中国共产党反腐倡廉的实践历程及其基本经验

□ 浙江文化研究工程党建课题组

中国共产党反腐倡廉的实践历程及其基本经验

□ 浙江文化研究工程党建课题组＊

根据主要手段和方式的不同,中国共产党 90年的反腐倡廉历程分为“思想反腐”、“运动反腐”、“制度反腐”、“权力反腐”、“体系反腐”五个阶段,积累了如下基本经验:反腐倡廉建设必须坚持共产党的领导,依靠人民群众的广泛支持和积极参与;必须坚持围绕中心、服务大局,深化重要领域和关键环节改革;必须维护民众根本利益,认真解决损害群众利益的突出问题;必须建立健全惩治和预防腐败体系,提高反腐倡廉的制度化法制化水平;必须从自身出发深化理论创新,积极借鉴国外 (境外)廉政建设的有益做法。

反腐倡廉;建设;实践历程;基本经验;中国共产党

中国共产党的性质和宗旨决定了她同消极腐败现象是水火不相容的。从诞生之日起,90年以来,党就把反对消极腐败、建设廉洁政府、永葆先进性作为自己的重要奋斗目标,在革命、建设和改革的每个阶段,都注重把马克思主义反腐倡廉理论与中国反腐倡廉建设实际相结合,逐步走出了一条中国特色反腐倡廉道路。全面回顾 90年来反腐倡廉的实践历程,认真总结这方面的基本经验,对今天不断取得反腐倡廉建设的新成效,巩固党组织和纯洁党员干部队伍,无疑有着很强的现实意义。

90年来中国共产党反腐倡廉建设的实践历程

根据各个时期反腐倡廉工作的指导思想、基本原则、领导体制、工作重心、尤其是手段方式的不同,我们将 90年的反腐倡廉历程分为五个阶段:由1921年党的诞生到 1949年新中国成立为第一阶段,反腐败主要是以整风的形式进行思想政治教育;从 1949年到 1978年十一届三中全会召开为第二阶段,反腐败主要是以群众运动方式推进;从 1978年到 1989年十三届四中全会举行为第三阶段,反腐败开始以制度建构为主要特色;从 1989年到 2002年党的十六大召开为第四阶段,反腐败注重职能机构用权力治标;从 2002年至今为第五阶段,反腐倡廉强调“以建设性的思路、建设性的举措、建设性的方法推进”体系建设。

一、1921—1949年:思想反腐

在新民主主义革命时期,面对复杂残酷的生存和发展环境,为取得革命的胜利,党把防止党内消极腐败现象作为一项重要政治任务来抓,并且制定和采取了一系列预防和处理的政策措施:第一,对腐败现象高度重视,提倡“铲除贪官污吏”,建立“廉洁政府”。第二,建章立制,做到有法可依。比如早在1926年 8月,中共中央就发布《关于坚决清洗贪污腐化分子的通告》,这是中国共产党颁布的第一个惩治贪污腐化分子的文件。在制度建设上也逐步形成了以“普选制”、“三三制”、“精兵简政”等为代表的一整套比较完备的反腐民主制度。第三,加强监督,健全纪律监察体制。1927年 5月,中共五大选举产生了中央监察委员会,这是党的历史上首次设立监察机构,中共七大党章列专章特别规定了党的监督机关的设立和领导体制。同时,注意广泛吸收群众中的积极分子参加行政管理与各方面的活动。1945年 7月,毛泽东与来延安访问的黄炎培说要跳出历史周期律,“只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息”。①黄炎培.八十年来[M].北京:文史资料出版社,1982:148-149.第四,严明纪律,严惩腐败分子。最为典型的就是延安时期的肖玉璧案件和黄克功事件。第五,加强教育,提倡优良作风。在中共七届二中全会上,毛泽东特别强调:“务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风,务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风。”②毛泽东选集:第 4卷[C].北京:人民出版社,1991:1439.

1942年的延安整风运动,确立了以密切联系群众、全心全意为人民服务为宗旨,以批评与自我批评为武器,以惩前毖后、治病救人为方针,即以整风的形式进行思想政治教育开展反腐倡廉的独特模式。可以说,这些理论认识的总结和政策措施的实行,为凝聚力量,壮大自身,夺取全国政权奠定了坚实的思想和实践基础。

二、1949—1978年:运动反腐

反腐倡廉是执政党遇到一个重大历史性课题。1949年新中国成立以后,面临这个课题的严峻挑战,党不断结合新的实际,探索破解之道。第一,执政党“应把反贪污、反浪费、反官僚主义的斗争看作如同镇压反革命的斗争一样的重要。”③建国以来毛泽东文稿:第 2册[C].北京:中央文献出版社,1991:548.1952年 1月,《人民日报》社论概括指出:“对于贪污、浪费和官僚主义的严重现象,如果不加以彻底肃清,它们就要腐蚀我们的党,腐蚀我们的政府,腐蚀我们的军队,腐蚀一切财政经济机构和一切革命的群众组织,使我们的许多干部人员身败名裂,给我们的国家造成极大的灾害,一句话,这就有亡党、亡国、亡身的危险。”第二,建立健全党和国家的监察机关。1950年 1月,中央印发《中央纪律检查委员会工作细则》,1955年 5月,中央监察委员会第一次会议通过了《中共中央监察委员会工作细则》,1956年 9月,党的八大新党章增加了一项新任务——“经常检查和处理党员违反党的章程、党的纪律、共产主义道德和国家法律、法令的案件”。第三,依法惩治腐败分子。1952年,中央人民政府公布了新中国成立后首部系统性反贪法律文件——《中华人民共和国惩治贪污条例》;严厉惩处了刘青山、张子善等一批腐化堕落分子,维护了党纪国法的尊严。

这一时期最值得注意的是以群众运动为反腐败斗争的主要手段和方式,比如 1951年开展“三反”运动”、1952年掀起“五反”运动、1953年之后陆续展开“新三反”运动、“新五反”运动、1963年城乡开始“四清”运动,毛泽东反复强调“大鸣、大放、大字报、大辩论”,“天下大乱,达到天下大治”。这种方式虽然也能揭发出一些腐败分子,但往往又会造成客观事实和主观愿望相反,导致无政府状态和削弱党的领导,助长极端个人主义思潮的泛滥。

三、1978—1989年:制度反腐

十一届三中全会以后,邓小平分析指出,腐败是一种历史现象,从本质上说是剥削制度、剥削阶级的产物,共产党和社会主义制度是同任何腐败现象根本不相容的。我们要从党和国家命运的高度来对待反腐败斗争,“对干部和共产党员来说,廉政建设要作为大事来抓”,明确指出“在整个改革开放过程中都要反对腐败。”④邓小平文选:第 3卷[C]..北京:人民出版社,1993:314.这一时期,党中央作出了一系列反腐倡廉重大决策和战略部署:比如,恢复、重建了党的纪律检查机构,用三年时间对党的作风和组织进行全面整顿,开展以打击走私、套汇、贪污受贿等严重经济犯罪活动为重点的专项斗争,“执政党的党风问题是有关党的生死存亡的问题”,“高级干部能不能以身作则,影响是很大的”,等等。

这一时期反腐败在做法上的一个最大亮点是,摈弃了运动反腐模式,从制度上探讨腐败现象的根源和应对之策,提出了依靠“社会主义民主和法制建设”来遏制腐败的思路。“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”;①邓小平文选:第 2卷[C].北京:人民出版社,1994:333.“纠正不正之风,属法律范围、社会范围问题,应当靠加强法律和社会教育来解决”;“还是要靠法制,搞法制靠得住些。”②邓小平文选:第三卷[C].北京:人民出版社,1994:163.这是对党风廉政建设和反腐败事业的一大贡献。

四、1989—2002年:权力反腐

党的十三届四中全会以来,以江泽民为核心的党中央领导集体,逐步探索社会主义市场经济和经济全球化条件下有效开展党风廉政建设和反腐败斗争的基本路子,在理论和实践方面实现的创新主要有:第一,十五大报告将“反对腐败”提升到“关系党和国家生死存亡的严重政治斗争”的高度,这是认识上的飞跃。第二,确立了反腐败工作三项基本格局,即党政领导干部带头廉洁自律、查办大案要案、纠正部门和行业不正之风,它们相互联系各有侧重,基本涵盖了当时党风廉政建设和反腐败斗争的主要方面。第三,确立了党风廉政建设和反腐败斗争的领导体制和工作机制,即:“党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责,依靠群众的支持和参与”,③江泽民.论党的建设[M].北京:中央文献出版社,2001:267.这有利于形成整体合力。第四,惩治腐败,必须从党自身做起,“治国必先治党,治党务必从严”,特别是要从领导干部做起。

虽然权力反腐是哪个阶段也离不开的一种主要反腐方式,但在这一时期表现更为明显:(1)反腐职能机构开始全面建立、正式主抓业务,以权力制约权力。中纪委在 1979年恢复一直到上世纪 80年代,它的主要任务就是纠正各类冤假错案。1993年 8月,中纪委第二次全会才全面研究和部署反腐斗争。(2)与当时我国从计划体制向市场体制的社会转型相适应,以权力使权力退出市场。(3)“侧重遏制”和“综合治理、加大治本力度”的过渡阶段,以权力遏制腐败。(4)制度建构反腐模式和体系反腐模式的过渡形式。制度反腐侧重的是建章立制,体系反腐侧重的是标本兼治、惩防结合。权力反腐是制度反腐的继续和深化,即以制度规范权力,以权力保障制度实施;同时又是体系反腐的前提和基础,体系反腐在强调“以权力制约权力”的同时伴随的是“以权利制约权力”,网络反腐的兴起即是明证。

五、2002—2011年:体系反腐

党的十六大以来,工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入推进,我国经济社会发展发生深刻变化,党在坚决惩治腐败的同时进一步加大党风廉政建设和预防腐败工作力度,走出了一条系统反腐的中国特色反腐倡廉道路。新认识新成果主要有:第一,“反腐倡廉能力,是党的执政能力的重要体现,是巩固党的执政地位的重要保证”。④胡锦涛在中央纪律检查委员会第五次全体会议上发表重要讲话[N].人民日报,2005-01-12.十七大报告要求全党,“把反腐倡廉建设放在更加突出的位置,旗帜鲜明地反对腐败”。第二,十七大报告用“反腐倡廉建设”取代过去通常的“反腐倡廉工作”的提法,并把它作为“五大建设”之一纳入党的建设的总体布局,这强调了反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性,强调了反腐倡廉更需要经常化、法制化、制度化。第三,将十六届四中全会提出的反腐倡廉十六字方针“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”上升为战略方针 。第四,“体系反腐”模式基本确定。十六届三中全会第一次提出“建立健全惩治和预防腐败体系”,2005年之后,中央先后颁发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》,2007年 9月,国家预防腐败局正式成立。第五,法规制度建设取得显著成绩。比如,《中国共产党党内监督条例 (试行)》、《行政许可法》等制定出台。比如 2010年出台《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等 23部反腐倡廉法规制度,力度之大,前所未有。

从以上的分析中看出,这一阶段反腐模式可以称之为“体系反腐”。⑤2009年反腐新动向[J].半月谈,2009(23).它表现为:第一,反腐主体更加多元化,具有协调性。第二,反腐手段更加多样化,具有整体性。第三,反腐方略更加立体化,具有重点性。它没有完全否定以往反腐模式,是对以往反腐模式的继承和创新。

90来中国共产党反腐倡廉建设的基本经验

经过 90年尤其是改革开放 30多年坚持不懈的探索,党对反腐倡廉建设规律的认识不断深化,党风廉政建设和反腐败斗争也取得了显著成效,积累了许多有益的经验,促进了经济较快发展和社会稳定。这些经验主要有:

一、在政治保证和社会基础方面:反腐倡廉建设必须坚持共产党的领导,依靠人民群众的广泛支持和积极参与

中国共产党的性质、宗旨和使命决定了党保持自身清正廉洁、反对腐败的必然性,执政党的政治核心地位、得天独厚的政治资源、巩固的社会基础、强大的影响力决定了中国的反腐败和廉政建设只能在执政的中国共产党领导下进行。党是反腐败的领导者、组织者和推动者,离开党的领导,反腐倡廉建设就会偏离正确方向。虽然党内存在腐败现象,有的领域有的单位还相当严重,但党有信心有能力依靠人民群众坚决惩治腐败、有效预防和把腐败现象减少到最低程度。加强反腐倡廉建设的根本政治保证是坚持党的领导,意味着推进反腐倡廉建设,必须用发展着的马克思主义为指导,坚持指导思想上的与时俱进;意味着各级党委 (党组)要坚持党要管党、从严治党,切实担负起全面领导反腐倡廉建设的政治责任,加强宏观指导,进一步完善总体部署,狠抓工作落实;重点在于构建适合中国国情的反腐败领导体制和工作机制。经过多年的实践,我们已“形成了党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的具有中国特色的反腐败领导体制和工作机制”。①中国的反腐败和廉政建设[N].光明日报,2010-12-30.

人民群众的支持和参与是反腐败和廉政建设取得成功的重要基础。(白皮书)除了反腐倡廉的职能机构之外,各社会团体、新闻媒体尤其是广大人民群众,在参与监督、建言献策、揭露腐败等方面发挥着重要作用。多年来党和政府一直坚决贯彻群众路线,明确公民和社会组织反腐的平等主体地位,保障群众参与的权利 (如举报、信访等),注意把群众反腐的主动性积极性转变为强大的物质力量,把党和政府反腐的路线、方针、政策转变为群众的自觉行动。坚持推行政务公开、厂务公开、村务公开,充分保障民众知情、表达和监督的权利,规范群众自主参与的范围,不断拓展群众参与的渠道,建立健全引导群众参与和支持的机制,并积极发挥社团、行业组织和社会中介机构在反映诉求、协调利益、化解矛盾等方面的作用。

二、在总体思路和工作动力方面:反腐倡廉建设必须坚持围绕中心、服务大局,深化重要领域和关键环节改革

围绕中心、服务大局,拓宽从源头上防治腐败工作领域,统筹兼顾、整体推进是反腐倡廉建设的总体思路。改革开放以来,我国的腐败发生发展与从封闭走向开放、从计划经济走向市场经济这样的社会背景紧密相关,特定时期某个领域的改革如果不到位,监督跟不上,那么就可能成为权钱交易的“重灾区”。这就是说,要把党风廉政建设和反腐败斗争引向深入,不能单纯就腐败而反腐败,必须把握转型期腐败现象发生的社会大背景,从解决腐败产生的深层次原因和宏观体制机制层面探索解决腐败问题的策略方针。2006年 9月,吴官正发表文章第一次明确提出“拓宽从源头上防治腐败工作领域”,以后中纪委会议多次强调这一思路:“把反腐倡廉工作融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设之中”,“寓于各项改革和重要政策措施之中,同改革发展工作一起部署、一起检查。”②胡锦涛在十七届中央纪委二次全会上发表重要讲话[N].人民日报,2008-01-16.即反腐倡廉建设要与与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设相适应,与党的建设整体布局里的其他四大建设相适应,即两个层面的“五大建设”相互配合相互促进。在经济领域防治腐败,核心在于建立健全利益表达与导向机制;在政治领域防治腐败,核心在于加强对权力运行的制约和监督;在文化领域防治腐败,核心在于建设廉政文化以形成良好社会风尚;在社会领域防治腐败,核心在于维护民利,保障民生;在党的建设领域防治腐败,核心在于党要管党,从严治党,这也体现在党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设各个方面。

解决滋生腐败的深层次矛盾和问题,工作动力和根本出路在于改革。尽管改革开放政策已经实施了 30多年,“五大建设”都取得不小进展,但整体上是不均衡的,经济领域改革高歌猛进,影响深远;政治体制改革却多停留在微观层面的政府行政领域,比如机构改革,而在广义的政治领域,比如邓小平1980年就强调要改变的党政分开、解决权力过于集中等问题进展甚微。这严重制约了我们反腐败实际效果的提升。因此,在完善反腐败微观制度的同时,还必须适应形势和任务发展的需要,在宏观政治体制改革方面尽快迈出实质性的步伐。在重视改革顶层设计和总体规划的同时,注意针对容易滋生腐败的重点领域和关键环节创新体制机制,目前主要包括深化干部人事制度、行政审批制度、财政体制、金融体制、投资体制、司法体制等的改革,努力从源头上防治腐败。

三、在根本目标和工作基石方面:反腐倡廉建设必须维护民众根本利益,认真解决损害群众利益的突出问题

2011年 1月,中纪委十七届六次全会上胡锦涛强调指出:“党风廉政建设和反腐败斗争贯彻以人为本、执政为民”,把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为反腐倡廉建设的出发点和落脚点,“认真解决损害群众利益的突出问题和反腐倡廉建设中群众反映强烈的突出问题,切实维护社会公平正义”。①胡锦涛在十七届中央纪委六次全会上发表重要讲话[N].人民日报,2011-01-11.这段话点明了 90年反腐倡廉建设的一个重要、基本的经验——注意把坚持维护民众根本利益与解决损害群众利益的突出问题结合起来。“维护民众根本利益”是根本目标,“解决损害群众利益的突出问题”是手段和途径,是起点和基石。二者是辩证统一的。改革开放以来,党坚定“群众利益无小事”的基本政治立场和政治态度,牢记权为民所赋、权为民所用、情为民所系、利为民所谋,既着眼长远,更立足当前,一直注意把群众关心的热点难点问题作为党风廉政建设的工作基石,严肃查处损害群众利益的突出问题,以微观带全面、积小胜为大胜,不断以反腐倡廉的新成效取信于民。

坚持把群众关心的热点难点问题作为工作起点和基石,要求我们必须从实际出发,什么问题突出、群众关注度高就先解决什么问题。中纪委十七届六次全会公报指出,当前维护民利、保障民生应着重在以下四个方面下功夫:第一,继续推进工程建设、土地管理和矿产资源开发、国有资产管理、房地产开发、金融、司法等领域的专项治理工作,遏制不正之风和消极腐败现象在这些领域易发多发的势头。第二,认真贯彻落实《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》,努力解决党政领导干部在廉洁自律方面存在的诸如买卖经济适用房或租赁廉租住房等突出问题。第三,注意在今年开始的地方各级党委集中换届过程中,严肃组织人事工作纪律,防止和纠正选人用人上的不正之风。第四,加强基层党风廉政建设,着力查处侵吞国家和集体财产、滥用职权、涉黑涉恶等损害群众切身利益的案件。②中共十七届中央纪律检查委员会第六次全会公报.http://www.gmw.cn,2011-01-11.

四、在战略重点和根本途径方面:反腐倡廉建设必须建立健全惩治和预防腐败体系,提高反腐倡廉的制度化法制化水平

建立健全惩治和预防腐败体系是反腐倡廉建设的重点,居于全局的、战略的地位,是反腐倡廉建设向纵深发展的必然要求。经过多年的探索,惩治和预防腐败体系建设的整个架构,包括它的指导方针、基本要求、工作目标、工作格局、根本途径等的内容,已经基本清晰。其指导方针为“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”,基本要求是把治标与治本、惩治与预防、阶段性任务与战略性目标相结合,两手抓、两手都要硬。工作目标是在未来一个时期内,将中国的“腐败现象减少到最低程度”。工作格局由教育、制度、监督、改革、纠风、惩治等六个方面构成。其中,教育是基础,制度是根本,监督是关键,改革是动力,纠风是条件,惩治是保障。六项工作统筹推进、协调发展,即每个方面都突出特点、反映工作性质,又注重六者相互配套,相互促进,不断发挥体系建设的整体力量。

依靠制度和制度创新,最大限度减少体制障碍和制度漏洞,是反腐倡廉建设的根本途径。改革开放以来,制度建设成效不断显现,领域不断拓宽,但同时还存在不少漏洞和缺陷。比如,某些重要领域和关键环节还存在制度空白,跟不上形势发展需要;部分制度设计缺乏针对性、可操作性,过于原则宽泛;一些制度缺乏系统性和配套性,有效性大打折扣;不少制度“立而不施”,没有真正运转起来。党的十七届四中全会对此提出明确要求,“推进反腐倡廉制度创新,坚持用制度管权、管事、管人,提高反腐倡廉制度化、法制化水平”。①中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定[N].人民日报,2009-09-28.为此,要树立“制度面前没有特权、制度约束没有例外”的意识,通过教育引导,把法律法规、制度规定转化为党员和领导干部的行为准则及自觉行动;抓紧制定《反腐败法》等一批反腐倡廉法规制度;及时把那些在基层实践中创造出来的、成熟的措施和办法转化为更具指导性和约束力的制度;着力抓好制度的系统配套,提高制度执行力。

五、在理论指导和外部条件方面:反腐倡廉建设必须从自身出发深化理论创新,积极借鉴国外 (境外)廉政建设的有益做法

90年来,中国共产党深入探索反腐倡廉工作的基本特点和规律,形成了有关反腐倡廉建设的一整套比较完整的指导思想、战略方针、工作任务和步骤,积累了反腐倡廉建设的丰富经验,提出了一系列创新的思想和观点,初步形成了中国共产党反腐倡廉的思想理论体系,丰富了马克思主义反腐倡廉理论宝库。今后,应该在此基础上,加强对新形势下反腐倡廉建设中重大战略和现实问题的研究,加强对反腐倡廉建设政策措施的研究,不断提出新思想新观点新论断,拓展中国特色反腐倡廉道路的内涵,增强反腐倡廉理论的科学性、针对性和实效性。

腐败是一个世界性的痼疾,加强反腐败国际交流与合作、借鉴当代国际 (境外)反腐败有益经验,成为世界各国、各地区的共识。十六大以来,我国重视反腐败领域的国际交流与合作,与一些国家和地区签订各类司法协助、双边引渡条约,加入含有引渡、追缴和返还腐败资产等内容的多项多边公约,做好有关国内法与公约的衔接问题,建立司法和执法合作磋商机制,参加和举办反腐败国际会议,积极加入相关反腐败国际组织,认真履行相关国际义务,营造有利于我国反腐败工作的国际舆论环境。比如,2005年批准加入了《联合国反腐败公约》,2010年12月 29日,国新办发表了《中国的反腐败和廉政建设》白皮书,全面介绍我国反腐倡廉的政策主张、主要做法和取得的重要成果。在这样的过程中,我国重视从本国基本国情和具体实际出发,研究人类政治文明有益成果,积极借鉴当代国际 (境外)反腐败经验,为我所用。比如,新加坡“反贪污贿赂局”和香港“廉政公署”的体制;在瑞典,按法律规定,政府高官与普通公务人员都要将购买房产等大宗家庭资产的情况“广而告知”;……这些措施,能够为我们解决现实中的腐败问题提供许多切实可行的理论指导。□

(责任编辑:严国萍)

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1007-9092(2011)02-0042-06

执笔人:李梦云,温州医学院社科部;朱启友,中国政法大学政治与公共管理学院。