110032；2.江西省地矿局赣西地质调查大队，南昌 330201）

地勘项目管理创新与地勘队伍体制改革是地勘行业新体制、新机制框架的两个相辅相成的组成部分。地勘项目管理创新的滞后是地勘队伍体制改革徘徊的深层次原因。科学界定、有效规范政府部门在项目管理中的职能与行为；充分确立项目投资、项目咨询、项目作业等企事业单位的市场主体地位，建立符合行业规律的市场准入门槛；完善成果分配、技术监督机制，是地勘项目管理创新的现实选择。

地勘项目；地勘队伍；管理创新；体制改革

地勘行业新体制与新机制包含两个“相生相济”、“相刑相克”的子系统，即地勘项目管理创新与地勘队伍体制改革。当前构建地勘行业新体制与新机制处在最后攻坚阶段，深刻认识地勘项目管理创新与地勘队伍体制改革的本质特征和相互关系，对推进地勘行业的改革与发展进程具有十分重要的现实与长远意义。

1 地勘项目管理模式特征与地勘项目管理的现实问题

1.1 工程项目管理模式的引进

作为现代管理科学的重要分支——工程项目管理，于二十世纪八十年代引进中国。1982年，在利用世界银行贷款的鲁布格水电站建设中，日本建筑企业运用的建筑项目管理方法取得了较好的效果，让刚刚开放的中国建设领域看到了建筑项目管理技术的巨大价值。基于鲁布格工程的经验，1987年国家计委、建设部等部门联合发出通知，在建设单位和建筑企业进行建筑项目管理改革试点，并开始建立项目经理认证制度。1991年，建设部进一步提出在试点的基础上在全行业全面推行综合改革。此后的二十年来，我国逐渐形成了以项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制为核心内容的工程建设管理新体制，不但极大地解放了建设行业的生产力，同时也有力地推动了建设行业生产关系的根本调整。其中最为突出的变化是，项目管理咨询企业迅猛崛起，由初始的“旁站式”监理发展成为受业主委托，按照合同中的约定与授权，代表业主对工程项目进行若干阶段直至全过程的管理与服务。与此同时，与建设行业相关的其它行业也开始学习和借鉴建设行业项目管理创新的成功经验，地质勘查行业就曾于二十世纪九十年代中期进行过积极的思考和探索。

1.2 地勘项目管理模式的特征

地勘项目管理模式与建筑项目管理模式相比，既有较多的共性，也有较大的差异。其一，地勘项目具备“硬”、“软”产品的双重属性。首先，地勘项目的终端产品是软产品，即所谓的信息工程产品。它是以无形的科学知识作为初始投入，通过有形的技术方法为辅助，最终实现人类认识地质现象与本质的深化与升华。其二，地勘项目要求多种资源协调配置。在地勘市场的诸多生产要素中，劳动对象即工作区域或探矿权是最为稀缺的资源，人力资源的作用也相对突出，而资金的“主义”地位却相对的“疲软”。因此，地勘项目的资源配置机理相比其它项目复杂多变。其三，地勘项目需要不断深化项目设计。与土木工程建设项目相比的最大区别是，地质勘查在“按图施工”的同时，还要“摸着石头过河”。前期的工作成果对后期的作业设计有着重要的导向意义。其四，地勘项目难以进行产品质量的过程与结果监控。地勘产品质量检验缺乏即时性与度量性，而且第三方的过程监理模式也不能像土木工程那样发挥应有的作用，因为“旁站式”的监理难以控制“分散式”的作业。

1.3 地勘项目管理模式的现状

尽管地勘项目管理的难度远远大于建筑项目管理的难度，但在现实经济社会中，地勘项目管理的理念和形式却大大落后于建筑项目管理。其一，项目立项环节异常薄弱。这种现象在省区级政府投资中的表现极为突出。其二，项目实施环节异常失控。地勘项目的突出特征就是要不断地深化设计，然而投资方无力对设计变更要求做出及时的反馈。不但无法鉴定作业方提出的设计变更的科学性，甚至无法判断作业方是否在恶意地骗取劳务费。几个月的时间拖延便可完全贻误当年的野外工作期。其三，项目验收环节异常缺失。地勘项目验收依旧以专家评审为基本形式，即便采取野外验收的方式，大都也就是走走过场。参与评审的专家在短短几天、甚至不足一天的时间根本无法对项目的成果进行深入的认识和把握，更何况专家们对自己的签字根本不需要承担任何法律与经济责任。总之，地勘项目管理是全球化的难题，即便在市场经济十分发育的国家，地勘成果假冒伪劣的现象也难以遏制。现行体制与机制下，若干个集多种职责于一身的公务员，怎能有足够的精力同时驾驭数以百计的地勘项目？这种体制与机制又怎能不造成社会财富的巨大浪费？

2 地勘队伍体制改革的前提条件及其突破的基本途径

2.1 地勘队伍体制改革的前提

所谓地勘队伍体制改革，即是对传统地勘行业生产要素组织形态的创新过程。其调整方向一般要参照两个基本的导向因素。一是宏观需求。即在当前和未来，究竟有多少地勘事业和产业活动需要由新的事业组织和产业组织进行实施和完成。二是微观需求。就是对已经明确的事业和产业活动，如何组织各类生产要素进行实施和完成，即项目管理的具体模式。然而，自地勘行业管理体制改革以来的相当一个时期，始终脱离这两种基本客观需求来空谈地勘队伍的体制改革，甚至将节省当前的政府开支作为进行地勘队伍体制改革的出发点和落脚点。2006年1月，《国务院关于加强地质工作的决定》颁布。对地勘工作的新体制和新机制予以了这样的明确：“实施公益性地质调查，应当积极引入市场机制，优选项目承担单位”。“省级政府也要尽快建实建强地方公益性地质调查队伍，中国地质调查局应通过项目联系对其进行业务指导。”显而易见，“项目”在地勘工作新体制与新机制构建中占据核心地位并起到纽带作用。

2.2 地勘队伍体制改革的症结

地勘队伍体制改革的主要症结在于公益性地勘队伍和商业性地勘队伍的分工协作难以最终落实，焦点是对两类队伍的性质、职能、规模、归属等关键问题缺乏统一认识。尤其是公益性地勘队伍，面临着“做虚”或“做实”的两难选择。所谓“做虚”就是将其发展成专司公益性项目发包的管理层，所谓“做实”就是将其发展成能够独立完成公益性项目的法人实体。如果向做“虚”的方向发展，则要与属地化地勘队伍之间形成市场交易背景下的甲方、乙方关系；如果向做“实”的方向发展，不仅要极大地提升地勘项目的作业能力，更要克服公益性地勘队伍刚性人员与弹性项目之间的矛盾。一个时期以来，相关利益主体都强调做实，回避做虚，因为一旦向做“虚”的方向发展，公益性地勘队伍就可能成为“第二政府”。而现实当中，“第二政府”既无充分的理论依据，又难以让沦为“打工仔”的属地化地勘队伍心悦诚服地进行协作。

2.3 地勘队伍体制改革的途径

地勘队伍体制改革隶属于生产关系范畴的调整。一个时期以来进行的公益性地勘队伍和商业性地勘队伍分体，归根到底就是对生产关系中的劳动资料所有、劳动成果分配等关系进行的调整。然而，这种调整不应脱离生产力的背景而自圆其说，生产力的最基本要素是劳动者，具体的表现是劳动者的劳动熟练程度，其提升途径之一便是专业化分工。因为专业分工调整的表面虽是人与人之间关系的调整，但实质却是人与劳动资料、人与劳动对象关系的调整。因此，在地勘行业，可暂时不要苛求公益性地勘与商业性地勘的划分，而是突出地勘工作中的专业化分工。

建设行业的改革已为地勘行业的改革提供了可供借鉴的成功经验。即培育市场经济体制下的项目管理的第三极——项目咨询职能。由传统的“项目投资——项目作业”的二元制结构，向“项目投资——项目咨询——项目作业”的三元制结构发展，形成“权力到位、责任到位、利益到位”的投资方、咨询方、作业方三足鼎立的制衡局面。

3 地勘项目管理相关主体的“软肋”及其创新的选择模式

3.1 相关主体现状

——投资主体。此类利益主体可分为两个基本类别。其一，政府部门及其直属事业单位或基金组织。其突出特征是，项目投资责任主体地位不突出，责任不清晰，并在项目管理过程中保留十分浓厚的行政化色彩。其二，地勘企业及其正处在企业化进程中的事业单位。其突出特征是，越来越多的企事业单位进入地勘投资领域，由于缺乏足够的专业技术人员，无法履行项目法人的基本职责。

——咨询主体。此类利益主体的显著特征是，市场主体地位不突出。其一，个体从业人员不规范。在诸多的立项或验收评审中，临时拼凑的专家组成员事实上承担着项目管理的重要职责，尽管每位专家都是具备资格的国家公职人员，但在项目管理中所发挥的作用，却与本人所在单位没有明确的权、责、利关系，甚至可以说是个人的“走穴”行为。因此，这些参与项目管理的专家几乎成为了一种没有法律主体资格的咨询个体户。其二，评估类事务所少有作为。这类群体事实上只承担交易过程中的非责任性鉴定职能，与本应承担的咨询职能相距甚远。

——作业主体。作业方在项目管理中明显处于弱势地位。其一，尚未建立起支撑企业可持续发展的价格体系。以企业化的地勘队伍为例，在承担政府项目时，人员和设备使用价格明显偏低。其二，总承包、专业分包方之间尚未建立起科学、规范的转包关系。上一级的承包方往往依托其权位优势对下一级的承包方施以不尽合理的“剥削”。

3.2 两种选择模式

第一，项目管理和项目作业一体化模式。这种模式的基本特点是，项目投资方全权委托项目作业方进行项目管理与作业。项目作业方在项目的设计、投资、工期、质量等方面对投资方全面负责。其优点是，避免了项目设计与项目作业的矛盾，能使各种生产要素得到合理的配置和充分的集成。其缺点是，在项目投资与产品质量方面监控乏力。近一个时期以来，政府部门带头选择“设股让利”的补充方式，即所谓的“知识、技术、管理”等生产要素参与分配的新机制，从而将投资方与作业方的利益紧紧地联结在一起。其实质就是地勘项目管理模式的深度改良和重新塑造。

第二，项目咨询和项目作业平行化模式。这种模式的基本特点是投资单位并行选择项目咨询单位与项目作业单位。尽管咨询方不直接与作业方签订合同，但却可以受投资方委托参与同作业方签定合同并监督合同的履行。这种模式的优点是，能够充分发挥项目咨询者与项目作业者的专业技术优势，明晰界定项目咨询者与项目作业者的责任、权利和义务，并在两者之间形成一种相对有效的制衡关系。其缺点是容易造成项目策划与项目作业的脱节，在一定的磨合期内造成和产生新的矛盾。

称上述两种模式为选择模式，是因为这两种模式无所谓谁优、谁劣。投资方不妨可以进行如下权衡。其一，投资方出资雇用咨询方和管理作业方以保证自己的投资收益。其二，投资方让股于作业方以保证自己的投资收益。两种选择都需要付出一定的成本，哪一种更合适，投资方自然可以依据企业与项目的基本情况做出选择及决策。一个时期以来，一些业内人士对“知识、技术、管理”等生产要素参与分配颇有微词。其实，许给未来的“莫须有”股份收益，节省现实的项目咨询刚性支出，对风险较大的投资项目来说，是一种十分理性的投资决策。

4 促进地勘队伍体制改革与地勘项目管理创新的建议

4.1 明确市场主体改革方向

要以“项目投资主体——项目咨询主体——项目作业主体”的权、责、利关系为参照，调整与规范当前地勘行业的“政府部门——公益队伍——地勘队伍”的市场交易行为。一是政府部门要突出其规划职能并限制其向微观层面深入。项目的实施必须委托专司项目管理的咨询单位进行。二是要将现存的一部分公益性地勘队伍定位成专业化的项目管理咨询单位。并按照专司项目管理咨询的实际需要“做精”所谓的公益地勘队伍。三是将属地化地勘队伍定位于项目咨询和项目作业两栖类企业。行业管理部门可通过规范的合同文本，引导地勘队伍与政府部门、公益队伍建立规范的市场主体间的交易关系。

4.2 修订地勘项目定额标准

一是明确地勘项目总体策划阶段的定额标准；二是规范地勘项目深化设计的定额标准；三是要依据项目咨询企业和项目作业企业的分担责任，确定不同的取费标准；四是规范项目咨询管理人员的费用标准。

4.3 完善地勘市场准入门槛

建议将地勘企事业单位的资质分为项目咨询与项目作业两大类。项目咨询类细分为基础型与开发型项目管理两个小类，并分设两个级别。作业类资质划分为项目总包、专业分包、劳务清包三个档次，每个档次再细设两个级别。要求总包企业既要有相应的技术优势，也要有相应的资本优势。要求分包企业具有服务总包企业的专业技术手段，可考虑细设地质、物探、化探、钻探、坑探、测绘等小类别资质。对清包企业只要求向总包或分包企业提供施工手段，不要求提供信息型的地勘产品。4.4 建立个人从业资质

一是实行地勘行业项目管理咨询个人从业资质，从人力资源流动性配置的需要出发，实行从业专家的社会注册制与企业签约制；二是实行地勘行业项目作业管理个人从业资质，仿照建设行业的项目经理资质管理办法，在地勘行业建立与个人技术资质相并行的个人管理资质。

4.5 创新项目成果分配机制

一是要明确政府部门项目投资的分配原则，政府投资必须实行“收支两条线”；二是政府部门直属的基金组织应分体为公益型基金组织与商业型基金组织；三是建立基础型项目成果与开发 型项目成果利益共享机制。

4.6 建立地勘技术监督机制

一是建立专业化的质量监督机构；二是建立政府指导下的中介类技术监督体系；三是建立地勘产品质量担保与保险体系。

[1]国土资源部地质勘查司.国务院关于加强地质工作的决定学习参考[M].北京:中国大地出版社,2006.

[2]商业性矿产资源勘查政策研究课题组.商业性矿产资源勘查政策研究[M].北京:中国大地出版社,2007.

[3]孟琪.省级公益性地勘队伍应如何组建?[N].中国矿业报,2009-11-26(1).

F407.1

B

1672-6995(2011)02-0017-03

2010-11-12

孟琪（1964-），男，吉林省通化市人，辽宁省地质矿产勘查局处长，地质矿产经济学研究员，工学学士，研究方向：产业经济、资源经济、企业管理。