行政执法：存在问题与解决对策——基于城市管理相对集中行政处罚权的实施

国庆，李雯

（1.中共南阳市委党校，河南南阳473056；2.中共山西省委党校，山西太原030006）

行政执法：存在问题与解决对策
——基于城市管理相对集中行政处罚权的实施

国庆1，李雯2

（1.中共南阳市委党校，河南南阳473056；2.中共山西省委党校，山西太原030006）

随着城市管理相对集中行政处罚权的全面实施，一定程度上克服了行政执法工作中的顽疾，维护了执法机关的公众形象。但现实执法中还存在如执法依据混乱、执法权限不清、执法人员素质较低、执法监管力度不够等问题。因此，必须加强城市管理领域相关的立法工作，确保有法可依、有法必依；着力改善执法条件，确保执法文明、执法保障有力；提高执法队伍整体素质，确保执法必严、违法必究；健全行政执法监督机制，确保依法行政、权利充分救济。

城市管理相对集中行政处罚权；监督机制；权利救济

一、城市管理相对集中行政处罚权的法律特征

“相对集中行政处罚权”一词来源于《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第16条之规定，即“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。相对集中行政处罚权是指将若干个行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不得再行使由一个行政机关统一行使的行政处罚权。

城市管理相对集中行政处罚权是指，为了解决城市管理领域长期存在的多头执法、重复执法、执法扰民等现实难题，一些地方政府设立城市管理执法机构，并通过一定的法律程序集中地行使城市管理领域几个相关行政机关的行政处罚权的一种行政执法制度，它大体上具有三个法律特征：

其一，从权力来源上看，城市管理相对集中行政处罚权来源于法律法规规定的、由其他行政机关行使的部分或全部处罚权。即城市管理相对集中行政处罚权是对其他行政机关行政处罚权的依法划转，是部分或全部处罚权与原享有行政机关的分离。

其二，从执法主体上看，城市管理相对集中行政处罚权的执法主体只能是行政机关，不应是授权组织或委托机构。国家实行相对集中行政处罚权制度就是为了解决政出多门、多头执法、执法扰民等问题。因此，城市管理相对集中行政处罚权的执法主体应是行政机关，而不能是其他任何形式的组织。

其三，从权力集中的内容上看，城市管理相对集中行政处罚权集中的只是行政处罚权。在行政机关行政管理的审批许可、行政收费、行政处罚及行政监督的四项基本权能中，与行政相对人的权利最为密切的是行政处罚权。可见，城市管理执法只是对行政处罚权的集中，而不是对审批许可权、收费权或其他行政管理权的集中，同时，只能是处罚权相对地集中而不是绝对地集中。

二、城市管理相对集中行政处罚权实施的现状及存在的主要问题

（一）城市管理相对集中行政处罚权的实施现状

为克服城市管理执法领域存在的行政执法主体多、行政执法权分散、行政执法效率低下等弊病，1997年国务院法制办决定，首先在城市管理执法领域实施相对集中行政处罚权，批准在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作。随后，国务院以国办发〔1999〕23号文件形式下发了《国务院关于全面推进依法行政的决定》，国务院法制办又批准了吉林、营口、广州、佳木斯、大连、沈阳、青岛等10个城市作为城市管理综合执法试点城市。2000年7月，在深圳召开“全国相对集中行政处罚权试点工作座谈会”后，2000年9月8日，国务院办公厅以国办发〔2000〕63号文件形式下发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，从此，全国相对集中行政处罚权试点工作迅速扩展。到目前为止，全国大约有二百多座城市在城市管理执法领域开展相对集中行政处罚权工作。通过在一些城市开展相对集中行政处罚权的试点工作，一定程度上解决了行政处罚过程中的执法主体多、执法效率低、执法人员素质差等问题。随着城市管理相对集中行政处罚权的全面实施，城市管理执法领域的许多固有问题有了明显的改善：一是行政处罚权的相对集中行使实现了执法机构的精简化、执法成本的节约化；二是行政处罚权的相对集中行使在一定范围内实现了行政管理权、审批权与监督权、处罚权的适当分离，有效地防止了行政权力的滥用；三是行政处罚权的相对集中行使初步形成了新的行政执法体制，一定程度上克服了长期以来在行政执法工作中的顽疾，维护了执法机关的公众形象。

（二）城市管理相对集中行政处罚权实施中存在的主要问题

1.执法依据混乱。《行政处罚法》的颁布实施为城市管理相对集中行政处罚权的实施提供了原则性法律依据，随后，国务院通过国办发〔2000〕年63号文件和国办发〔2002〕17号文件，批准试点城市将法律法规赋予城市管理部门、绿化管理部门和市容环境卫生管理部门的规划、绿化和市容环境卫生方面的行政处罚权转划给实行相对集中行政处罚权的城市管理执法机关。但是《行政处罚法》第16条对“相对集中行政处罚权”只作了原则性规定，过于笼统，缺乏可操作性，加之国务院尚未制定相关的行政法规，以至于目前关于城市管理相对集中行政处罚权的法律依据分散在各种地方性法规、政府规章之中，缺乏明确、具体的操作性规范。

2.执法主体不明。根据职权法定原则，在我国，行政机关是行使行政处罚权的法定主体，除通过法律、法规授权和接受委托的事业组织可以成为行使行政处罚权的主体外，其他任何组织都不能成为行使行政处罚权的主体。《行政处罚法》第16条进一步规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。因此，在城市管理领域，法律规定相对集中行使行政处罚权的享有机关必须是一个国家行政机关，而不应是授权机关和委托机关。这一机关享有行政主体资格，能够以自己的名义集中行使处罚权，同时能够对自己行为产生的法律后果承担责任。但在现实生活中，我国大多数城市的城管部门都属于事业单位并非行政机关，这就造成了城市管理执法主体的法律地位模糊，进而在实践中产生了相对集中行政处罚权的行为主体与责任主体不相一致的矛盾。

3.执法权限不清。由于有关城市管理相对集中行政处罚权的立法滞后，以至于在这一领域哪些行政处罚权可以集中以及集中到什么程度难以明确界定。根据国办发〔2002〕17号文件，城市管理领域实施集中行使行政处罚权的范围主要包括：城市绿化管理方面法律、法规规章规定的行政处罚权；市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；环境保护管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权等。目前，大多数城市管理执法机构的权力行使是围绕以上几点实施的，而现行法律、法规对城市管理执法部门的执法范围没有作出明确规定，以至于在很多地方还存在着部门之间职能交叉、职责不清的问题。

4.执法人员素质较低。相对集中行政处罚权的实施，需要具有较强专业知识的执法队伍予以保障。但是，部分执法人员素质低下，执法中，粗暴执法、唯利是图等等，已经严重损害了整个执法队伍的形象。执法人员素质低下主要有以下两个方面的原因：一是少数城管执法人员公仆意识差、服务意识不强；二是少数城管执法人员业务能力低下，依法行政观念不强。

5.执法监管力度不够。行政处罚行为在性质上是一种损益行为。处罚权相对集中后执法主体权力比较大如果缺乏有效的监督，会造成行政权的滥用进而严重损害相对人合法权益。在实践中，城市管理执法监管力度不够主要体现在：一是专门监督机构缺乏独立性，监督乏力；二是相关职能部门之间相互推诿，原行政职能部门与城市管理行政执法机关的职责划分不清，往往会使法律规定徒具形式；三是事后救济途径不顺畅，效果不理想。

三、完善城市管理相对集中行政处罚权制度的对策思考

（一）加强城市管理领域相关的立法工作，确保有法可依、有法必依

随着相对集中行政处罚权的全面开展，迫切需要立法机关尽快制定统一的“城市管理法”，以统一现行的各种规范相对集中行政处罚权的地方性法规和规章，来解决目前的法律适用冲突问题。当前，应着重考虑解决两个问题：一是城管相对集中行政处罚权的执法主体资格问题,国家在统一立法时必须明文规定城市管理相对集中行政处罚权的执法归属及其执法地位。二是城市管理相对集中行政处罚权的执法范围问题。确定执法范围应遵循以下几项原则：第一，合法性原则。第二，合理性原则。第三，整体划转原则。第四，科学、高效原则。政府行政必须体现效率，因此，集中处罚权要做到科学合理、高效便民。

（二）着力改善执法条件，确保执法文明、执法保障有力

当前，着力改善城管执法条件需要从以下几方面入手：第一，加强宣传力度，通过多种途径和形式增进与老百姓的沟通,使他们能够积极参与和配合城市管理行政执法工作。第二，完善城市管理执法保障机制。市场经济是效率经济，客观上要求城市管理执法活动在兼顾公平的基础上高效运作。要稳步建立国家行政执法经费财政统一拨付制度，要严格执行《行政处罚法》等法律关于城市管理罚款、没收财物及收费的相关规定。第三，加强城市管理执法人员的人身及财产保障，对严重威胁城市管理执法人员人身、财产安全的违法犯罪行为必须给予严厉打击，依法追究其民事、行政或刑事法律责任，确保城市管理执法者敢于执法、主动执法、放心执法。

（三）提高执法队伍整体素质，确保执法必严、违法必究

全面开展城市管理相对集中行政处罚权工作，必须做到：第一，加强教育和培训，增强执法人员服务意识。要加强对城市管理执法人员的执政为民教育、职业道德教育、爱岗敬业教育等，增强执法人员做好执法工作的责任心和使命感。第二，要不断提高执法队伍的整体执法素质。要使执法人员知法、懂法，才能做到依法办事。第三，要不断提高执法效率，改进执法方式，坚持法治化、人性化执法。行政机关在行使其职能时，要力争以尽可能快的时间、尽可能少的人员、尽可能低的经济消费办尽可能多的事，取得尽可能大的社会、经济效益。第四，坚持教育与惩戒相结合的原则。行政处罚的目的是“惩”已然的行政违法行为，也是“戒”未然的违法行为。

（四）健全行政执法监督机制，确保依法行政、权利充分救济

建立一套完整的、行之有效的执法监督制度至关重要。第一，完善行政执法内部制约与监督机制。一要完善行政内部监督的相关立法，从立法高度明确规定行政内部监督的主体、监督权限、监督范围、监督内容及监督程序。二要完善职能分离相关程序制度，具体包括听证主持人内部独立制度、审裁分离制度、裁执分离制度、合议制度等。三要完善政务公开制度、行政执法责任制度、评议考核制度等在内的一系列规章制度。四要完善行政复议监督机制，通过对城管集中行政处罚权运行作出决定的合法性、适当性的审查，达到对集中行政处罚权事后监督的目的。第二，进一步加强行政执法的外部监督。一要强化各级人民代表大会及其常委会的权力监督职能。城市管理综合执法是对行政系统权力结构的调整，根据《立法法》的规定，调整权力结构的相关规定应由人民代表大会制定。二要完善行政执法的司法监督。在执法过程中，城市管理执法机构对公民、法人或者其他组织的权益造成损害，公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼来维护自己的合法权益。三要加强社会舆论监督。要鼓励适当开放新闻舆论对一些违法或不当行政执法行为予以公开曝光，发挥各种媒体的舆论监督作用。四要加强人民群众监督。对人民群众的举报、信访、上访、申诉，相关职能部门应认真对待，发现问题立即查处。国家行政机关要建立完善的政府信息公开制度、听证制度、举报制度、信访制度及申诉制度等，公民可以通过行使监督权，更好地维护自己的合法权益。

〔1〕姜明安.行政法与行政诉讼法〔M〕.北京：北京大学出版社，2005.

〔2〕刘兴桂，彭娟，等.城市管理法治问题研究〔M〕.北京：法律出版社，2004.

〔3〕张吕好.城市管理综合行政执法的法理与实践〔J〕.行政法学研究，2003（3）.

〔4〕莫于川.城管执法工作法治化的基本路径〔J〕.北京联合大学学报，2006（1）.

〔5〕侯宇.相对集中的行政处罚权制度之评析〔J〕.行政与法，2006（9）.

D922.1

A

1009-1203（2011）04-0078-03

2011-06-20

国庆（1972-），男，河南镇平人，中共南阳市委党校讲师，法学硕士。

责任编辑 雨文