社会管理创新范式:协同治理中的社会组织参与

□徐祖荣

(杭州市社会科学院，浙江杭州 310006)

社会管理创新范式:协同治理中的社会组织参与

□徐祖荣

(杭州市社会科学院，浙江杭州 310006)

社会管理创新就是通过更新社会管理理念，构建新的社会管理模式，形成新型社会管理格局，建立起促进和谐的社会机制。协同治理强调除政府外，市场、社会组织同样可以成为社会管理主体。社会组织具有服务多样、灵敏高效等特点，是实施政府职能的重要组织力量，又是建立市场经济体制必备的支撑体系。引入社会组织作为社会管理主体，以协同治理应对政府和市场协调的失败，达到资源配置的最优化，能最大程度地促进和保障公民权益。

社会组织;协同治理;社会管理创新

当前，我国正处于重要战略机遇期和矛盾凸显期，改革、发展、稳定的任务十分繁重而艰巨。2011年2月，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班强调，加强和创新社会管理，紧紧围绕全面建设小康社会的总目标，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。

社会管理是通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务、化解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。［1］社会管理是政府职能的重要组成部分，但是，广义上的社会管理又不限于政府的社会管理职能，它还包括其他主体以及社会自身的管理。社会管理创新是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。［2］社会管理创新目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。

深入推进社会管理创新，是全面贯彻落实科学发展观的内在要求，是提升社会管理效能和水平的必然选择。从一定意义上讲，社会建设水平的高低、社会管理能力的强弱，是衡量和检验执政能力、执政水平的一个重要标志。

一、协同治理的理论渊源

20世纪90年代以来，西方学术界特别是政治学、行政学、管理学领域，治理理论成为学者们关注的焦点之一，以治理为研究对象的著述大量涌现。“西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。”［3］P9

治理一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。［4］长期以来它与统治一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自从20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予治理以新的含义，它不只局限于政治学领域，还被广泛应用于社会经济领域。

作为治理理论的创始人之一的美国学者詹姆斯·N·罗西瑙(James.N.Rosenau)在其代表作《没有政府的治理》一书中把“治理”界定为:一系列活动领域的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能发挥作用。治理，不等同于统治，指一种由共同目标支持的活动，这些活动的主体不一定是政府，也并不完全靠国家的强制力来实现治理的目标。［5］P4－5

英国学者格里·斯托克(Gerry Stoker)对有关治理的各种观点进行了梳理与整合，在《作为理论的治理:五个论点》一文中将各国学者的关于治理的观点归纳为五个方面:①治理主体不完全是政府这个主体，还包括其他社会主体;②治理的目的是解决一些经济问题、社会问题等，但治理主体职责界定不清;③治理主体彼此间存在着权力的依赖;④治理主体间构筑成一个自组织网络;⑤治理的手段和方法不再局限政府的权力等，还存在其它的方法和技术。［6］

全球治理委员会在1995年《我们的全球伙伴关系》中对治理概念的界定较有权威:治理是各种机构或个人管理其共同事务多方面的总和，调解不同利益主体并相互合作实现目标的持续过程。既包括迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们为实现共同目标而达成的非正式的制度。其特征是:治理不是一整套固定的规则，也不是一种活动，而是相互协调的过程;治理过程不是建立在控制之上，而是协调;治理不仅涉及公共部门，也包括私人部门;治理不是一种政治制度，而是持续的互动。［3］P9

从上述各种关于治理的定义中可以看到，治理理论者们发现，政府并不能完全垄断一切合法的权力，承担维持秩序、调节经济和协调社会发展职能的，既有政府组织，也有社会组织等其他的治理主体。它们一起构成了国家的和国际的某种政治、经济和社会调节形式;这些主体相互依存，以共同的价值观为指导，以达成共同立场为目标进行协商和谈判，通过合作的形式来解决各个层次上的冲突问题。正是鉴于国家的失效和市场的失效，愈来愈多的人热衷于引入社会组织作为新公共行政主体，以协同治理应对市场和(或)国家协调的失败。［7］与传统的政府作为中心的公共事务治理主体不同，协同治理强调公共事务治理主体除政府外，市场、社会组织乃至公民个人同样可以成为公共治理的主体。治理主体的多元化在一定程度上超越了二元对立的治理模式，能够更好的适应现代社会的发展，顺应社会的潮流和民众的需求。

按照我国入世承诺、体制转型与经济改革深化的需求，政府在转型期将要陆续把一些不该管或管不好的职能移交给以行业协会等为主的社会组织，因此，发挥我国行业协会等新公共行政主体协同治理的组合优势、发挥各种治理机制及制度的协同竞争职能在当前具有重要意义。

二、社会管理创新实践中社会组织参与协同治理的逻辑必然

社会资源配置中市场失效指的是仅运用市场的手段(看不见的手)无法达到经济学中的“帕累托最优”(Pareto Optimum)。市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、统计成本等方面存在着内在的局限，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置。同样，仅仅依靠国家的计划和命令等手段(看得见的手)，也无法达到资源配置的最优化，最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。

(一)市场调节配置资源的功能缺陷

1.收入与财富分配不公。市场机制遵循资本与效率原则，而资本与效率原则存在着“马太效应”(Matthew Effect)。从市场机制自身作用看，资本拥有越多在竞争中越有利，效率提高的可能性也越大，收入与财富向资本与效率也越集中，收入与财富分配差距进一步拉大，从而影响到消费水平使市场相对缩小，进而影响到生产，制约社会经济资源的充分利用，使社会经济资源不能实现最大效用。

2.外部负效应。外部负效应实际上是生产和消费过程中的成本外部化，但生产或消费单位为追求更多利润或利差，会放任外部负效应的产生与漫延。［8］P134如化工厂，它的内在动因是赚钱，为了赚钱最好是让工厂排出的废水不加处理而进入下水道、河流、江湖等，这样虽可减少企业成本，增加企业利润，却对环境保护、其它企业生产和居民生活带来危害。

3.竞争失败和市场垄断。竞争是市场经济中的动力机制。竞争是有条件的，一方面，由于分工的发展使产品之间的差异不断拉大，资本规模扩大和交易成本的增加，阻碍了资本的自由转移和自由竞争;另一方面，由于市场垄断的出现，减弱了竞争的程度，使竞争的作用下降，技术进步受到抑制。

4.失业。失业是市场机制作用的主要后果，一方面从微观看，当资本为追求规模经营，提高生产效率时，劳动力被机器排斥。另一方面从宏观看，市场经济运行的周期变化，对劳动力需求的不稳定性，也需要有产业后备军的存在，以满足生产高涨时对新增劳动力的需要。劳动者的失业从宏观与微观两个方面满足了市场机制运行的需要，但大量失业的存在不仅对社会与经济的稳定不利，而且也不符合资本追求日益扩张的市场与消费的需要。

5.区域经济失衡。市场机制的作用会扩大地区之间的不平衡现象。一些经济条件优越、发展起点较高的地区，劳动力素质、管理水平等相对较高，可以支付给被利用的资源要素价格也高，也就越能吸引各种优质资源，发展当地经济。落后地区则会因经济发展所必须的优质要素资源流失而愈发落后，区域经济差距会越拉越大。

6.公共产品供给不足。公共产品是消费过程中具有非排它性和非竞争性的产品。所谓非排它性就是当这类产品被生产出来，生产者不能排除别人不支付价格的消费，排它成本高于排它收益。所谓非竞争性是因为对生产者来说，多一个消费者或少一个消费者不会影响生产成本，即边际消费成本为零。从本质上讲，生产公共产品与市场机制的作用是矛盾的，生产者是不会主动生产公共产品的。而公共产品又是全社会成员所必须消费的产品，它的满足状况反映了一个国家的福利水平。

7.公共资源使用过度。生产者受市场机制追求最大化利润的驱使，往往会对公共资源出现掠夺式使用，而不能给资源以休养生息。使用者有时也明白从长远利益出发，公共资源需合理使用，但因市场机制自身不能提供制度规范，又担心其他使用者过度使用，结果就出现使用上的盲目竞争。

(二)政府调控配置资源的功能缺陷

1.政府行政权力的区域性限制了政府效应的延伸。人们依赖政府统筹发展的一个基本假设，就是政府的行政权力可以有效率地安排好资源的调配。但地方政府行政权力的地域性限制了这种高效率的可能性。

2.政府管理的市场化改革使行政手段趋于弱化。政府管理改革中对市场化运作机制的引入，在相当程度上替代了行政机制的作用，对原有的行政系统造成的冲击不言而喻。在一定意义上，市场化的改革更是对人们传统政府管理观的颠覆。

3.政府将陷入打破行政分割与保护地方利益的两难选择。由各地选民推选出来的地方政府，在不侵犯国家利益的前提下维护地方利益，与周边地区展开竞争是其应尽之责。在区域统筹发展中，区域利益与地方利益的不一致是客观存在的。毋庸讳言，要地方政府主动打破行政分割，弱化甚至放弃地方保护的责任，以区域利益为重，实在是两难选择。

(三)社会组织整合配置资源的功能优势

1.社会组织的勃兴。社会组织指非政府的、非营利性的、致力于公益事业的组织。它的兴起反映出中国社会结构发生了深刻变化。改革开放特别是近几年来，社会组织数量快速增长，遍布城乡，涉及社会生活各个领域，初步形成了门类齐全、层次有别、覆盖广泛的社会组织体系。一个以政府为主导、市场作调节、民间主动参与的社会治理模式开始呈现在人们面前。社会组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工商服务、农村专业经济等社会生活的各个领域，代表着社会中不同层次、不同阶层、不同团体的利益，在关怀弱势群体，促进社会公平正义，提供社会服务，建设社会信任体系等方面具有不可替代的功能，在促进经济、社会和人的全面发展中发挥了积极作用，成为构建社会主义和谐社会的重要力量。

据民政部《2009年民政事业发展统计报告》，截止2009年底，全国共有社会组织43.1万个，比上年增长4.1%;这些社会组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工伤服务、农村专业经济等社会生活的各个领域，吸纳社会各类人员就业544.7万人。

2.社会组织的角色与地位。与政府机构相比，社会组织不是自上而下的体系，其运作也不是按照行政指令，而是扎根于民间、独立运作的组织。与企业组织相比，它又具有非营利性。同时，社会组织的构建具有较强的志愿性，是民众自发形成、志愿参与的。(1)公共规范制定的主体之一。社会组织具有灵活地反映社会各层次、各方面信息的特性，较直接地代表广大民众的需求，有利于政策制定的合理性。虽然它不能最终完成公共政策、社会制度和法律的制定，但是它们在政策、制度、法律的制定过程中具有不可或缺的建议和推动作用。(2)具备良好的制度设计。社会组织在维护市场秩序、提供社会服务、满足社会需求等方面发挥的作用，是通过自律、志愿服务等机制实现的。这种自治机制迎合了人们自主自立的心理需求。理论上讲，这是资源配置高效率的一个重要前提。(3)市场机制不可缺少的理想媒介。非营利性和公益性决定了社会组织不存在与服务对象相冲突的组织利益，因而它有中立性和中介性质。在政府与市场之间、政府与企业之间、企业与企业之间，甚至地方政府与地方政府之间，社会组织都可发挥其协调的功能。(4)政府提供公共产品和服务的最佳伙伴。在公共产品和服务的提供方面，社会组织有着比较高的效率。社会组织的参与，改变了政府垄断公共物品提供的局面。在公共产品日益多样化的今天，能够在政府忽视或无暇顾及的方面发挥作用。(5)优化政府行为的制衡力量。切实转变政府职能，还权于社会，必须有社会组织作为承接载体。社会组织的兴起，将不属于政府的职能承接过来，降低了政府成本，优化了政府行为，强化了政府组织作为决策者、协调者和监督者的作用。

三、构建社会组织参与协同治理的社会管理创新范式

协同治理理论认为，从经济学角度出发，可以将社会管理等同于公共服务的生产和提供。推动社会组织参与协同治理，建立政府与社会平等合作伙伴关系，提高社会自治与自我服务能力，已成为当代社会管理发展变化的一个基本趋势。

(一)构建策略

1.提高社会组织的社会政治地位。一个成熟的社会体系，应由三大板块构成，即政府组织、社会组织和企业组织。这三大板块构成“三位一体”的社会架构。我国的社会组织包括多种功能的团体，例如行业协会、环保组织、学术性社团、公益性团体等，它们在不同的领域发挥着重要作用。目前，我国社会组织的社会政治地位，与建立完善的社会主义市场经济体制的要求极不适应，与当前社会经济矛盾凸显、社会组织应充分发挥作用的要求极不适应，与在国际经济大融合中应对国际贸易争端的要求极不相适应，与社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设和科学发展、和谐发展的要求极不适应。［9］因此，迫切需要提高社会组织的社会政治地位。具体说，在同级人民代表大会应设代表社会组织利益的社会组织代表名额，在同级政协会议中应设“社会组织界别”，社会组织代表应实行单独选举;并应设有代表全国社会组织的社会组织“劳模”名额;各级政府部门召开的工作会议，应允许社会组织的代表列席参加;党和政府的有关文件应下发到社会组织学习贯彻;各级党校、行政院校在培养干部时，不应忽视社会组织的专职干部，尤其是社会组织的专职领导人更需要培养。

2.为社会组织顺利进入社会管理领域营造良好的社会经济发展环境。党的十七大报告提出的“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”要求，在宏观层面上为社会管理创新确定了原则。在这一原则下，政府的首要任务是将职能界定清晰，同时按职能设计管理机制。要改变在社会管理领域包揽一切的制度安排，尽快实现从“全能政府”、“无限政府”向“服务政府”、“有限政府”的转变，扩大社会组织的发展空间，把过去长期集中掌握的公共权力和公共资源更多地向社会组织转移释放，充分发挥社会组织的自治功能。在政府职能转变过程中，既要避免“责任总揽”，又要避免“责任退让”。一方面，政府要集中人、财、物去做必须由政府承担的社会管理事务;另一方面，政府要积极培育和扶持社会组织的发展，为社会组织的发展提供制度性的法律保障。政府对社会组织的信任和尊重是公民社会发育和成长的重要保证，也是“善治”的重要体现。政府要坚持培育、发展和管理、监督并重的原则，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织的作用，在法律规定的框架内，采取平等的姿态与社会组织共同管理社会事务，建立政府与社会的平等合作伙伴关系。

3.夯实社会组织可持续发展的社会基础和社会空间。拥有自主的独立人格、主权意识、公益精神和公共责任的公民对于社会公共事务的积极参与和影响，是一个社会组织得以扩展的基石。扩大公众参与，首先要保障公众的参与权。公众的参与权体现人的自由权，具体为公众参与社会管理的知情权、参与决策权和寻求救济权。知情权是公众有效行使参与权的前提和基础，公众知情后才能避免参与流于形式，才能克服公众与政府的信息不对称而导致的参与受阻。参与决策权是在公众参与中建立保证公众参与的可靠程序，程序应该是透明的、可靠的，对公众参与的机会，贯彻公开、公平、公正的原则。寻求救济权是因政府的错误使公众的权利受到侵害时，公众有办法有渠道诉诸救济和纠正。其次，制定有利于公众参与的程序和规则，为社会成员提供新的参与机制，继而通过合法的方式、途径、程序改变现行的关系模式和行为模式。程序性内容对于扩大公众参与，推进基层民主建设具有非常重要的作用。

4.提升社会组织自身管理水平。社会组织既是社会管理主体又是社会管理客体。［10］在实践中要强化内部管理，本着合理布局、优化结构、壮大队伍、突出质量的原则，提高自律的专业化水平，形成完整的自我管理体制和专业化的队伍。社会组织在加强自治与自律的同时，还应充分利用来自民间、贴近民众、与民接触、为民服务的优势，及时发现民情民意与社会倾向性矛盾，主动调节民间纠纷与利益冲突，积极借助与政府合作提供公共服务等平台，切实反映民意民声，传达民众诉求，协调各方利益，调整各方关系，实施社会监督，化解社会矛盾，促进社会和谐，充分体现社会组织的应有作用与自身价值。

(二)构建路径

社会组织因其边界模糊、结构灵活、手段弹性、包容性强、成员异质性高等特点，成为协同治理的当然角色。结合当前社会转型的特征、不同社会组织的功能作用，本文认为民间行业协会、民间环保组织、民间学术性社团、民间公益性团体将在社会管理的不同领域发挥重要作用。

1.民间行业协会。对于行业协会的需求主要体现在行业规划协调、促进区域创新、实现行业管理等多个方面。行业协会作为政府和企业之间的桥梁，能够畅通政府产业结构政策的传导机制，有效解决个体理性与集体非理性之间的矛盾，较好地承担起把握行业发展趋势，制定集群发展战略的重要职能。行业协会接受政府的委托，承担对本行业的行业分析、技术资格认定、资质初审等职能，协助各级政府加强对本行业的管理。同时，行业协会通过调研、对外交往、行业分析、信息交流等方法从不同角度向政府提供意见、建议和信息，有的甚至直接为政府提供本行业的发展规划，为政府提供宏观经济管理的决策依据。行业协会还通过本组织的各项活动，及时把政府出台的有关政策和国家颁布的法律法规贯彻落实到企业中去，并对实施中发现的问题及时反馈，有利于政府决策的透明化和管理的科学化。

2.民间环保组织。环境保护是社会能否持续健康发展的重要保障之一。建设资源节约、环境友好、有利于循环经济发展的经济社会体制，离不开社会公众的积极参与，而有效的载体便是民间环保组织。通过环保组织，公众、社区、企业、商业界能够广泛参与到社会发展过程中，对于公共政策的有效执行可以发挥积极的补充作用。

3.民间学术性团体。社会管理是创新性工程，各项改革措施都急需理论支持，需要多方的有利证据证明改革措施的可行性。政府在理论和实践方面的能力毕竟是有限的，这就需要民间学术性团体提供有力的政策建议。学术性团体通过开展学术交流，推动技术创新、培养科技人才。通过科学缜密的分析，明确产业科技发展方向，推动企业更快发展。通过科技中介服务，开展科学知识普及，为提高全社会的科学素质作出贡献。

4.民间公益社团。和谐社会要求全社会在重视经济发展的同时，及时有效地解决各类社会问题，着重解决社会弱势群体的生活困境。依靠政府单一主体的社会治理模式显然难以适应多元化发展的社会现状，需要不断探索创新解决矛盾纠纷的方式方法，形成多元的矛盾纠纷解决机制。公益社团能以平和方式处理矛盾纠纷，发挥有效的缓冲作用，倡导社会文明，充分激发人性中真、善、美的情怀。

［1］陈振明.提高政府社会治理能力，构建社会主义和谐社会——“政府社会管理”课题的研究报告［J］.东南学术，2005(4).

［2］杨建顺.社会管理创新的内容、路径与价值分析［J］.人民政坛，2010(3).

［3］俞可平.全球化:全球治理［M］.北京:社会科学文献出版社，2003.

［4］赵景来.关于治理理论若干问题讨论综述［J］.世界经济与政治，2002(3).

［5］〔美〕詹姆斯·N·罗西瑙(James N.Rosenau).没有政府的治理，张胜军、刘小林等译［M］.南昌:江西人民出版社，2001.

［6］〔英〕格里·斯托克(Gerry Stoker).作为理论的治理:五个论点［J］.国际社会科学杂志(中文版)，1999(1).

［7］吴宗祥.行业协会在区域经济合作中的协同治理［J］.学会，2006(8).

［8］王名，刘培峰.民间组织通论［M］.北京:时事出版社，2004.

［9］张高陵.社会组织参与社会管理和公共服务应尽快破题［J］.社团管理研究，2010(9).

［10］郑伟.非营利组织在提升社会管理水平中的职责分析［J］.经济研究导刊，2008(10).

A Paradigm for Innovation of Social Management:the Participation of Social Organizations in Cooperative Governance

XU Zu－rong
(Hangzhou Academy of Social Sciences，Hangzhou，Zhejiang 310006，China)

The innovation of social management is to update the ideas of social management，build up new models of social management，form new patterns of social management，and set up a social mechanism promoting harmony.According to the idea of cooperative governance，the market and social organizations，in addition to the government，can also become one of the subjects of social management.Characterized by diverse services and high sensibility and high efficiency，social organizations are an important organizational force performing the duty of the government，and a necessary supporting system required for establishing the market economy system.By introducing social organizations as one of the subjects of social management and making up for the failures of the government and the market by cooperative governance to realize optimal resource allocation，the rights and benefits of citizens can be protected and promoted to the maximal degree.

social organization;cooperative governance;innovation of social management

C916

A

1674－0599(2011)03－0106－06

2011－04－09

徐祖荣(1965—)，男，浙江杭州人，杭州市社会科学院副研究员，研究方向为社会发展与社会政策。

本文为2009年教育部人文社会科学研究一般项目(09YJA840036)阶段性成果。

(责任编辑:廖才茂)