对建筑工程招投标活动问题的建议—以天津市为例

王琳 天津市诚信招标有限公司

对建筑工程招投标活动问题的建议—以天津市为例

王琳 天津市诚信招标有限公司

本文通过对《招标投标法》的讨论，与实际建筑工程招投标项目紧密结合，针对发包商、承包商、监督人三方在招投标过程中出现的不规范行为，指出在建筑工程招标投标活动中存在的几点问题。并以《招标投标法》为依据，通过分析研究，提出了：培育适应市场经济需要的合格的市场主体；加强分包、转包的管理；加大执法力度等对策建议，从而达到规范建筑工程招标投标行为的目的。

《招标投标法》；招投标；监督管理

引言

招投标是应用技术经济的评价方法和市场经济竞争机制的作用通过有组织地开展择优成交的一种相对成熟、高级和规范化的交易方式。它是招标人在依法进行某项适宜于竞争性活动过程中，事先公布招标条件，邀请投标人投标并从中择优选定中标人，以实现投资综合效益最大化为目标的一种经济行为。招标采购能给招标人带来最佳的经济效益，所以它一诞生就具有强大的生命力。

一、天津市建筑工程招投标中取得的成绩与问题

我市在《招标投标法》实施过程中，取得了不小的成绩：2000年按照《招标投标法》和建设部的要求，在全国率先进行了建交中心与招标办的职能分离工作，改变建筑工程交易“有市无场”的状况为“三场一统”：即建筑工程招投标、建筑工程分包、主要建筑材料等三个市场统一在一起，建立天津市工程建设交易服务中心进行规范管理，以保障建筑质量。天津的这一作法得到中纪委、监察部、建设部的好评；发展了一批建筑工程招标代理机构，建立了建筑工程评标专家库，实施了招投标监督机制的改革；全市建设工程招标率和应公开招标率得到显著提高。有效遏制住宅质量通病，杜绝重大质量事故。建设领域违法违纪案件逐年下降，承发包领域的腐败现象得到了有效遏制。

我们在看到成绩的同时也应注意到发生的问题。近年来在建筑工程招投标过程中频频发生违法行为，使招投标这一“阳光作业”出现了“暗箱操作”，为建筑工程质量埋下了隐患。

我通过实际工作中接触的，还有从媒体报道中了解的，我认为在招投标活动实施的过程中在以下几个方面存在着一些不规范的行为：

（一）发包商（建设单位）行为不规范

1998年8月建设部下发了《关于进一步加强工程招标投标管理的规定》，其中明确规定：在必须实行招标发包的工程中，凡属政府和国有企业事业单位投资及政府、国有企业事业单位控股投资的建筑工程，必须实行公开招标，按照公开、公正、公平竞争的原则，择优选定承包单位。而一些发包人在建筑工程项目招标过程中维护部门和小团体及个人的利益而千方百计规避公开招标、跑邀标，以达到私下交易，明招暗定的目的，严重地打乱了正常的建筑市场交易秩序。

（二）承包商（施工企业）行为不规范

某些承包商在投标前挖关系、走后门、使标内竞争变为标外竞争。同时在投标过程中为争得委托合同而“互相残杀”，低价抢标，高标准承诺，低标准施工，偷工减料，以次充好，野蛮作业，造成建筑工程质量下降，达不到委托合同约定的标准，使国家和社会公众利益受损失。这种不规范竞争行为造成了建筑工程难以真正公开招标。

施工企业之间陪标现象严重。有些建筑企业水平低，为使自己“合法中标”，不惜代价私下找几个建筑企业给其陪标。陪标表现一是参与投标的建筑企业标书制作大多出自一人之手，故意拉大标书中预算造价；二是陪标单位不按评标办法执行，故意不得分甚至扣分。经过“陪标”操作，80%的施工企业都能如愿以偿中标。[8]“陪标”企业虽知道这种做法不符合规定，但一是由于同行，不好得罪，二是出于以后我有标，你再陪我的想法前去陪标。最终形成“谁有标大家陪”的局面。

（三）行业垄断、地方保护、行政干预影响建筑工程招投标工作的展开

有些行业为保护自身的利益，在公开招标活动中搞政策倾斜；在投标过程中限定投标人范围；或在评标过程中加入不公正条件，倾向某些企业，甚至进行封闭管理，自行设计、自行招标、自行施工、自行监理，搞“一条龙”作业。有些地方更是千方百计排斥或拒绝外省市的投标者，还有个别领导干部，为满足私利，对招标工作横加干预，打电话，批条子，推荐投标人，使建筑工程项目发包人和招标投标管理机构无法按照招标的工作程序办事，严重影响了公开招标工作的正常开展。

由于以上这些不规范行为的问题的存在已在建筑工程中实际体现，出现了所谓“豆腐渣”工程、“献礼”工程、“转包”工程及“保护”工程。规范建筑工程招投标行为是建筑工程质量管理的关键环节。建筑工程质量是百年大计，直接关系到建设项目的成败和广大人民群众的财产、生命安全。近两年来，国家实施积极的财政政策，加大投资力度，有一大批基础设施建设工程开工建设。从我国近年发生的重大工程质量事故看，很多是因为没有严格执行招标、投标制，搞内幕交易，让无资质或资质不够的施工企业承揽工程，留下了质量隐患。

那么是什么原因造成的这些问题呢？我通过分析我们所处的这个建筑市场及建筑市场的主体，得出造成这些问题的原因有以下几个方面：

（一）招投标活动推行力度不够

我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，建立和完善与社会主义市场经济相适应的体制、机制、法律和管理制度还需要一个过程，不可避免地会出现一些空隙和漏洞，给消极腐败现象的滋生以可乘之机。同时由于我国长期处于封闭式的计划经济体制下，招投标活动推行力度不够，使人们对招标投标制度的作用认识不足，对招标投标的知识了解甚少。造成许多业主并没认识到通过招标给他带来的益处而不愿招标或为了省事想方设法规避招标。

（二）投资主体缺乏利益约束，责权不对等

现阶段，我国国有投资大约占整个投资的80%，投资主体仍以国有投资为主。而到具体工程项目上，投资主体的法定代表人却是自然人，他只是国有资产的经营者，而不是所有者，也就是说没有直接的利益关系，缺乏利益约束，责权不对等。

（三）建筑市场供大于求

现阶段的建筑市场是买方市场，承包人的总体施工能力远远大于建筑工程任务的需要，存在着过度竞争的现象。建筑市场供求关系严重失衡，生产能力过剩，过度的竞争必然导致不良竞争甚至恶性竞争。“僧多粥少”的事实冲击着施工企业。为了生存拿施工任务，违心迎合业主的需要，忍痛让利杀价有的甚至把报价压到实际成本线以下，这种违背客观经济规律的压价、杀价现象，必然影响工程质量。

（四）政企不分，对招标投标行政干预过多

目前我国建筑工程领域从事专业工程管理的部门，分别属于国务院各有关部门。各地方政府也按照这种管理格局，分别设立招标机构，从事本领域的招标投标工作，从而造成政出多门，招标市场不统一。这种部门垄断、地方保护、画地为牢的招标投标管理体制，破坏了市场资源的高效配置的实现阻碍招标投标统一大市场的形成。

二、解决问题的一些对策建议

为了规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和在招标投标活动中当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量，我国制订了《中华人民共和国招标投标法》。《招标投标法》是规范市场主体行为的重要法律之一，是招标投标法律体系中的基本法律。它的制定与实施，是我国通过法律手段推行招标投标制度，要求对基础设施、公用事业以及使用国有资金投资和国家融资的工程建设项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到国家规定的一定规模标准。是我们解决问题的法律依据。

我经过学习和工作阅读有关资料，对这些问题进行了一番研究，在此提出一些解决的办法、意见：

（一）培育适应市场经济需要的合格的市场主体

培育适应市场经济需要的合格的市场主体不仅是建设行政主管部门管理建筑市场的需要，也是我国实行改革开放，实行社会主义市场经济的需要。

1、对发包商的行为约束

对发包商，首先建立和健全项目法人责任制，其次建立自我约束机制，并严格执行。使投资风险与投资利益共存于一体，这需要很多的法律和法规建设。同时需要提高业主和招标代理机构的专业水平。因为建设单位作为投资的责任人，按照规定程序，组织招标、投标活动这就要求业主应具备一定的专业技术水平，如果业主委托招标代理单位负责，这就同时要求代理单位应具备一定的资质等级和职业操守，为招投标各方提供良好的中介服务。

2、调整建筑企业结构

目前我市建筑企业数量大大超过市场任务量，致使建筑市场供求关系严重失衡，由此引发承发包领域过度竞争和一些不正当行为。要改变这一现状，我觉得要对建筑企业进行结构调整。

（1）要严格资质管理，对不符合资质要求的，该降级的降级，该吊销的吊销，为真正符合资质要求的，有实力，守法诚信的承包人创造一个良好公平的市场竞争环境。

（2）除企业重组和事业单位改制外，不再批准新的综合承包类企业，控制综合承包类企业增长。

（3）以部分三级企业为重点，向专业承包类企业转变，大力发展专业化企业，为综合承包类企业配套。

（4）四级以下企业原则上向劳务型企业就位，承担工程建设的劳务分包。

通过调整，要构筑以综合承包类企业为龙头、专业承包和劳务分包为依托的市场体系。变一个平台竞争为多个平台竞争，使建筑业形成比较合理的组织结构。

（二）强制招标，大力推行公开招标

1、加强建筑工程招标投标管理，是建立公开、公正、平等竞争的

2、大力倡导和推行公开招标制度，可以提高招投标质量，完善市场运行机制，提高有形建筑市场管理水平的重要措施。

（三）加强建筑工程“控标线”的管理

加强“控标线”编制的科学性。“控标线”即招标项目的最高限价，它作为建筑工程招标前建设单位的唯一的经济资料，它包含工程预算各项成本组成和工料机正常消耗、造价管理部门颁布的政策性调整、市场价格因素调整的幅度等，是建设单位控制投资的依据。合理的低价中标如果没有“控标线”的约束，何谈低价中标的合理性。所以加强“控标线”编制的科学性、合理性，招标单位编制工程量清单及“控标线”的人员必须具备相应的专业技术资格，掌握编制工程量清单及“控标线”所具备的专业技术知识，严格遵守工程造价的各项规定，严格禁止各种形式的压级压价和高估冒算。对于一些主要建筑材料的可调整价格，一定要经过周密的市场调查。

（四）加强分包，转包的管理

在某些建筑工程承包中，承包方通过招标将工程揽到手以后再分包出去，因此，转包、违法分包等不法行为时有发生。这一环节管理漏洞的存在，不仅成为影响建设质量的重要原因，也为腐败行为的产生提供了空间。国家已经重视建筑工程中的分包、转包问题，决定下大力气解决这一难题。加强建筑工程分包，转包的管理。

（五）政企分开，打破垄断，建立招标投标统一大市场

由于垄断和保护，挫伤了广大优秀企业的积极性，却保护了落后，滋生了一些企业的惰性和依赖心理，不愿进入市场按市场的规律办事。久之，造成市场意识淡漠。打破目前存在的部门垄断和地方封锁格局，为发展社会主义市场经济创造公平竞争的良好环境。根据《招标投标法》第六条规定，说明招标投标活动，不受地区、行业的限制，应给予所有潜在投标人以平等的竞争机会。对投标人的资格审查条件也应当一视同仁，不能因地域不同、隶属关系不同等而有所歧视。要防止以推行招标投标为名强化地方保护主义和行业垄断,建立招标投标统一大市场。

（六）完善法律法规，加大执法力度

1、修改完善法律法规

《招标投标法》是整个招投标领域的基本法，一切有关招标投标的法规和规范性文件都必须与《招标投标法》相一致。而在我实际工作中，看到一些地方上关于规范招标投标行为的法规，它们的出台日期早于《招标投标法》的通过日期（即1999年8月30日之前），也就是说它是在《招标投标法》实施以前用于规范招标投标行为的准绳，但是上面的有些规定是与《招标投标法》规定相违背的，还没有修改过来，这为今后的管理带来麻烦。更有些部门和地方在《招标投标法》实施后制定的有关招标投标的法规、规章和规范性文件，与法律规定还是不尽一致，严重影响法律的统一和权威。建立社会主义市场经济体制，必须坚持法制的统一。在尊重法律最高权威的前提下，各类市场行为应服从统一的法律规则，法律规则之间也不能相互抵触。《立法法》的实施进一步明确了法制统一的原则。因此，建议各部门、各地方要在深刻领会《招标投标法》的基础上，做好有关招标、投标法规的清理工作，抓紧修改与《招标投标法》不一致的内容。各部门、各地方要树立全国一盘棋观念，自觉维护法制统一，处理好全局利益与局部利益、上位法与下位法的关系。同时也希望各有关立法、执法单位和部门，认真落实法规备案制度，加强对这项工作的监督。

2、利用计算机网络增加招投标的透明度

计算机网络的迅速发展使这个问题变得容易起来。要求招标人将招标公告、委托的招标代理机构、招标文件、评标报告、招标投标情况的书面报告送有关部门备案，并将备案材料通过网络公布出来，使招投标的整个过程全部暴露在阳光之下，接受公众的评判。使行政监督、社会监督、竞争对手的监督这三种监督一起来监督招标投标。行政监督的权威、社会监督的广泛、竞争对手监督的有效，构成一张强大的阳光监督网，使招标投标的不法、腐败行为无所遁形。

3、加大执法力度

要加大执法力度，对必须进行招标的项目不招标和以其他各种方式规避招标，搞“假招标”、“暗箱操作”等违法行为，要依法惩处；对违法限制或者排斥本地区、本系统外的法人或者其他组织参加投标的行为，要坚决纠正。通过他们的努力为建筑招投标创造一个实现“三公”和择优的良好环境。

4、发动社会各界力量，监督招投标过程

坚持推行群众监督、行政监督、法律监督和舆论监督。同时建设行政主管部门还可与纪检监察、金融等相关部门紧密配合，建立联席办公制度，形成上下结合、条块结合、场内场外结合的监督网络体系，推动建设市场公开、公平、公正机制的建立。

建筑市场是社会主义市场体系中一个重要组成部分。建筑工程招投标是建筑市场管理的重要手段之一，在建筑市场产品交易的全过程中，招投标对维护承发包双方的合法权益起到了保证作用。对建筑市场主体行为的制约，是规范招投标活动的关键，是治理整顿，培育发展建筑市场的中心环节。我们要通过认真贯彻《招标投标法》严格招标、投标程序，将建筑工程建设活动的各个环节置于公开、透明的环境之中，制约建筑市场主体的行为，加大管理力度，有机地深化建筑市场改革，规范市场主体及其行为，使建筑工程招投标活动更加规范，逐步建立起统一开放、竞争有序的社会主义建筑市场。

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.09.101