加拿大政府信息公开与公民隐私权的保护

杜玉芳

（中央社会主义学院，北京 100081）

加拿大政府信息公开与公民隐私权的保护

杜玉芳

（中央社会主义学院，北京 100081）

加拿大政府既注重信息公开，保障公民的知情权，也注重对个人隐私权的保护。在通过《信息获取法》等法律法规建立起一套便捷有效的信息公开制度的同时，颁布了《隐私权法》，有效地消解了政府在信息公开过程中侵犯公民隐私的可能性，实现了政府信息公开与公民隐私保护之间利益冲突的平衡。

加拿大；信息公开；隐私权；《信息获取法》；《隐私权法》

政府信息公开是现代民主政治的一个重要内容。信息公开的本质就是保障公民的知情权，由于知情权和隐私权是一对对立的法学范畴，政府信息公开与公民隐私权保护之间的紧张与冲突在所难免。加拿大较好地解决了这一问题，建立起了一套便捷有效的信息公开制度，同时注重对个人隐私权的保护，实现了政府信息公开与公民隐私保护之间利益冲突的平衡。

一、政府信息公开制度

加拿大是较早建立信息公开制度的国家之一。保障公众的信息资源的获取权和公民的知情权，已经成为加拿大人核心价值观念的重要内容。他们认为，知情权是主权在民的必然要求。所有的公共信息都属于全加拿大人民，权力和信息应当得到广泛的共享，国家必须建立信息公开制度，以保障人民充分享有和使用信息资源，同时客观地评价和监督政府行为。为此，加拿大政府相继颁布了多部法规。其中，最有代表性也是最重要的是《信息获取法》（Access to Information Act）。

《信息获取法》由加拿大财政委员会于1982年颁布，并于次年开始实施。作为规定信息公开的一部重要法律，该法赋予每一个加拿大公民和加拿大永久居民除了有限的限制和特殊情况以外查阅政府机构控制下的任何档案记录或得到其复印件的权利。该法的目的是保障公众获取政府信息的权利，鼓励公众通过多种方式获得信息。为达此目的，它采用独立于政府机构的信息披露决定复审制度。该法适用于联邦政府、议会以及其他公共机构，其主要内容有四个方面：

第一，信息公开的范围。《信息获取法》规定：联邦政府档案记录中所载的信息，除该法明确规定免予公开者外，都应向公众公开。这些档案记录的形式包括信件、备忘录、书籍、计划、地图、照片、胶卷、缩微胶片、录音带以及机读数据。根据该法，政府在大约700个图书馆和2700个邮局备有《信息获取登记册》并及时更新内容以保持准确。《信息获取登记册》逐一介绍联邦政府各机构和相关机构及其职责；政府各机构控制的各类信息详情；政府工作人员为执行计划或开展活动而使用的各种工作手册的说明；有关行政官员（包括受理申请的官员）的职务和通信地址以及迅速准确地索取信息的方法，如何取得政府机构专门提供的免费帮助等。

第二，豁免公开的信息。为保护特殊种类的信息，《信息获取法》明确规定了豁免公开条款（Exemption）。向未经授权的人披露这种信息会被认为是危害他人或违反法律的行为。豁免条款分为强制性豁免和自由裁量豁免两类。一是强制性豁免，符合这一标准的信息一概不予披露。例如，从外国政府、国际组织、地方政府及其分支机构秘密获取的信息，国家骑警队在执行地方治安工作时获得的秘密信息，会明显地侵犯个人隐私权的人事或医疗案卷等个人信息，商业秘密，法律规定禁止披露的其他信息等。二是自由裁量豁免，即具备豁免公开的条件，但披露与否可由政府机构负责人斟酌确定的信息。例如，其披露可能妨碍政府事务处理的信息，其披露可能妨碍国际事务处理、威胁本国及盟国的防备、影响侦察和镇压敌对活动的信息，受律师和当事人特权保护的信息等。

虽然《信息获取法》明确规定了豁免公开条款，但决不意味着凡是豁免公开的信息，政府一律不予提供。因为该法规定了“可分割性”原则，即凡是可以从豁免公开的材料中分离出来的非保密信息，都应毫无保留地予以公开。

第三，信息公开的程序。《信息获取法》规定：任何身在加拿大的人都可以请求获取在加拿大政府机构控制下的信息记录。申请人应向有关政府机构提出书面申请，并缴纳5加元申请费以及使用电脑和复制的附加费。政府机构应在收到申请后的30日内作出答复，如果申请内容较多或者需要与其他机构协商，可以推迟15日答复，并应书面通知信息获取申请人。如果政府机构拒绝提供信息，必须给出具有法律依据的书面说明，并告知申请人有向联邦信息专员（The Information Commissioner of Canada）申诉的权利。

第四，监督救济制度。《信息获取法》规定：设立联邦信息专员署以帮助联邦法院处理信息获取过程中的纠纷。信息专员（Information Commissioner）由议会议长在取得参众两院同意后任命，相当于副部级，配有一名助手，任期7年，可以连任。信息专员免费受理公众对行政机关拒绝公开、拖延公开以及费用等方面的书面申诉，有权进行独立的、秘密的调查，召集和强行要求涉案人员到场、提供文件，任何机构和人员都不得以任何理由拒绝。调查结束时，信息专员根据调查结果提出不具约束力的建议，并书面通知申诉人或其他利害关系人。如果行政机关仍然拒绝公开信息，信息专员可以将案件交由联邦法院进行司法复议，或者告知申诉人有权向联邦法院提起上诉。如果法院认为信息被不适当地封锁，会向政府机构发出强制公开信息的命令。信息专员对议会负责，每年要向议会呈交报告。

二、公民隐私权的保护

任何信息的公开都要以公民隐私不受侵犯为前提。这是对公民人权的一种尊重，也是民主社会健康发展的必要条件。加拿大在保障信息公开和公民知情权的同时，特别注重对公民隐私权的保护。为此，加拿大政府在颁布《信息获取法》的同时，颁布了《隐私权法》（Privacy Act）。

《隐私权法》与《信息获取法》同时通过，由加拿大财政委员会颁布，于1983年7月生效。作为《信息获取法》的补充，该法的宗旨是为确保政府信息公开中的个人信息安全提供法律依据。

《隐私权法》对加拿大150个联邦政府部门以及中介机构收集、利用、公布个人信息的行为作出了限制。该法规定：非属当前任务所必需，政府机构不得采集个人信息；除个别情况外，应向信息关系人直接采集，并同时向其通报采集信息的目的；个人信息只可用于既定目的并只许在限定条件下披露；政府机构必须为含有个人信息的数据库编制索引并至少每年修订一次。该索引介绍有哪些政府机构控制着哪些个人信息以及个人信息的使用目的，供公众查询。

《隐私权法》还赋予个人有查阅以及更正本人信息的权利。规定对于书面申请获取本人信息的公民，政府机构应在收到申请后30日以内给予答复。信息获取申请只能根据豁免披露的条款予以拒绝。

该法对政府机构披露个人信息进行了严格的限制，规定只有在下列情况下政府机构才可以不经信息关系人许可向申请查询的其他个人或组织提供个人信息：有议会法律条款的授权；依据法院等的授权、命令或规定；国家司法部长在法律程序中使用；为执行国家法律向调查机构披露；根据协议或合同向外国政府或国际组织披露；向专业研究人员披露，等等。

同《信息获取法》一样，《隐私权法》也有豁免条款，用来保护特殊种类的个人信息。一是强制性豁免，即一概不予披露的信息，包括：从外国政府、国际组织、地方政府及其下设机构秘密获取的信息，国家骑警队在执行地方治安工作时获得的秘密信息等等。二是自由裁量豁免，即具备豁免公开的条件，但披露与否可由政府机构负责人斟酌确定的信息，包括：其披露可能妨碍政府事务处理的信息，其披露可能妨碍国际事务处理、威胁本国及盟国的防备、影响侦察和镇压敌对活动的信息，最近20年由政府部门或其他分支机构在对特定活动进行调查时所用的信息，其披露可能不利于国家或地方的法律实施与调查活动的信息，其披露可能危害执法机构安全的信息，正在服刑者要求得到的关于本人的信息，其披露可能危害人身安全的信息，受律师或其他特权人特别保护的信息（如律师意见等），向本人披露会有损此人利益的载有此人健康状况的医疗记录，等等。

此外，《隐私权法》还将主要内容与国际事务、国防或法律调查、执法活动相关的个人信息宣布为“豁免信息库”（Exempt Banks），进行最大限度地保护。

根据《隐私权法》，加拿大联邦设立加拿大隐私专员办公室作为个人信息保护专门机构，同时各省也设立隐私专员办公室或类似机构，但各省隐私专员与联邦隐私专员之间并没有隶属关系。联邦隐私专员（Privacy Commissioner）是由加拿大总督与参、众两院的各政党领导人协商后提名，并经两院批准任命的，任期7年。隐私专员的职责主要是受理和调查个人信息侵权投诉、对私营部门和政府机构的个人信息保护政策措施进行审计、向加拿大政府机构和私营部门就个人信息保护问题提供咨询、开展个人信息保护政策措施的研究、向加拿大议会提交个人信息保护情况的年度报告和特别报告等。

三、政府信息公开与公民隐私权保护之间的平衡

一般情况下，政府信息公开的基本形式有两种：一是主动公开，即政府主动在公开出版物上公开政府信息，或者以通告、告示、布告、公告等方式公开政府信息。二是被动公开，即政府根据申请人的请求，允许申请人通过查询、阅读、复制、下载、摘录、收听、观看等形式依法利用政府部门所掌握的有关信息，或政府根据申请人的请求，将政府信息以通告、告示、布告、公告等方式公开。从《信息获取法》这一法规的名称及其相关内容来看，加拿大政府的信息公开侧重被动公开的方式。这种方式是从公民的角度出发看待问题的一种结果。与此相联系，相关法律的制定把怎么样才有利于公民更好地获取信息作为基本出发点，充分体现了主权在民的政治理念。

《信息获取法》对于政府信息公开的内容并没有逐条列出，只是把豁免公开的信息种类逐条列出，然后规定除此之外的信息都应该是可以公开的。再有，“可分割性”原则意味着政府有义务尽可能多地将可以从豁免公开部分分离出的信息予以披露，有助于提高政府信息的利用率，提高政府的可信度。除了《信息获取法》中对信息公开内容做出规定之外，政府还援引了其他法律或者规章作为信息公开内容的补充，规定了除公共信息外的哪些私人信息也是允许公开的，这样一来，使得信息公开的范围更加广泛和全面。上述规定充分体现了“公开是原则，不公开是例外”的国际通行的信息公开立法指导思想。

《隐私权法》通过详细的规定，对公民隐私权进行了最大限度的保护，有效地消解了在政府信息公开过程中侵犯公民隐私的可能。同时，该法也体现了利益制衡的原则。按照该法，只要政府机构认为披露个人信息是公共利益的需要，而且这种利益明显超过由此而产生的对信息关系人隐私权的侵害，或者披露个人信息对信息关系人明显有利，就可以披露。这说明，公民隐私权的保护不是无条件、无限制的，个人隐私权只有在符合国家利益、公共利益的范围内才会受到保护。当个人隐私涉及公共利益、政治利益时，法律就要偏向于后者。也就是说，当公共利益与人个隐私发生矛盾时，应优先考虑公共利益。因为它符合大多数人的需要，从长远来看也符合隐私权主体的利益。同样，当公民的最大利益与个人隐私权发生冲突时，应优先考虑最大利益。这是平衡政府信息公开与公民隐私保护利益冲突的一条重要原则。

加拿大通过《信息获取法》和《隐私权法》这两部重要的法规，在知情权与隐私权之间划清了界限，平衡了政府信息公开与公民隐私之间的利益冲突，实现了二者的良性互动。其中体现的主权在民、尊重人权的政治理念及国家和公共利益高于个人利益的制衡原则，值得我们学习和借鉴。更重要的是，从加拿大政府信息公开制度的建立过程来看，政府信息公开是与个人隐私权保护紧密相关的。无论采取何种立法形式，公民隐私权的保护都是政府信息公开的题中应有之义，是建立政府信息公开制度的基础。

责任编辑：杨 东

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1002－0519（2011）06－0069－03

2011－08－23

杜玉芳（1969－），女，中央社会主义学院民族宗教教研室副教授，博士，中共中央党校政治学博士后。