当前我国保障性住房建设标准完善研究

李 萌

保障性住房作为为中低收入人群提供住房保障,已成为我国最大的民生工程之一,“十二五”期间全国将建设保障性住房3 600万套,约20亿m2。保障性住房是否按照相关质量建设标准的要求进行建设,既关系到老百姓的切身利益,也关系到国家的长远利益。因此,必须一方面认清当前我国保障性住房建设标准存在的问题与不足,另一方面要从法律制度上明确当前我国保障性住房建设的各类标准,加快构建保障性住房建设标准法律制度体系。

一、保障性住房建设标准现状

(一)保障性住房及保障性住房建设标准的概念

保障性住房是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准的具有社会保障性质的住房。保障性住房建设标准是指在建设保障性住房工程中,关于立项选址、造价评定、建筑面积确定、综合配套、节能减排、室内装修、工程验收等方面所实行的以国家相关政策和法律规范为依据的建设标准。

(二)保障性住房建设标准现存的问题

目前,我国保障性住房建设已经明确了很多标准,如准入标准、面积标准、工程质量标准等。但是,从我国具体居住情况实际出发,纵观世界居住环境优越国家的住宅建设标准现状,我国保障性住房建设标准还存在很多问题,具体表现如下。

1.造价标准不合理

保障性住房建造标准的提高,虽提升了保障住房的品质,但也较大地抬高了住房的价格,导致许多有机会购买保障性住房的中低收入家庭因价格过高、无力购买而放弃。特别在我国农村地区,部分地区农村新建住房没有切实考虑当地经济发展水平和居民收入水平,造价标准偏高,造成农村居民无力承担;加之政府补贴少,80%以上资金都是由个人负担,买到保障性住房后,给农民带来大量的债务,生活水平反而下降了。

2.规划选址标准不明确

当前我国对保障性住房规划选址还没有统一性规范标准,这就造成了在个别地区落实保障性住房规划选址政策时,在经济利益面前低头,把一些交通不便、基础设施不全的地域规划为保障性住房建设区域,把保障性住房小区建成了“贫民区”。例如2008年底,北京、广州两市出现了约五分之一的限价房退购的反常现象,主要因为地理位置不合适,工作、生活不方便等原因。此外,由于保障性住房往往是大片开发,这样进一步加剧了分化的趋势,并可能带来新的社会问题。

3.建筑面积标准不细致

我国保障性住房建设面积标准还非常粗糙。一方面,仅规定了套型面积的大小,对具体功能、房间配置和面积则主要参考以商品住宅为对象的住宅设计规范,尚未作出普遍使用和有针对性的标准。另一方面,由于保障性住房面积相对较小,面积标准制定不细致,容易造成套型设计不合理,影响住宅性能。同时,在面积标准上,应考虑不同家庭结构和特殊人群(如老人、残疾人等)的不同居住需求,以系列化标准代替单一标准,提高保障性住房品质。

4.套型设计标准不规范

我国现阶段保障性住房建设的套型设计标准还存在不够细致的问题。与欧美国家相比,我国套型设计直接从标准化阶段开始,而不是欧美适居化到标准化再到精细化的标准的过程。我国套型设计过多强调过渡性和建设效率,而缺乏设计的前瞻性和可改性。虽然这样的设计标准能够降低设计难度、节约建设成本、缩短建设周期,但是却难以适应我国未来城市建设的发展规律和为历史性改造留足空间。

二、保障性住房建设标准完善研究

保障性住房建设是一项综合工程,牵涉住房政策、环保制度、土地使用、节能减排等多方面工作。因此,规范保障性住房建设存在很多标准,既有政策层面的,也有技术层面的。目前,我国还没有出台统一规范全国保障性住房建设标准的法律规范,但是通过我国关于保障性住房建设的相关政策、文件和各地结合本地实际出台的法规,完善我国保障性住房建设标准应有以下几项主要内容。

(一)完善保障性住房建设法规制度体系

目前在保障性住房建设选址、面积、配套建设、节能环保等问题上,各个省市的标准不一致,国家没有统一的法规去规范。因此,制定全国性的保障性住房建设标准的法律规范迫在眉睫。同时,还应该结合全国性建设标准的法律,出台相关配套法律规范,建立规范保障性住房建设标准的法律体系。十一届全国人大常委会第十一次会议上,全国人大常委、财政经济委员会主任委员,原贵州省委副书记石秀诗强调住房保障法制化的重要性:“建章立制,为保障性住房建设提供法制保障。目前我国保障性住房建设的相关制度、政策等还不够完善,地方同志希望国务院尽快制定住房保障的行政法规,使这项工作有法可依。”[1]在构建法律体系上,我国可以借鉴香港地区和国外构建保障性住房建设标准法规制度体系的成功经验。

1.香港模式

香港50多年来成功的公屋建设模式,与香港完善的公屋房建设标准法规制度体系密不可分。香港制定了相当健全的住房建设标准法律体系,主要法规有《房屋条例》、《建筑条例》、《业主与租客条例》等,同时还制定了可操作性强的实施细则,从立法上规定住房保障对象准入、保障资金标准、保障面积、工程验收、绿化环保等问题的标准;并建立专门的管理机构,以及违规建设后的严惩办法。[2]

2.欧洲模式

欧洲保障性住房建设标准法规制度,自1851年伦敦成立的大都会排水委员会提出的补贴住宅标准法案《工人阶级住宅法案》后,各国都开始建立本国保障性住房建设标准的法规制度体系。如英国1919年颁布《住宅法案》,规定每套住宅至少要有三个卧室,其中两个卧室至少可以放置两张床,并有独立的浴室。1949年,英国出台《住宅手册》,在住宅设计标准上明确规定独栋、复式公寓、老人住宅等类型,并对不同类型的卧室数目及居住人数确定相应的套内面积。20世纪90年代以后,英国住宅建设标准逐步细化,如《终身住宅标准》和《标准与质量指南》等法规都对建设标准作出了明确规定。[3]德国自20世纪60年代,几乎所有的社会住宅都采用大板装配建筑来设计和生产,住宅大小的标准都有国家的规范,如 QP64、QP71、P2和 WBS等标准 。[4]

(二)明确规定保障性住房建设中的各项标准

1.规划选址标准

当前我国保障性住房相关法规还没有明确统一选址标准。出台全国性保障性住房建设标准法规后,应明确保障性住房的规划选址标准。首先,要以适宜人居,生活便利为标准。如《上海市保障性住房建设导则》2.1.1项规定:“新建保障性住房的选址要遵循环境适宜人居、公共交通便捷、生活设施便利、地质条件安全的标准。”客观来说,保障性住房是一种带有福利性质的住房保障措施,建设在城市主要生活区,成本过高,但如果建设到离城市较远的郊区,又不能真正方便人民群众的生活和工作。因此,把握好成本与便民之间的关系是非常重要的,需要结合实际情况制定科学的选址标准。如武汉市最大的保障性住房小区百步亭悦秀苑、景兰苑启动交房,5 457户住房困难家庭住进了中心城区,使廉租房、经济适用房不再处于偏远地带,而是走进了城市中心。其次要以设施齐全,规划合理为标准。完善社会保障性住房的公共服务设施与周围环境。这不仅包括环境的绿化,更重要的是文化环境的营造,要为该区居民提供更好的交通、教育、医疗保证,方便百姓的生活,提高居民的自我发展能力。我国保障性住房建设对基础设施和社区环境的标准要有明确规定。如《上海市保障性住房建设导则》2.1.1第三款规定:“优先选择教育、医疗、社区管理、养老、文体、商业、金融等公建以及市政配套设施相对完善的区域进行规划建设。”

2.建设面积标准

在诸多建设标准中,住房的户型问题一直是备受关注的。因为保障性住房其主要任务在于改善民生,户型面积标准的合理确定,才能减轻政府和居民的负担,避免浪费和不公。我国现在对保障性住房建设面积标准的专门法律规定有《廉租住房保障办法》和《经济适用住房管理办法》。保障性住房建设的面积标准以“实用”和“经济”为准则,户型面积一般严格控制在50 m2至60 m2以下。但是,在落实规定上,各地却经常有所出入,有的地方保障性住房面积甚至超过100 m2,造成了居民购买的负担和不必要的浪费。十一届全国人大常委、财政经济委员会主任委员,中国金融会计学会会长吴晓灵在谈到廉租房户型标准时表示,户型标准不能定得太高,如果廉租房的面积都按70 m2来建会偏离廉租房的供应对象,使很多进城的农民工根本住不起。因此她认为控制建筑面积是锁定供应对象的非常重要的前提。“廉租房面积一定要小,功能一定要全,应不超过30～50m2。”[1]各地政府制定的保障性住房户型面积标准应严格落实中央精神和相关法规。如《深圳市保障性住房建设标准(试行)》草案,就将保障性住房户型按照房型分为四类:A类户型为一个或两个居住空间模式,建筑面积约35 m2;B类户型为三个居住空间模式,建筑面积约50 m2;C类户型为三个居住空间模式,并考虑可改造为四个居住空间的设计,建筑面积约65 m2;D类户型为四个居住空间的模式,建筑面积约80 m2。

3.综合配套标准

要明确我国保障性住房综合配套标准,坚持“规划优先、配套同步”的基本原则。各地保障性住房建设中的综合配套工作都应参照DGJ08-55—2006《城市居住地区和居住区公共服务设施设置标准》及相关政策和规定的要求,根据住区规划居住人口总量、人口结构及实际需要,合理布局和建设综合配套设施。首先要明确公用设施配套标准。如做好道路和公用管线设计、保障性住房小区道路系统合理分级、保障性住房水、电、气基础设施配套、信息基础设施配套等工作。其次要明确绿化配套标准。各地应根据国家环境保护的相关法律规范和本地的绿化条例,明确保障性住房建设中的绿化比例、绿化降噪等标准。如《上海市保障性住房建设导则》2.3.2项规定:“每5万人口有一处面积不小于4 hm2的公园绿地,市民出行500 m范围内有3 000m2以上开放式集中公共绿地。”

4.建设节能标准

当前我国保障性住房的建设节能标准按照《民用建筑节能条例》中的规定实施。但因为《民用建筑节能条例》在规范保障性住房上还不够详细,加上开发商为降低建设成本,往往通过各种手段不按照节能条例的要求来施工,导致大量的商品房实际上并未达到节能效果。因此,我国必须尽快出台专门法律规范,明确保障性住房建设节能标准。首先在节能设计上,要明确标准。如外门窗气密性标准、墙体保温材料的耐久性标准、可再生能源利用标准等。其次,保障性住房节能标准要通过样板房试点模式,检验节能效果,检测达到标准的程度。

5.住宅装修标准

当前我国保障性住房建设中存在建设完成后给用户交付毛坯房、装修质量参差不齐等情况,这都是因为我国保障性住房建设缺乏装修标准。因此,必须完善相关法规制度,明确装修标准并严格落实。首先,明确保障性住房装修设计标准。要制定发布有关保障性住房装修设计标准,并对室内装修材料、室内空气质量等方面做出严格要求,以提高保障性住房的功能和质量水平。如重庆市专门制定了《重庆市保障性住房装修设计标准》,同时还出台了有关成品住宅装修工程技术规程和成品住宅装修工程质量验收规范,为保障性住房装修的设计、施工、监理以及验收等提供了系统的法律保障。其次保障性住房装修验收要严格按照DG/TJ08-2062—2009《住宅工程套内质量验收规范》的规定执行。

6.工程质量标准

重视工程建设标准工作是工程建设质量安全的需要。工程建设的质量,涉及国家和人民群众生命和财产安全,所以保障性住房建设工程必须在全国范围内明确工程质量标准,严格遵守和执行国家有关建筑安装工程施工质量验收规范和施工技术规范。首先要按照《建设工程施工质量评价标准》,建立“企业负责、中介控制、政府监管、用户评价”的质量保证体系;其次要按照《住宅建筑规范》、《住宅设计规范》严格执行住宅工程分户验收制度;再次要明确保障性住房建设材料质量标准,选用质量好、信誉好的国家推荐性材料,严禁使用国家禁止使用及淘汰产品;最后,严格执行《新建住宅质量保证书》和《新建住宅使用说明书》制度,明确工程质量保修标准。

[1] 谢素芳.保障性住房建设面面观[J].中国人大,2009(21).

[2] 曾垂兰.香港公屋制度发展的一些启示[J].中国房地产金融,2008(2).

[3] HA TC Lim ited.H ousing Space standards[M].London:Greater London Authority,2006.26.

[4] 李郑宇.城市·住宅·城市——柏林与上海住宅建筑发展比较[M].南京:东南大学出版社,2004.204.