中小企业发展新环境新问题新对策

■ 国务院发展研究中心课题组

本报告执笔：侯云春 马 骏林家彬 王 辉

改革开放以来特别是近年来，我国中小企业快速发展，企业数量逐年增加，发展水平不断跨上新台阶。据第二次全国经济普查，2008年我国中小企业数量（含持照个体工商户）约3700万户。据国家统计局统计，2010年全国规模以上中小工业企业数量达到44.9万家，实现总产值49.8万亿元，分别比2005年增长50.1%和240%。中小企业对经济社会发展贡献巨大，创造了全国60%的国内生产总值，贡献了全国50%以上的税收，提供了80%的城镇就业岗位，全国65%的发明专利、75%以上的企业技术创新和80%以上的新产品开发都是由中小企业完成的。

党中央、国务院一直高度重视中小企业发展，各地区各部门普遍加大了工作力度，有力地促进了中小企业的发展。

中小企业发展困难仍很突出

我国中小企业发展虽然取得了显著成绩，但总体发展水平较低，存在的问题和困难不容忽视，特别是制约中小企业发展的突出问题尚未得到有效解决。主要表现在：

（一）中小企业基础薄弱、发展质量低

我国千人拥有中小企业约28个，低于发达国家平均的45个，略高于发展中国家平均的25个，但是其中80%为平均规模只有2-3人的个体工商户，绝大多数中小企业停留在家庭经营阶段。我国多数中小企业经营粗放，技术和管理水平低，主要依靠“高投入、高能耗、高排放”和“低成本、低价格、低利润”参与市场竞争。在企业管理、文化建设、品牌经营、技术创新等方面都比较落后，员工“工资待遇低、社保不到位、劳动强度大、工作环境差”的问题普遍存在。据统计，我国中小工业企业的产品增值率只有发达国家的一半左右。另外，我国中小企业成活率低、寿命短、抗风险能力差，平均寿命仅为3.7年，相比欧洲和日本的12.5年、美国的8.2年，存在较大差距。

（二）市场进入仍有不少障碍

在我国，准入管制和前置审批妨碍中小企业市场进入的问题比较突出。当前在基础产业、基础设施、市政公用事业、社会事业、金融服务、国防工业等领域的准入管制方面对中小企业存在一定的歧视，中小企业特别是民营中小企业难以进入。国务院出台鼓励和引导民间投资的意见并落实了部委分工，但受垄断行业改革和政府职能转变滞后的制约，工作进展缓慢。一些部门为了方便监管，过多过滥设置前置审批手续，增加了企业负担，这也是造成有些中小企业无照无证经营的重要原因之一。如沿海某省会城市要求个体工商户办理工商登记时必须提交房管部门备案的房屋租赁合同，房管部门为避免担责设置了十余项前置审批，每项审批都费时费力。这些部门热衷于设置前置审批有深层次原因，不少业务主管部门借高门槛减少监管成本，也不排除个别部门为揽权推责以设置高门槛代替合理监管。

市场垄断也是妨碍中小企业进入的重要障碍。如有些垄断行业的大型国有企业将业务延伸到竞争性环节，利用交叉补贴获取竞争优势；有些大型连锁超市涉嫌滥用市场地位，随意拖延占用中小企业的货款或收取费用。中小企业处于市场弱势地位，最容易受到市场垄断的挤压和伤害。

有些政府部门的不合理政策也影响中小企业创立和发展。如政府在土地供应方面重视大企业忽视小企业，在城市规划中未充分考虑中小企业的需求，在产业园招商中设置门槛过高，在政府采购中未给中小企业应有的空间等。

（三）企业负担仍然较重

中小企业税负总体较重。我国税制以流转税为主体，导致盈利水平较低的小型和微型企业实际税负偏重。我国大型企业与中小企业税负标准虽然相同或大致相当，但大型企业和部分中型企业比较容易获得各种名目的直接或间接税收优惠或财政补贴。为应对国际金融危机，国家出台了中小企业税收优惠政策，但力度有限，而且一些减免税政策因认定成本高导致实际执行效果大打折扣。我国个体工商户的增值税与营业税起征点偏低，按照月营业收入2000-5000元和1000-5000元的纳税标准，许多低收入个体户家庭也被纳入征税范围。个体工商户所得税与工薪阶层所得税起征点相同，但边际税率明显偏高，创业不如打工。一些地方执法不公也增加了企业负担，个别地方甚至为完成税收任务随意增加企业税负，如从高核定收入基数、提前征收税款等。

中小企业长期遭受乱收费的困扰。国家法定的行政事业收费虽然不多，但乱摊派、乱罚款、乱检查、乱评比、乱认证、乱培训等形式的乱收费层出不穷。政府部门乱收费的原因很多，有的地方借乱收费缓解财政困难，有的部门利用手中权力寻租，通过下属事业单位乱收费谋取部门利益，有的基层执法管理人员违规违纪乱收费谋取个人利益，等等。另外，政府控制的水、电、气、土地等资源也都向大企业、大项目倾斜，中小企业特别是中小服务业企业商务成本偏高。

（四）融资难问题未得到有效解决

在各地区各部门的大力帮助下，中小企业的融资难问题得到一定的缓解，可抵押资产多、经营状况好的中型企业融资条件改善比较显著。但是，小型和微型企业融资依然非常困难。据工业和信息化部统计，银行信贷可以全覆盖大型企业，覆盖80%中型企业，而规模以下小企业80%无缘银行信贷。2010年授信额在500万元以下的小企业贷款占全国企业贷款余额的比重不超过5%。同时，中小企业融资还存在成本偏高的问题。据测算，我国小企业贷款成本比大企业要高出6-8个百分点，而国外仅高出1.5-2个百分点。

我国中小企业融资难的主要原因是金融体系不完善。国内外经验表明，社区银行、村镇银行、小额贷款公司、担保公司、融资租赁公司等中小金融服务机构，是解决中小企业融资的主渠道，他们的商业模式与大型银行有着重要区别，主要从事大型银行不愿做、不会做的中小企业融资服务。据统计，美国资产在10亿美元以下的小银行有7000多家，主要服务于社区小企业，而我国小银行不足600家，且金融资产主要集中在大型银行。另外，我国直接融资渠道过窄，风险投资、产业基金、企业债券等形式的直接融资规模相对较小，大量适合直接融资的项目无法获得资金，或者占用间接融资的资金。

（五）中小企业服务体系不完善

我国中小企业服务体系经过十年建设取得了重要成绩，但仍远远不能满足中小企业的现实需求。主要是：网络覆盖面低，多数省区市未实现省、市、县三级全覆盖；布局不合理，现有机构主要集中在大中城市，越往基层机构越少；区域差异大，中西部地区显著落后于东部地区；机构能力弱，多数地方服务机构“小、散、弱”；服务质量低，公益性服务无法满足企业需求，商业化服务“不敢用、用不起”。

中小企业服务体系不完善有多方面原因：首先是政府投入不足，远远不能满足中小企业服务体系建设和项目运营的资金需求。其次，中小企业服务机构定位不清，动员社会资源能力不足。政府设立的公益性服务机构治理机制不完善，服务效率低；政府资源分散于不同行政部门，难以充分发挥协同效应；行业协会、企业间组织和社会中介组织发育不充分，企业生态环境不完善等，也都是重要原因。

以上这些问题，有中小企业素质、实力和管理方面的因素，但大多与政策不完善有直接关系。主要表现在：政策目标不明确，最需要帮助的小型和微型企业没有成为政策扶持的重点；政策工具不合理，选择性政策过多导致“锦上添花易、雪中送炭难”，小型和微型企业难以受惠；政策力度不够，一些政策虽然针对性较强，但资源投入不足，不能真正解决中小企业的困难；政策不落实、执行不到位。造成这种状况的原因是多方面的，突出的是，在现行财税体制和利益格局下，GDP和财政收入直接关系地方利益和政绩，而劳动力则可以在地区间流动就业，前者是硬约束，后者是软任务。许多地方热衷于发展能更多带来GDP和财政收入的大项目大企业，中小企业虽然能大量增加就业，但短期内对GDP和财政收入的贡献不大，同时还需要政府投入财力支持，一些地方往往对发展中小企业重视不够、积极性不高。

中小企业发展面临新机遇新挑战

当前和今后一个时期，世界经济和我国经济都处在加快调整、深刻变革的重要阶段，我国中小企业发展面临着复杂多变的国内外新环境，充满新的机遇和挑战。

从国际看，经济全球化和区域经济一体化深入发展，呈现出不断深化和保护主义并存的新特点，国际金融危机加快了全球经济结构调整和经济体系变革的步伐，科技创新和产业转型孕育新的突破，新兴经济体的群体性崛起引人瞩目。国际经济环境对于我国中小企业发展有利有弊，机遇大于挑战。世界经济缓慢复苏，新兴经济体市场容量增加，有利于中小企业扩大出口；发达国家经济转型、新技术革命和新兴产业兴起，有利于中小企业承接产业转移，提高在全球分工和产业链中的位势；后危机时期全球结构调整和企业重组加快，为中小企业“走出去”、获取国际品牌和先进技术提供了机遇；发展中国家经济提速，我国中小企业的技术水平和经营模式更贴近当地市场需求，发展潜力和空间较大。与此同时，全球经济中不稳定不确定因素增多，欧洲国家主权债务危机隐患未消，中东、北非政治社会动荡加剧，日本重大复合型灾害影响深远，主要经济体的宽松货币政策导致全球流动性泛滥，国际大宗商品价格上涨，全球通货膨胀压力加大，贸易和投资保护主义抬头，技术壁垒和“反倾销、反补贴”增多，国际市场竞争日趋激烈，对我国中小企业发展特别是开展国际化经营带来不利影响。

从国内看，我国正处于从中等收入国家向高收入国家迈进的关键时期，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，市场需求潜力巨大，人力资源素质提高，基础设施日益完善，国内比较优势正在从低成本向大市场、配套能力、规模经济和提高劳动生产率方向转变，中小企业在迎来大好发展机遇的同时，也面临诸多困难和挑战。我国工业化正向高级阶段过渡，产业结构不断优化升级，内需市场进一步扩大，具有专业化优势、能快速应对市场变化的中小企业将赢得新的发展空间；大力发展战略性新兴产业，建设创新型国家，创新环境改善和科研投入增加，贴近市场需求、具备强烈创新意识和较强市场适应能力的中小企业将占得市场先机；实施互利共赢的开放战略，加强“走出去”的宏观指导和服务，人民币汇率和资本项目管理的调整，以及我国海外维权能力的增强，有利于中小企业开展国际化经营。同时，中小企业发展面临的生产要素和资源环境约束也不断增强，突出表现在：劳动力供求结构发生重大变化，劳动力成本快速上升，劳动关系不稳定，劳资争议多发；部分地区特别是东部沿海地区土地供应紧张，土地及相关厂房、商铺、住宅价格不断上涨；能源原材料价格走高，输入型通胀压力增大；节能减排和环境保护的力度加强，一些资源消耗高、环境污染大的中小企业面临更为紧迫的调整压力。此外，短期内货币政策的调整，对中小企业融资的影响也不可忽视。

新形势新环境带来的新机遇新挑战，向中小企业发展提出了新要求。我国中小企业发展必须加快转型升级的步伐，努力实现“三个转变”：从“拼资源、拼环境、拼成本”的粗放模式向“讲创新、讲环保、讲效益”的集约模式转变；从偏重加工制造向重视服务业和新兴产业转变；从低端产品出口为主向中高端产品出口为主、从贸易为主向贸易与投资并举转变。

进一步促进中小企业发展的政策建议

就业是民生之本，中小企业乃就业之基；创新是强国之路，中小企业乃创新之源。进一步促进中小企业发展，必须从以人为本、落实科学发展观的高度充分认识发展中小企业的重大战略意义，把促进中小企业发展上升为重要的国家战略，作为一项基本国策。要坚持充分发挥市场机制作用与政府因势利导相结合，完善基本的制度政策与解决突出问题相结合，加大政策扶持力度与提高企业自身素质相结合，提高政策针对性、实用性、有效性，加大工作力度，重在鼓励创新，重在吸纳就业，重在扶小扶微，促进我国中小企业又好又快发展。

（一）把发展中小企业摆在更加重要的位置

促进中小企业发展，必须进一步提高对发展中小企业重要意义的认识，按照科学发展观的要求，切实转变思想观念，树立正确的政绩观。要将中小企业发展纳入国家和各地经济社会发展的总体战略，制定科学规划。要把促进中小企业发展摆上各级党委和政府的重要议事日程，深入调查研究，及时发现和解决中小企业发展中的突出问题，总结和推广先进经验。要完善政策体系，加大工作力度，把中央关于中小企业发展的各项政策措施真正落到实处。要进一步改进政府绩效考核体系，把促进中小企业发展、增加社会就业作为重要的考核指标。

（二）继续营造有利于中小企业发展的良好环境

营造良好环境是中小企业生存发展的基础，要以转变政府职能为切入点，进一步改善中小企业发展的外部环境。这方面，建议突出抓好以下几点：

一是认真清理市场准入和前置审批。目前由各部门自我清理的做法，由于受部门利益的局限，很难取得实质进展。建议组织专门力量，独立客观公正地全面梳理各部门设定的市场准入和前置审批项目，认真权衡利弊，向国务院提出具体建议。需要取消的，要坚决予以取消;确实需要保留的，应明确准入条件，消除模糊和歧视条款，简化手续，取消不合理的收费。同时，进一步加大市场准入和前置审批制度的改革力度，变事前审批为过程监管。

二是建立有效的涉企收费维权机制。在全面排查的基础上，按照能免则免、能减则减的原则，继续清理与行政许可相关的行政事业单位收费和中介服务收费。在总结推广地方经验的基础上，建立多种涉企收费维权机制。如通过建立企业维权投诉网络，强化信息公开和社会监督；充分发挥行业协会的作用，依法维护业内中小企业的共同权益等。

三是切实加强反垄断执法。依据《反垄断法》，重点治理垄断环节延伸和滥用市场地位的行为，维护中小企业公平竞争的环境。同时，加快垄断行业国企改革，推进主辅分离，严格限制垄断企业进入非主营业务。

四是合理配置公共资源。按照经济社会综合效益的标准，统筹公共资源配置，在土地供给、城市规划、园区招商、政府采购等方面为中小企业提供公平发展机会。

（三）以小型和微型企业为重点加强财税扶持力度

增加对中小企业的财税扶持力度，不仅社会效益显著，可以降低失业，减轻社保负担，也有利于长期税源培植，增加财政收入。

一要建立有利于小型和微型企业发展的梯度税收优惠体系。在流转税方面，提高营业税和增值税起征点，对微型企业营业税统一实行3%的优惠税率，同时赋予省级税务机关适当的营业税减免权限，允许符合条件的微型企业自行选择作为小额纳税人或一般纳税人缴纳增值税。对公益性中小企业服务机构，提供有偿服务收入免征营业税及营业税附加。在所得税方面，进一步降低中小企业税收负担，对小型企业统一适用优惠税率，对个体工商户参照个人独资企业征收个人所得税，并适当提高起征点。为简便起见，可考虑对年营业额30万或50万元以下的微型企业免征所得税。这些企业即使能有10%的利润率，年利润也不过3万元或5万元，还往往全家经营、超时劳动，对他们免征所得税，合乎情理。国内外实践表明，合理减税是促进中小企业特别是微型企业发展最有效的政策工具，过去政策难以顾及的微型企业将直接受惠，这样做还能避免高昂的征税成本。

二要显著增加财政对中小企业投入。重点支持服务体系建设、国内外市场开拓、中小企业金融服务发展等项目。据课题组测算，2010年中央政府对中小企业的直接财政投入约占中央财政支出的0.25%，加上各级地方政府的支出，全国对中小企业的直接资金投入约占全国财政支出的0.45%-0.56%、全国国内生产总值的0.1%-0.12%。建议进一步明确各级政府责任，加大财政投入力度，争取用三年时间使各级财政对中小企业的投入规模翻一番，用五年时间使中小企业的财政投入占财政支出的比重达到1%。

三要研究设立小企业贷款援助基金。可考虑对大企业贷款征收一定的利息附加，同时辅之以必要的直接财政投入和国有资本经营收益划拨，用于建立小企业贷款再担保体系和小企业贷款担保补贴制度，以推动解决小企业“贷款难”问题。

（四）切实缓解中小企业融资困难

加快发展社区银行、村镇银行、小额贷款公司、担保公司、融资租赁公司等中小金融服务机构，是缓解中小企业融资难的根本出路。建议一是放宽准入，适度放松社区银行和村镇银行的设立条件，鼓励更多民间资本进入；二是完善差别化监管政策，允许小银行提高存贷比的容忍度，拓展小额贷款公司的融资渠道，改善经营环境；三是加大财税扶持力度，对小型金融机构在减免营业税的基础上适当减免所得税，完善担保补贴制度和发展政策性担保机构。为了防范监管能力不足带来的风险，可先在民间资金充沛、中小企业多、基础条件好的部分东部省市先行先试，然后逐步在全国推广。

进一步引导大中型商业银行为小型和微型企业提供金融服务。鼓励大中型商业银行建立独立核算的小企业金融服务专营机构，改进和完善风险管控制度，提高监管机构对小型和微型企业贷款不良资产比率的容忍度。

同时，还应消除政策障碍，加快发展风险投资、产业投资、企业债券等直接融资工具，拓宽中小企业融资渠道。

（五）大力建设中小企业服务体系

进一步明确完善中小企业服务体系的基本思路，充分发挥政府引导和市场机制的作用。要以社会化、专业化、市场化为导向，以促进中小企业集群式发展和参与产业配套为核心，以培育主体与完善机制为重点，大力创新服务模式、拓展服务领域、提高服务质量、优化服务布局，加快构建以中小企业服务机构为引导，多元化、多样化、多层次的专业服务机构和社会服务主体为支撑的中小企业服务体系，形成“政府扶持中介、中介服务企业”的运行机制，为中小企业提供高质量的服务。

继续加大政府对中小企业服务体系的财政投入，将中小企业服务体系建设资金纳入各级财政预算。加强政策资源整合，增强政府服务机构的服务功能，加大对行业组织、非营利性中小企业服务机构的政策扶持，构建和强化专业性中小企业服务网络。完善财政补助机制和奖励机制，健全中小企业服务机构及各类政策资源使用效果的评价机制和评价标准，逐步推动独立评估机构、公众参与绩效管理，提高财政资金使用效率和透明度，保障政策资源得到优化配置。重点支持中西部地区以及基层的中小企业服务机构建设，争取在未来五年各省区市都建立三级覆盖的中小企业服务网络，服务质量得到显著提升。

（六）加快中小企业技术进步和结构调整

加强共性技术研发和推广应用，促进中小企业技术进步和结构调整。绝大多数中小企业受资金、人才的限制，技术研发能力弱，创新活动少，而国家的科技创新力量和资金投入主要集中在科研机构和科技型企业，应大力引导这些创新资源为中小企业服务。加强中小企业技术进步和结构调整的规划，支持引导科研机构开发中小企业急需的技术。依托中小企业服务体系开展技术推广工作，为中小企业提供技术和管理培训以及技术咨询服务；发挥企业间组织和行业协会作用，鼓励企业联合创新；通过税收减免、资金补贴等扶持技术服务机构发展，为中小企业提供试验、检测、标准认证、技术交易、专利代理等服务；鼓励设备融资租赁业务，帮助中小企业加快技术改造步伐；允许中小企业实行固定资产加速折旧和税前扣除，加强企业设备更新能力。总结借鉴一些地区的成功经验，支持中小企业组建产业联盟，研发共性技术、制定技术标准、共用大型设备、联合开拓国内外市场；在产业集群中扶持设立中小企业创新平台，按照“政府支持、企业自治、市场化运行”的原则，为中小企业提供技术研发和中介服务，加快传统产业升级步伐。

完善节能减排和淘汰落后产能政策，推动中小企业结构调整。严格贯彻执行国家的资源环境政策，根据行业特点制定科学的技术标准，依法行政，避免“一刀切”、“强行拉闸”等极端行为。同时，还可以借鉴国外的先进经验鼓励大中小企业间开展技术合作，如日本规定大型企业帮助中小企业实现的减排量可计入大企业账户，激励大企业将先进技术和管理向中小企业转移。

（七）积极构建和谐劳动关系

促进中小企业建立和谐稳定的劳动关系，是应对劳动力供求关系重大变化、保持中小企业稳定发展的迫切需要。应主要从以下几个方面作出努力：以帮助农民工实现社会权利为突破口，稳定劳动关系预期，缓解中小企业用工荒和留人难问题；积极引导中小企业对工资分配、工作时间、劳动安全卫生等用工问题依法通过集体协商予以确定或调整，在保障职工民主权利和经济利益的同时，增强企业的凝聚力和职工对企业的忠诚度，促进劳资双方互信合作；建立全国联网的中小企业就业信息平台，消除信息不足带来的供求矛盾；加大技能培训和职业教育投入力度，增强培训针对性，提高中小企业用工质量。目前五项社会保险缴费相当于员工工资的40%左右，对小型和微型企业相应缴费负担较重，建议通过给予社保补贴，减轻他们的社保缴费负担。

（八）鼓励中小企业开展国际化经营

当前我国中小企业国际化经营进入新阶段，在促进外贸中小企业转型升级的同时，帮助有条件的中小企业“走出去”，是促进中小企业发展的一项重要任务。随着国内外经济环境的变化和企业实力的提升，我国中小企业将更加关注国际贸易之外的业务，而现有政策体系中缺乏支持中小企业境外直接投资、服务外包和国际合作方面的措施，建议增加相关支持举措。可考虑在现有中小企业国际市场开拓基金和中小企业国际交流工作中，增加相应的职能和政策手段，也可考虑设计并实施新的支持科目，如建立中小企业“走出去”专项基金等。增加对中小企业各类国际业务的保险额度，提高保险力度，加大中小企业出口融资、贴息贷款等政策支持力度。加强对中小企业开展国际化经营的信息、人才和技术等方面的服务，借鉴日本贸易振兴机构的经验，发挥各类商会和行业协会的作用，为中小企业“走出去”提供咨询服务，提高中小企业国际化经营水平。

（九）加强中小企业工作的领导和协调

做好中小企业工作，需进一步加强和完善中小企业管理体制，建议充分发挥“促进中小企业发展领导小组”的指导作用，进一步明确和细化各部门职责，重点加强和完善部门间的协调机制，充实中小企业主管部门力量。时机成熟时，可考虑设立高规格、有权威的专门机构，专司中小企业管理和协调工作。

加强中小企业统计分析，是一项基础性工作。目前，我国中小企业统计体系基本处于空白状态，统计部门只统计规模在2000万元以上的工业企业，最需要关注的服务业中小企业和规模以下的工业企业没有纳入统计范围，不利于中小企业形势分析和科学决策。建议尽快建立普查与抽样相结合的中小企业统计体系，作为应急措施，可由统计部门组织力量，利用经济普查数据统计分析中小企业发展状况。

合理划分中小企业类型，也是一项基础性工作。现行划型标准未覆盖所有行业，未单列微型企业。为便于加强对中小企业特别是微型企业政策扶持，应当加快企业划型工作，有关部门已初定拟定了大、中、小、微型企业划分标准，建议尽快审议、出台，并根据形势发展变化及时进行调整，为提高政策针对性创造必要条件。

促进中小企业健康发展，在加大支持力度和搞好服务的同时，还需要加强对中小企业的规范、引导，需要中小企业努力提高自身素质，积极承担社会责任，加强和改善内部管理，依法开展经营，不断提高生存发展能力和市场竞争力。