政府在消防安全管理中的作用简析

罗探赜 福建省莆田市城厢区消防大队

政府在消防安全管理中的作用简析

罗探赜 福建省莆田市城厢区消防大队

本文分析了我国消防管理模式存在的政府职能发挥不足、消防安全责任不明确、体制不顺的问题,结合我国国情和消防工作特点,提出了构建一个既“掌舵”又“划桨”的、充满竞争活力的、受效果驱动的、“企业行政”式的消防管理模式的改革思路。

政府;消防安全管理;改革

消防管理作为政府管理的一个重要方面,它给社会提供的是“公共消防安全产品”。这种“公共消防安全产品”要求以公开、公平、公正为形式,以自律、责任、监管为机制,以服务、指导、建设为内容,切实维护公民的消防安全权益。在我国目前严峻的消防安全形势下,政府提供这种产品的方式和方法必须进行调整,本文将通过对我国现行消防制度的探讨,构建新的消防管理模式。

一、消防安全管理存在问题及其原因分析

消防管理是指特定主体遵循火灾发生发展规律,运用科学的原理和方法,合理有效地利用各种资源,发挥各种消防管理职能作用,为实现消防管理目标所进行的各种活动的总和。在我国,消防管理主要分两个方面∶一方面是以公安消防机构为主体的管理活动,一方面是机关、团体、企业、事业单位按照消防法和相关的法律法规进行经常性地自检自管的管理活动[1];消防管理作为国家社会公共安全管理系统中的一个子系统,要正常地运转,就应该遵循管理的封闭原理,即是使管理系统内管理的手段构成一个封闭的回路 ,使系统具有执行、反馈和监督三种功能。根据管理学原理,当执行、监督、反馈三种职能由同一职能部门来承担时,管理就不能形成封闭,因而这三个部门基本职能必须互相分离,使三个职能部门各行其是,各负其责,形成相互监督、相互制约的机制[2]。在当前体制下的我国消防管理机构几乎是由公安消防部门完全行使了执行、监督、反馈三种职能,忙于“划桨”,根本没有时间与精力去“掌舵”。而消防管理社会面的扩大,消防管理涉及的行业多样化、复杂化和企事业单位数量上的增加使得消防管理工作单纯依靠消防部门已无法完成。再者,消防管理部门的直接管理使得公共消防服务领域被垄断性地控制,破坏了人民群众的自信心和自治能力,造成了公众对消防管理部门的严重依赖心理。一方面是数量众多的机关、企事业单位消防安全意识淡薄,责任不明确;一方面是消防警力严重不足,消防管理力量相当薄弱。可以说,我国现有消防管理模式已经远远落后于社会经济发展的需要。

(一)政府消防安全理念存在偏差,消防服务职能履行弱化。消防安全事件高发、频发、多发的现状,固然与经济快速发展、社会急剧转型和自然灾害增多等客观因素有关,但更多的是由于一些地方政府和有关部门对消防安全管理不重视,对预防火灾的重要性认知不足等主观因素所致。有些地方和部门在改革和发展决策过程中,缺乏应有的安全防患意识,不能正确协调好生产、建设与安全之间的关系,热衷于直接管理和参与经济建设,为了增加地方财政收入、提高经济效益而形成经济建设上的特权主义;一些地方政府领导对消防安全隐患充耳不闻、避而远之,不愿或不敢直接面对消防安全工作,致使安全问题积重难返;甚至有些地方政府运用权力干预消防执法监督工作,以牺牲消防安全为代价,从而造成众多消防安全隐患。凡此种种,导致有些地方政府忽视了公共服务事业发展,特别是在履行公共安全管理服务领域经常出现缺位、错位和不到位等现象,消防工作没有真正纳入基层政府和相关组织的议事日程,乡镇消防专项规划制定难度非常大;乡镇和街道办事处一级的消防安全组织尚未建立,防火办组织不健全,有的乡镇即使成立了相应的防火办组织,也只是形同虚设,没有真正履行起消防安全职责;落实新农村消防工作“四个基础”(组织建设基础、设施建设基础、群防群治基础、队伍建设基础)建设的情况更是不尽如人意。

(二)消防安全管理模式比较单一,消防产品多元化供给渠道缺失。在计划经济时期,我国曾一度形成了消防部门一家“替代式”、“包揽式”的消防安全管理模式。在消防安全管理领域,政府占有绝对的主体地位,几乎承担了全部的消防安全管理职能,社会各单位主体和个人对公安消防部门产生了严重的依赖思想,忽视消防安全的自我管理,普遍缺乏参与消防安全治理的意识和技能。随着经济转轨和社会转型的推进,当前我国政府在公共产品和服务的供给方面承受着不断增长的巨大压力。在消防安全服务领域,传统的以政府为单一主体的治理模式已然不适应时代的要求和社会发展的需要。这种过分依靠政府掌握的权力资源,通过科层制的权力结构自上而下、由内到外地进行消防安全治理的方式,不仅在其外延和内涵上有很大的伸缩性和随意性,而且在防火灭火、抢险救援等应对突发事件上也容易陷入“独木难支”的困境。同时,受制于传统政府强制性、支配性的行政惯性,社会力量的发育发展以及社会自我调控能力的建设出现严重迟滞。

(三)重救轻防,消防安全治理机制相对滞后。毋庸讳言,目前消防安全治理基本上还处于被动的应急阶段,重应急救援,轻事前预防和善后处理工作。世界银行早在《世界发展报告》中曾指出,发展中国家重视准备和及时做出反应——保证应付危机情况的资源充足并随时听从调遣,以及在紧急情况发生后,资源能够得到迅速发送和有效利用;发达国家则越来越重视减少或化解灾害的影响。[3]这一论断表明了包括中国在内的广大发展中国家重视突发公共事件的现场应急处理,忽视风险的预防和事后影响的化解。《消防法》明确规定消防部队的具体任务是“消”和“防”,重点在于“防”,但事实上现阶段的消防服务偏重于应急管理,即灭火和参加各种抢险救援行动,在防火监督检查方面的力度还不够强、不够深入,缺乏积极主动性,基本上还处于“以任务完成工作”的阶段。公共安全管理是一项复杂的系统工程,其核心是要有一套行之有效的管理机制。但现实情况表明,许多地方的消防安全治理机制明显滞后。我国消防部门受到双重体制的领导,体制的不顺往往造成消防工作不顺畅,消防官兵在实际工作中往往处于比较尴尬的局面。由于政府、相关部门的消防管理责任不清,遇事相互推诿,致使政府和相关部门在消防管理和服务职能弱化,长期以来形成的消防部门唱“独角戏”的局面仍难以改变。现有的消防安全管理系统中的预防机制和善后处理机制不够健全,与成熟的公共安全管理还存在相当大的距离。

(四)消防监管体系建设不到位,消防安全责任难以落实。受双重领导体制的影响,消防部门有些单位同时受到多个部门的领导和监管,而相关部门监管又不协调,致使多头监管、 重复监管的现象依然存在。在利益的驱使下,消防监管从义务性的工作变成了一种互相争夺的资源。当监管有利可图,政府各相关部门之间争权夺利,当问题棘手又无利可图时,或者出现安全问题时,部门之间互相推诿扯皮,推卸责任。这种无序的、紊乱的监管体制必然使消防监管不能发挥应有的效用。同时,消防安全监督的长效机制落实缺乏力度,火灾隐患监督整改工作面临压力较大。火灾隐患举报、公示、政府挂牌督办、部门联合执法等长效机制还不够健全,隐患整改措施难以落实,整治成效难以巩固,整治工作尚未形成强大合力。与此同时,消防安全责任追究和考评机制不健全。在企业改制、经济转轨的过程中,一些企业和单位未能正确处理好经济与安全、生产与安全、效益与安全等之间的关系。没有建立切实可行的逐级消防安全责任制和岗位安全责任制,有的单位建立了制度,但不抓落实,形同虚设。[4]虽然《消防法》规定消防工作实行“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责”的消防安全责任机制,但是相应主体的责任没有明晰化、责任追究体系没有详细化,也没有建立定期组织考评政府和相关部门消防安全职责落实情况的机制。致使相当部分政府和企事业单位的消防安全责任只停留在书面签订阶段,“以文件贯彻文件,以会议落实会议”的现象比较普遍,一旦出现消防安全问题,首当其冲的往往是消防部门,相关的责任当事人却得不到应有的惩罚,从而导致火灾隐患治理责任不能切实有效地落实。

二、完善消防管理模式的思路

我国消防管理作为政府管理的一个方面,提供的是“公共消防安全产品”,根据我国目前的消防管理现状可以看出,尽管在改革中取得了一定的成绩,但是依然有必要进行很大程度上的调整。

(一)既“掌舵”又“划桨”的消防管理模式。政府应该把精神集中在“掌舵”而不是“划桨”上。然而由于消防的专业性和权威性以及我国特定的政治制度和政府管理模式要求政府在履行消防管理职责时,不仅要“掌舵”,也要提供相当程度的服务,这是由我国国情决定的。在我国目前的消防模式中,政府消防职能部门一方面要负责全国、本地区、本辖区消防管理的行政立法以及制定宏观的决策规划;另一方面,消防管理部门一手要直接具体地对建筑防火设计的审核、验收以及火灾调查等等活动进行管理,一手又要监督消防管理相对人对其内部的消防管理活动,工作量大,责任很重。要想取得更好的消防管理效果,就要求政府职能部门更好地协调配置社会各方面的消防力量和资源。美国著名的管理学家、目标管理的创始人德鲁克早就注意到,成功地组织都是将高层管理与基层运行分离,以便让“高层管理集中精力于决策和导航”[5]。然而在我国目前的条件下,社会的消防意识不强,公民整体消防安全知识水平低下,消防专业人员奇缺,这种情况决定了我国政府消防职能部门还不得不承担起相当繁重的“划桨”任务。根据我国的消防管理状况 ,政府消防职能部门大可以将建筑工程消防设计审核(以下简称“建审”)的权力下放给设计院或者其他中介机构,并且委托他们进行施工期间的消防安全检查;赋予企业专职消防队、安全生产部门和社区管理部门日常消防监督管理的权力,鼓励上述部门聘用消防部队转业干部等专业人员,利用他们专业性强、业务知识经验丰富的特长在一定区域内开展经常性工作;火灾损失核定和消防安全宣传教育等工作也可以下放给保险公司和社区组织。而将重心放在负责全国、本地区、本辖区消防管理的行政立法以及制定宏观的决策规划、监督和检查上述民间机构履行消防管理职能。但是由于消防工作的特殊性,政府消防职能部门不得不履行大量的服务职能,比如建筑工程消防验收和火灾事故调查、消防监督检查等专业性强、责任重大的位、施工单位、工程监理单位的消防责任主体意识,促进其自觉遵守国家工程建设消防技术标准,认真履行消防安全责任,确保建设工程消防设计、施工质量。从一定程度上使消防部门从“划桨者”向“掌舵者”的角色转换迈进了一大步。消防管理部门应该是由目标驱使的,它的工作成绩如何,在于其工作成果,在于整个社会的消防形势是否好转,而不在于其检查了多少家单位、下发了多少份责令改正通知书。不过随着社会消防意识的提高、整体消防安全状况的改善,政府消防职能部门可以在未来逐步将被迫履行的“划桨”职能完全下放而仅仅从“掌舵”的高度去把握消防管理工作的关键。所以,要想取得较好的消防管理效果,就必须注意把握好“掌舵”与“划桨”两者之间的“度”。

(二)充满竞争活力的消防管理模式。引入竞争机制不但能够提高效率,还能够提高管理者的工作士气,因为当一个人通过竞争取得的成绩的时候,即获得了公众的认可。消防管理工作可以从两个方面引入竞争机制∶其一,消防管理职能部门可以将建审的权力移交给设计院等赢利性部门或中介机构,将火灾损失核定、消防安全宣传教育、消防日常监督管理等工作交给社区以及其他的非营利性机构,在下放权力过程中以各种不同的形式引入,包括让赢利机构彼此竞争,让赢利机构和非营利机构竞争,甚至在非营利机构之中引入竞争。移交可以采取两种形式∶一种是承包一定时间、一定区域内所有的建筑工程消防审核工作,另一种是以招标会等形式承包某个大型建设项目的建审工作,以契约的方式规范他们的权利和义务,政府投入一定经费,以量化等方式对其工作状况进行考核,视考核成绩决定其履行契约的能力。其二,在消防管理部门内部构建竞争机制,通过定职定责和一定的考核方法、奖惩机制,使消防管理部门更有活力。然而竞争机制也有其先天缺陷,首先是机构将可能会过于臃肿,因为需要很多有经验的人去监督实施契约的签订和履行;而契约的签订很有可能滋生腐败。在《重塑政府》一书中,戴维·奥斯本为我们在避免竞争中的腐败提出了5点建议∶(1)竞标应该是真正的竞争;(2)竞争以关于费用和表现质量的确实资讯为基础;(3)契约签订者应该被认真的监督;(4)建立一个相对独立的机构监督这项工作;(5)政府要创造确保质量和监管服务的市场准则。

(三)效果驱使型的消防管理模式。效果驱使型是相对于程序驱使型来说的,就是根据消防管理的实际任务执行的情况、结果和成绩来决定人事、预算以及奖惩情况。在传统的程序驱使型的消防管理模式中,规则通过管理、预算、人事、征购以及账目被嵌入进规则驱使系统,结果导致浪费时间及低效率。而效果驱使型的消防管理模式赋予工作人员以自由去完成使命,这样就使系统更有能力,更有效率,更具有革新性和弹性。比如我国曾经在全国范围内展开了针对网吧的专项治理整顿。然而,我国各个地区的经济状况和消防安全条件差距很大,有的地区网吧安全条件本身就很好,有的地区则干脆没有网吧。从政府重塑理论的角度来说,全国性网吧专项治理整顿工作是程序驱使的,讲求的是一种严格按照自上而下的规则来完成使命。效果驱使型的消防管理模式应该是有弹性、有创造性的。比如某地网吧发生了重特大火灾,全国各地的消防管理部门应该对各自辖区内的网吧进行消防安全检查,如果确有需要的话,才开展有针对性的专项治理整顿工作。效果还驱使着新的激励系统的出台。消防管理部门给社会提供的是“公共消防安全产品”,它的绩效评估不能以经济效益为标准,而应以它的社会效益为评价标准。因此他的实际绩效评估应以社会各方面 (组织、个人、社团)共同进行,火灾损失统计是其中一个方面,但是新闻舆论，民意测验、问卷调查等评估方式对消防管理的实际绩效确定也起着决定性的作用。所以说,要建立一个效果驱使型的消防管理模式就要建立一个完善的绩效评估体系,包括消防管理部门所提供的“公共消防安全产品”的数量、质量与成本。这些评估的指标主要有火灾起数、伤亡人数、火灾隐患整改率、火灾调查成功率、群众投诉情况、行政复议、行政诉讼数量、民意测验结果等等。要落实这个绩效评估体系,消防管理部门可以采用各种各样的奖惩措施∶消防管理人员职务的晋升;荣誉称号的授予;工资、报酬的提高等等。实际绩效管理法——全员质量管理,即将消防安全总体目标进行层层分解落实,要求各部门领导和每一个消防安全管理人形成一个完善的目标体系,并把对该目标的完成情况作为各部门或个人考核的依据。

[1]王献忠.对当前建立和完善消防监督管理法律制度的思考 [ J ]. 武警学院学报, 2004, (1) .

[2]高卫东,毕明. 浅谈消防监督管理模式的变革 [ J ]. 云南消防,2009, (5) .

[3] TheWorld Bank . W orld Developm ent Report (2000/2001) .Beijing: Chinese Financial and Economic Press, 2001P171

[4]杜兰萍.建立健全社会消防安全管理机制势在必行 [ J ].中国消防 , 2009(5) .

[5]白凤领,高锦田,彭瑞章. 对消防监督管理制度改革的思考 [ J ]. 武警学院学报, 2010, (5) .

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.21.061