我国矿山环境恢复治理制度现状及对策

张建龙，孔 令，张云国，张 莹

（1．中色矿业集团有限公司，北京100089；2．中矿资源勘探股份有限公司，北京100089）

1 我国现有矿山环境恢复治理法律制度

矿山生态环境恢复，包括矿区土地的复垦、矿山周围环境功能的恢复以及各种环境要求的水平恢复，如对当地的空气质量、水质标准、生态功能的恢复等。

我国现有的国家一级法律法规中，关于矿山环境治理恢复的规定主要有：①1986年 《环境保护法》；②1988年国务院发布的 《土地复垦规定》；③1994年 《矿产资源法实施细则》；④1996年 《矿产资源法》；⑤1991年 《水土保持法》；⑥1999年 《土地管理法》；⑦1999年国土资源部颁布的 《矿产资源规划管理暂行办法》；⑧2002年 《水法》。

除此之外，为了保护矿山生态环境，促进矿地复垦和矿山生态环境的恢复，近年来，各地也纷纷出台地方性法规和政府规章，对矿山环境保护及生态环境恢复治理问题等进行了规定。有些地方，如四川省、山东省、新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区等，还专门出台了该地方的地质环境管理法规和规章，对矿山环境问题进行了专门的规定。在这些地方性法规和规章中，许多地方结合本地区矿业发展和矿山环境恢复治理的实际需要，将我国环境管理的基本制度同矿业生产和矿山环境管理的特点紧密结合，对矿山环境影响评价、矿山环境保护和治理方案的制定和实施、矿山环境监测和报告、矿区土地复垦及生态环境恢复治理，以及土地复垦和环境恢复保证金制度等进行了规定，经过一段时间的实施，取得了一定的效果。

但是，随我国工业化进程的加快，我国矿山环境反映出来的问题也越来越多。目前，各地国土资源管理部门尽管都积极开展了一些矿山环境治理项目并取得了一定的成绩，但还存在着不少亟待解决的问题。我国国民经济发展正处于快速、持续、稳定的发展阶段，对矿产资源的需要将持续增加，由此引发的矿山环境问题日益严重。加强矿山环境的保护和治理，制定和完善我国的矿山环境保护治理制度，已刻不容缓。

2 制度实施及应用现状

自20世纪80年代中期起，我国开始重视矿产资源开发的生态环境问题。20世纪末以来，政府积极推行土地利用评价规划、环境影响评价和“三同时”、探矿权和采矿权许可证、矿产资源规划等制度。在一定程度上，这些制度的实施，促进了矿山环境的治理与恢复。但是，随着我国现代工业化进程的加快，相比之下，对矿山环境保护的重视程度还远远不够。矿山企业在生产过程中，由于过分追求利润，对环境保护的投入不够，对环境的污染现象也愈来愈多。

（1）环境影响评价制度。环境影响评价制度指在某地区进行可能影响环境的工程建设，在规划或其他活动之前，对其活动可能造成的周围地区环境影响进行调查、预测和评价，并提出防治环境污染和破坏的对策，以及制定相应的方案。环境评价制度在我国现阶段的矿山环境保护工作中，起到了非常重要的作用。

（2）“三同时”制度。“三同时”制度在我国矿山环境保护工作中起到了积极的作用，它在矿山企业开发建设之初，就对矿山企业在环境保护方面做了总体规划。但是，在实施过程中，由于企业不想在建设之初就过分地投入，使得该项制度的实施有了一定的困难，甚至有些矿山企业仅仅是为了应付政府环保部门的检查，只是办理一些手续而已。

（3）恢复治理保证金制度。在我国，保证金收取管理使用工作取得了一定的成效，但由于很多地区矿山规模小、效益差，加之少数矿山对保证金收取工作认识不到位，因此在矿山恢复治理保证金制度实施过程中，仍有部分矿山存在缴存积极性不高，以及拖延拒交等现象。

（4）排污费制度。排污收费制度是指向环境排放污染物或超标排放污染物的排污者，依照国家法律和法规以及污染物的排放标准，交纳一定费用用于污染防治的制度，其旨在加强环境的监督管理。我国于1982年开始实施这项制度。从理论上讲，排污收费制度，将矿产资源开发企业的外部环境成本内部化，一定程度上促进了矿产资源开发利用者重视环境保护，积极预防和治理污染。同时，排污费也为矿山生态环境保护筹集部分资金，可以在一定程度上减少财政负担。但是，在实践中，排污收费也存在单纯超标收费、单因子收费、标准过低等问题。

3 存在的主要问题

（1）我国目前还没有规范矿山环境问题的专门性法律法规

《环境保护法》、《矿产资源法》等法律法规对矿山环境问题仅有原则性的规定，而与之配套的实施细则和条例规章等也还很不到位。法律规定的可操作性差，加之执法力度不够，导致我国矿山环境问题状况恶化，矿山企业生产过程中对周围生态环境破坏严重，且闭坑后的土地复垦率极低。据统计，我国矿山土地复垦率只有10%，而矿区环境要素的恢复则更加不尽如人意。

（2）矿山环保行政管理机制不够完善

在矿山环境的监督管理体制和制度上，由于缺乏严格有效的法律对其进行管理约束，加之多个执法部门职责交叉，以致在管理上形成要么各行其是，要么失去管理的状态，执法分散、混乱且标准不一，严重削弱了矿山环境执法应有的力度和成效。而且矿山环境恢复治理的技术标准尚未确立，对矿业用地恢复治理的责、权、利关系不明，大多数开矿者均是站在既得利益的角度进行矿业开发，多是短期行为，不愿对环境保护和矿地恢复负责。

（3）政府部门实施力度不够

我国矿产资源开发的飞速发展，政府各项监管制度的相对滞后，导致了政府对企业的监管无法可依，放任了企业的违法行为。比如，保证金制度的出台本身是一个进步，这项制度要求企业边开采边治理，防止企业开采完后边放任不管。这项制度为我国的矿山环境保护长远发展和有序推进奠定了基础，但这项制度还有待于完善。因此，为从源头预防和控制污染，有关部门要加大对矿山企业环境管理力度，制定相关法律法规，提高政府的执行力。

4 对策与建议

按照 “谁开发、谁保护，谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复，谁使用、谁补偿”的原则，加强矿山生态环境治理恢复治理，实现矿产资源开发与生态环境保护的协调统一。

笔者认为，应从以下六方面建立和完善矿山环境恢复治理制度。

（1）明确矿业权属制度，明确责任主体。良好的产权制度是矿业健康发展的源泉，也是矿业环境保护的基础。矿业权属制度可使原来由社会或公众承担的环境污染和破坏的成本内部化，促进矿山企业提高治理污染和恢复环境的意识和能力，将环境治理费用纳入企业的成本会计核算，改变过去那种由企业享受收益而由社会承担损失的不良后果。

（2）理顺矿山环境管理体制。清晰合理的矿山环境管理体制，是矿山控制污染、治理环境、恢复生态等工作高效、有序进行的基础和保证。通过对国外矿山环境管理模式的考察和分析，结合我国的实际情况，考虑到国土资源管理部门对矿山环境管理的专业性和高效性，建议矿山环境管理由国土资源管理部门主管，环境、水利等部门对相关事项分工协助进行的模式。

（3）完善矿山环境监督管理法律制度，严格执行 “三同时”实施力度。目前，我国关于矿山环境保护的法律规定并不健全，大多为原则性的规定，且缺乏有机的联系。各种制度散见于不同的法律之中，实践中不仅适用困难，更缺乏明确、具体的适用标准。很多控制和治理污染的措施，虽然在法律中有所规定，但在实践中并不能得到有效的贯彻和执行。我国现有矿山环境治理相关制度，大部分是环境保护基本法、各项污染控制和环境保护等单行法律法规中已明确规定的制度，但是长期以来，由于制度规定相对笼统，加之执法主体众多，职权职责划分不清，导致在矿山环境管理过程中，制度实施水平不高，管理不到位，使很多很好的制度不能发挥其应有的作用。因此，笔者认为，应结合我国矿业环境的实际状况，对环境管理法律制度在矿山环境保护和治理恢复中，如何运用和实施作出具体规定，增强环境管理基本法律制度在矿业中的可操作性，力求发挥各项制度的最大效用，将矿山环境管理和矿山环境恢复治理纳入法治轨道。

（4）促进企业建立自身的环境保护机制，增强企业的社会责任。改善矿山环境，应从每个矿山企业做起，应当在企业内部建立起环境目标评估程序和决策模式，鼓励企业对自身环保行为进行评价和反思，督促企业本着资源优化配置的原则，对矿山环境进行治理和整治。我国可以借鉴澳大利亚矿山企业的做法，建立 “矿业公司环境管理系统”，由矿山企业对矿山环境管理作出承诺，并将承诺综合到组织战略和日常规划及运作中。从矿区勘探、开发直至矿山闭坑后整个全过程的环境监督管理，都纳入企业自身的环境管理体系。

（5）正确使用经济手段和激励措施。在矿山环境恢复治理中，引入各种经济手段和激励措施。如对新建矿山实行矿山环境恢复保证金制度，该项制度既可以解决矿山环境治理的费用问题，体现污染者负担的原则，还可以提高开采矿产资源的门槛，将那些没有环境治理恢复能力的开采人挡在门外，在某种程度上可以保证开采人矿山环境恢复义务的履行；再如对老旧废弃矿山的治理，建立矿山环境治理基金制度，对环保义务履行较好的企业给予税费上的优惠政策等。同时，应明确矿山环境恢复治理的权、责、利关系，赋予严格履行环境恢复治理义务的企业，对经恢复土地的使用和收益上一定的优惠条件。在矿地复垦和矿山周围环境要素恢复的问题上，严格贯彻 “谁开发、谁恢复；谁治理、谁受益”的原则，调动企业进行环境保护和治理恢复的积极性。

（6）加大处罚和执法力度。我国刑法关于破坏环境相关罪名的规定，体现在 《中华人民共和国刑法》第338条、第343条、第408条，结合以上三条刑法的规定，对于破坏环境的处罚最高刑为七年有期徒刑，而对于因环境监管失职的处罚最高刑为三年有期徒刑。笔者建议修改 《中华人民共和国刑法》，将破坏环境及环境监管失职两罪的处罚最高刑提高；同时，有关部门特别是基层部门在执法过程中应加大执法力度，只有这样才能使矿山企业在生产过程中认清和重视环境保护的重要性。

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