城市基层社会管理的挑战与应对

马福云

（国家行政学院，北京 100089）

·观察与思考·

城市基层社会管理的挑战与应对

马福云

（国家行政学院，北京 100089）

城市基层社会管理的环境变迁带来了新的挑战和问题，其中，基层制度职能及其与社区自治组织的互动居于核心地位。本文分析了当前城市基层社会管理所面临的挑战和问题，并从我国上海、北京、广州、杭州等多个城市调整基层社会管理的探索中，提出了具有共性的做法。

社会管理；基层社会管理；挑战；应对

作为整个社会管理的基础和重要组成部分，推动城市基层社会管理的进步具有重要意义。伴随我国的经济转轨、社会转型，城市基层社会管理面临新的形势，由于基层社会管理的工作环境、工作内容、工作对象等要素不断发生变化，从而给社会管理带来了新的挑战。面对这些挑战，需要对原有的基层社会管理体制进行调整，整合街道管理机构，强化居委会职能，推进社会服务的专业化，增加基层资源供给等途径，来强化城市基层社会管理，提升基层社会服务。

一、城市基层社会管理面临的新挑战

改革开放以前，我国社会管理是建构于计划经济和总体社会之上的，城市基层社会管理以单位制为核心进行建构，依托个人所在单位，为民众提供生产生活的资源和基本保障。改革开放后，伴随经济社会的转轨，基层社会管理的工作环境、工作内容、工作对象等要素不断发生变化，城市基层社会管理面临着新的挑战。

（一）经济发展带来了城市基层社会管理的难题

城市的企业改制、产业升级造成大批人员下岗失业，其所带来的群体性失业一度成为城市改革难题。而近年来，大学毕业生的就业及其待遇问题又另类地呈现在人们面前。大量农村劳动力流入城镇，加剧低端产业劳动力竞争，也带来了流动人口管理的难题。据统计，当前城镇生活着2．6亿流动人口［1］，他们在城镇生产生活所带来的经济社会压力及问题遍及城镇社会生活的各个方面，例如就业、交通、教育、住房等。在经济发展过程中，城市居民逐渐发生分化成为不同的社会阶层，不同社会阶层的人们有着不同的利益诉求，这些诉求往往存在冲突、相互矛盾，如何协调这些诉求成为基层管理的难题。城市不同区域、行业和居民之间的贫富差距逐渐拉大，先富群体的财富积累效应、炫耀性消费刺激了处于社会底层的弱势群体，造成全社会性心理失衡，社会矛盾增多。

（二）城市化加速导致基层社会矛盾逐渐增多

伴随非农产业的快速推进，工业和服务业得到了快速发展，带来了城市化的迅速发展。城市化进程的迅速推进，突出表现为城市居住人口的快速增多，以及城市用地面积的快速扩张。在土地征用、房屋拆迁过程中，大量以利益为核心的社会矛盾与冲突产生，引发诸多突发性社会群体事件，成为城市化发展中的不和谐因素。而进入城市务工经商的外来人口，则由于二元化的户籍、教育、就业以及社会保障制度等的障碍难以真正融入所在城市。不少生在城市、长在城市的新生代农民工及其子女成为“无根的一代”，他们心理上无归属，情感上无寄托，在所在地得不到认同，又不认同父母的家乡。近来，有的地方在推进城市化过程中，“置换”农民宅基地，农民“被城镇化”进入城市，又不能融入城市经济社会生活，引发了城市中的社会隔膜和隔离。

（三）沟通交流方式变革给基层社会管理带来挑战

由于技术的进步，特别是现代移动通信工具以及网络技术的进步，大量交互媒体的出现使得人们交流沟通方式发生了剧变。新的沟通交流方式使得信息传播越来越快速、便捷的同时，带来了信息的泛滥和虚假。在传统社会中人们面对面、充满情感的多元化的充分信息交流沟通开始下降。而借助于各种网络等媒体，片面、模糊、难辨真假的信息，千万里之外的理念、知识、文化万花筒般地呈现在人们面前，冲击着传统的价值理念。一些极端势力、宗教势力、敌对势力借助网络制造虚假信息，破坏社会安定；一些不良分子、违法分子、犯罪分子借助网络手段编造谎言，进行财物、色情诈骗。网络中的虚拟事件及其和现实中的社会行为相互影响、相互激荡给人口集聚度更高的城市基层社会管理带来了新的难题。

（四）原有的城市基层社会管理方式带来诸多弊端

与计划经济体制相适应的“单位制”解体，单位不再对其成员负担社会保障责任，单位人演变为“经济人”、“社会人”。20世纪80年代后，城镇从街居体制转型，基层管理的人口数量增加，人口异质性增强；基层管理的事务内容增多，管理方式转向服务主导。在提出推进城市社区建设后，很多城镇将社区和居民委员会整合，扩展管理范围和规模成为社区居委会，并推行居民自治。但是，因为种种原因，基层政府的社会管理更多体现为对特殊人口、特定事务的“选择性”管理，关注政府考核，尤其是“一票否决”的工作内容，社区居民自治组织则沦落为政府的办事机构。政府有关部门希望将社区作为社会管理的基本组织单位。但是，在人们对单位的认同和归属感逐渐消散的同时，对社区的认同和归属感并没有建立起来。目前，一方面，基层政府的公共服务供给不足，政府与民众互动减少；另一方面，社区居民变得越来越陌生，居民自治的参与热情也在递减。

二、城市基层社会管理面临的新问题

城市基层社会管理既是整体社会管理的缩影，也具有自己独有的特征。随着社会建设的推进、社会管理的强化，城乡基层社会管理越来越成为人们社会生活的支撑点、社会成员的聚集点以及各种冲突矛盾的交汇点。改革开放后，伴随经济社会转型，我国城市基层社会管理有所调整。针对基层管理内容和任务的增多，街道办事处机构与人员编制开始增加，而原来的居委会在社区建设背景下撤并发展为社区居委会，辖区组织机构和人员大规模扩展。但是，总体上城市基层社会管理体制、机制调整改革滞后，众多具有惯性的传统管理逻辑仍在基层管理中发挥作用，如对行政管理方式的依赖使得众多的管理工作等仍在依赖传统方法在推进。基层社会管理远不能适应我国基层社会环境和形势的发展变化，这给基层社会管理和服务带来了诸多的现实难题，主要包括：

第一，城市基层政府管理的职能和边界不清。政府管理职责和内容的界定是政府管理的基础。当前，我国城市基层社会管理中存在的突出问题就是政府管理边界不清，管理职责过度膨胀与缺位同时并存。多年经济发展的考量使得城市基层政府依然趋于全能型管理，基层政府公权力的无限膨胀和公权私权化，很多基层政府成为经济活动的直接参与者、组织者，同时承担基层几乎所有的社会公共事务管理，最终基层政府介入到城乡居民日常生产生活的诸多微观具体的事务管理中，承担了许多不该承担的职能，而其应该提供的公共管理和服务则顾及不全。基层政府管理的边界不清，职能过多泛化与缺位同时并存，不仅造成了政府管理压力过大，也侵蚀了居民自治的空间和范畴。

第二，城市基层政府管理服务事项与其拥有的管理服务资源不相匹配。我国所实行的分税制和分级管理的财政体制决定了基层政府的财政能力，间接决定了到基层政府的管理能力和最终效果。上级政府财政汲取力度过大，各级政府之间缺少较为合适的财力和责任分担，人事权、财权、事权过分向上级政府集中，基层政府的财力薄弱，同时各种事务的具体办理环节过分向下，造成基层政府事务性负担过重。政府间事权划分不明晰，事权错位重叠，使得城市基层政府承担过多事务，而事权和财权却集中于上级政府，这种基层管理事务与管理资源的不匹配造成基层政府管理能力低下，服务能力不足。

第三，城市社区居民自治泛行政化，社会组织发育低下。根据居委会组织法规定，居委会协助政府及相关职能部门开展工作。实际上，居委会不仅协助，而且成为诸多政府管理事务的具体执行者。政府各职能部门在强调工作向社区延伸时，把各种具体事务的办理下放到社区，却保留了管理权利。作为居民自治机构的居委会演变为政府的基层派出机构而日益行政化，扮演着担当政府的代办人的角色，使得居民自治机构难以有效地依法履行其居民自治功能。过强的政府行政管理也使得社区社会组织发育低下，由于其成立和运作门槛设置较高，组织居民开展自我服务、互助服务能力也受到很大限制。

第四，城市党组织、基层政府与居民自治组织职责、功能在实际运行中产生交叉和矛盾。城市基层民主最重要的制度安排就是基层居民自治。居民自治作为基层居民群众自我管理的一项基本政治制度，对基层民主和治理有着特殊的重要性。城市基层管理中，无法回避政府行政管理与基层居民自治的关系、基层党组织与村委会的关系。在很多地方，基层政府与村委会实际成为上下级性质的隶属关系，基层政府可随时向村居下达命令、布置任务，凌驾在村居自治组织之上。而基层党组织则以党的领导来对村民自治发挥影响。自从实行基层群众自治以来，两委关系、乡村关系之间的矛盾如影随形，在基层党的领导、政府行政管理与居民自治如何实现最佳整合一直难以求解。

三、城市基层社会管理改革的新探索

针对城市基层社会管理的挑战和问题，为促进基层社会管理与服务水平，进入21世纪以来，我国东部地区的诸多地方，如上海、北京、广州、杭州、深圳等地开始借鉴新加坡、我国香港等地的先进社会管理经验，大力推进基层社会管理改革创新，通过转变政府管理职能，整合街道管理服务机构等来完善街道社区管理体制机制，通过引进专业社会工作，增强基层管理服务资源等途径来促进基层社会服务的专业化，构建起综合管理和专业服务相结合的城市基层社会管理模式。

（一）整合城市基层社会管理服务机构，强化社会管理服务职能

在城市基层社会管理体系中，政府是最重要的主体。为改变政府管理偏重经济职能，造成经济和社会发展脱节的问题，需要重新界定政府管理边界不清，纠正政府管理职责的膨胀与缺位同时并存的现象。政府职能转型的核心是弱化、放弃其经济职能，强化其行政管理、社会管理和公共服务职能。各地首先明确基层政府及管理机构不再承担经济发展职能，在此基础上整合街道社区组织机构，增强基层的社会管理和服务职能。例如，广州市从1998年起，明确街道不再承担具体经济发展职能。2009年，广州市再次调整基层街道管理体制，整合街道现有机构、人员及职能，按照“管理、服务、执法”三位一体的思路，以“业务归并、人员整合、服务前移、管理落地”为主线，改革基层社会管理服务体制，试点推行建立街道社区综合管理中心（政务中心）、社区（家庭）综合服务中心和综治信访维稳中心，分别承担政府行政管理、基本公共服务以及维稳综治等功能，以优化管理服务职能配置①根据2011年2月广州市社会建设调研访谈资料整理。也可参见毕征等．加强和创新基层社会管理服务提升社会建设管理科学化水平［N］．广州日报，2011－07－14。。北京、上海等地也对街道管理组织机构进行整合，建立综合性的基层社会管理和公共服务平台，将和街道社区居民相关的各种事务管理业务置于其中，通过推进“一站式”服务，提高基层政府或其派出机构社会管理或者公共服务的效率和水平，减少部门间扯皮、推诿等现象的发生。

（二）厘清居委会的居民自治职能，推进街居之间的良性互动

居委会是基层居民自治的主体，居委会通过民主选举、民主管理、民主监督来进行自我教育、自我管理、自我服务，对属于居民群众自治范围内的公共事务进行管理。但是，居委会还承担着协助办理政府事务的功能，在实际工作中居委会往往更多完成协办政务职能，较少顾及到对居民群众的自我管理和服务。为强化基层社会管理，形成街道管理、社区自治为基层的社会管理体制，各地按照政府行政管理和社区居民依法自治有效对接、良性互动的思路，对街道办事处、居委会的职责进行梳理，改革社区管理服务运行机制，形成街居良性互动的工作机制。例如，2008年以来，杭州市根据社区公共事务的属性及其责任主体这两个标准，将其划分为社区行政事务、社区公共服务和社区自治事务三大类型，并根据公共事务类型对其承担办理进行规范。社区行政事务包括社区行政管理事务、行政执法事务和公共信息采集事务，这些事务应由政府各部门承担，其责任主体是政府组织，政府各部门可以在社区公共服务工作站设立一站式受理平台来办理。社区公共服务事务包括社区行政服务、社区便民服务和社区公益服务，其中，社区行政服务依照行政管理事务办理；社区便民服务采取准市场机制，通过政府招标、特许经营、凭证（券）服务等方式向各类社会组织购买服务；社区公益服务事务则采取社区志愿服务机制，通过社区志愿者组织提供。社区自治事务则由社区居委会承担，通过发动社区群众开展民主自治活动展开［2］。广州、北京等地也通过对社区公共事务的梳理和分类，强化社区服务站或者工作站建设并由其承担协助政务办理职能，将居委会从行政类事务中解脱出来，引导居委会回归居民自治工作，引导社区居委会更好地承担其本职职能，完善社区居民自治制度，提高居民民主参与意识，畅通民意表达渠道，促进政府管理职能与基层群众自治在社区实现有效衔接和良性互动。

（三）完善基层党的领导，推进其与政府管理、居民自治的衔接

在基层社会管理中，党政关系问题一直难以理清，无论是党政分设，还是党政一体都会带来这样或那样的问题。要理顺党政关系，需要在充分发挥党内民主和人民民主的基础上，协调对上负责和对下负责的关系，通过制度化的渠道，扩大党的执政基础。例如，到2010年，北京市在全市141个街道成立社区党工委，并推进街道工委副书记担任社区工委书记，形成街道社区党组织和党工作的全面覆盖。在工作中，党组织将社会管理服务放在突出位置，支持政府履行社会管理职能，引导社会各方面积极参与社会管理和服务。同时，在社区普遍建立党组织，推动形成以社区党组织为核心、以社区自治组织为基础、以社区服务站为依托的现代社区管理机制，并理顺和规范社区组织体系各主体之间的关系，确定社区党组织、社区居委会、社区服务站的工作任务，党组织通过支持基层居民自治，实现党内民主与基层直接民主的有机联动，扩大党组织和居委会成员的代表性。①根据2011年6月北京市基层社会管理创新调研资料整理。也可参见宋贵伦：《加强社会建设须从研究和解决基本问题入手》，《人民日报》，2010年2月24日。针对基层党组织的领导、政府行政管理与居民自治的功能整合问题，上海、广州等地也在发挥扩大基层民主作用上发力，通过建立健全街道党政联系会议、社区两委联系会议等方式来推进党的基层民主，改进党的领导手段，用更广泛的民主管理来化解党政矛盾、两委矛盾，支持和推动政府行政管理和基层居民自治发挥作用。

（四）供给城市基层管理服务的资源，提升社会管理的财政保障

多年来，由于种种因素的影响，城市基层政府事务性负担过重过多，而基层社会管理资源则相对不足，缺乏足够的财力投入，使得基层管理服务经费难以得到有效保证，从而既制约基层社会管理的实际能力，也制约着基层社会管理人才队伍的稳定。要加强和改善基层社会管理，需要建立健全政府投入和社会投入相结合的基层经费保障机制，确保基层社会管理的资源供给。例如，北京市政府2009年就投入了11亿元资金，新建、改造350个社区办公用房和服务用房，2010年又投入更多资金立项1000个社区解决其用房和办公用房狭小问题，并准备到2012年全面解决社区办公用房问题。为购买针对社区各类群体的福利救助类公共服务，北京市从2009年以来每年都投1亿元以上的资金，从而大大扩展了社区公益服务的供给②根据2011年6月北京市基层社会管理创新调研资料整理。有关资料可参见：《北京掏亿元购公益服务》，《新京报》，2010年7月13日。。广州市在街道实行政企分开后，其经费主要由区财政负责解决。广州通过加大社区投入，解决了社区居委会的办公用房、办公经费等问题，并参照事业单位标准提升了居委会人员的工资福利待遇。2009年以来，市区两级财政为街道社区综合服务（试点）中心建设每个拨款200万元，以建立规范化的服务场所。2010年，广州市政府投入经费6000万元，购买了公益民间组织的专业社会工作服务。2011年则准备投入资金5500多万元给基层社会服务购买专业社工服务①根据2011年2月广州市社会建设调研访谈资料整理。也可参见周祚：《政府购买社会服务今年总投入超过6000万元》，《广州日报》，2010年9月4日。。上海、深圳等地也通过建立健全政府投入基层社会管理经费保障机制，以专项建设经费、购买服务专项经费等形式将社会管理的人力、财力、物力等资源更多地投到基层，解决基层“有人办事、有钱办事、有址办公”的问题，不断改善基层政府及社区的工作条件，提升基层工作人员的薪酬待遇，强化了基层的社会管理功能。

（五）强化基层社会管理服务须促进服务专业化

我国基层社会管理长期自上而下进行，管理手段单一、行政化，服务手段传统、低效率。改革开放以来，伴随社会分化的加速，人们的社会需求多元化，对社会管理服务的要求变得多元、分散，对管理服务专业化要求大大提升。例如，上海市浦东区从2000年开始在社区建立社工站，引进专业社会工作者，设立个案辅导室、小组工作室为社区青少年、老年人、残疾人等社区居民提供专业化的社会工作服务。2005年以后，浦东在社区建立社工站，为社区居民提供专业服务的做法被推广到上海所有的街道及社区。2009年以来，深圳市通过向社会组织购买专业社会工作服务岗位的方式，将社区中的综合服务交给专门的社会工作者来承担，社会工作者则引入个案辅导、小组活动、社区工作等专业社会工作方法，为社区的儿童、青少年、老年人、残疾人、失业者、问题家庭等提供综合性、多元化、专业性的社会工作服务，满足居民群众社会服务个性化的需要。北京、上海等地也采取设立社工服务站或者购买社会组织专业社工服务的方式，推进基层社会服务的专业化，为社区弱势群体、特殊群体提供专业社会工作服务，以满足居民群众多元化的服务需求，推进基层社会管理服务的社会化，弥补了原有基层政府社区组织在社会专业服务方面的不足。

［1］2010年第六次全国人口普查主要数据公报［DB／OL］．北京：国家统计局．2011－04－28．

［2］郎晓波．走向分类治理：社区建设成功实践的“杭州模式”研究［C］／／龚维斌，詹敏主编．中国社会管理论丛（2010）．北京：国家行政学院出版社，2011．

责任编辑：王文京

Challenges and Solutions of Local Society Adm inistration in Urban Areas

MA Fu-yun
Chinese Academy of Governance，Beijing，100089

The change of environmenthas broughtnew challenges and issues to local society administration in urban areas，among which the core issues are local society institutional function and its interaction with community autonomy organizations．The writer analyzed the challenges and issues that face the local society administration in urban areas and put forward general solutions and proposals by discussing the practice of local society administration inmany cities，such as Shanghai，Beijing，Guangzhou and Hangzhou，etc．

social administration；administration of local society；challenges；solutions

C916

A

1002－0519（2011）06－0059－05

2011－09－13

马福云（1969－），男，国家行政学院社会和文化教研部副教授，主要从事社会管理研究与教学工作。