小型农田水利工程运行管护中的主要问题和建议

徐成波，王 薇，温立萍

（1.中国灌溉排水发展中心，100054，北京；2.新疆维吾尔自治区水利厅水管总站，830000，乌鲁木齐）

当前我国小型农田水利存在两大主要问题，一是工程问题，二是管理问题，后者影响前者。工程上的问题主要是，小型农田水利工程建设标准低，工程不配套，老化失修严重；管理上的问题主要表现在各相关利益主体在工程建设投入、建设管理、建后管护等方面责任不够明确，特别是没有形成稳定投入机制和建后管护机制，产生工程建设投入不足、管护主体缺位、管护经费缺乏等问题。

一、小型农田水利工程运行管护中存在的主要问题

1.管护主体责任不到位

农村基本经营制度改革后，农村土地由集体经营转变为农民分散经营，已建成的农村小型水利工程管理体制没有理顺，产权归属不明确，国家、集体、受益户三者的职责和义务没有明确的界定，工程建、管、用三者脱节，大部分农村小型水利工程基本上是有人用、无人管。加之各地长期存在重建轻管、重大轻小、重骨干轻配套的意识，造成农村小型水利工程“国家管不到，集体管不好，农民管不了”。管理不善的另外一个原因是由于缺乏管护资金，工程损坏、失效时管理者往往无能力履行维修和更新责任。

小型水利工程的水费计收权利与管护责任不对称。水费是小型水利工程管护经费的最主要来源。目前，小型水利工程水费计收方式多样。有的地方小型水利工程水价实行政府定价，有的实行政府指导价，有的由用水户合作组织或村民组织自主定价。小型水利工程水费有的地方由国有供水单位代收代管，有的由用水户合作组织自我管理，有的由村民组织或乡镇计收。小型水利工程的水费计收权利与管护责任的不对称，造成群众缺乏主人翁意识，认为小型水利工程水价既然由政府规定，水费既然由政府（或水管单位）收取，投入和管护也应该由政府负责。

2.管理维护经费无保障

（1）部分大中型灌区末级渠系水价政策缺失

农业水费一般由 “国有水费”和“群管水费”（在大中型灌区称为末级渠系水费）两部分组成，对于小型水源工程一般无国有水费。国有水费上缴国有水管单位，群管水费用于群管工程（小型农田水利工程）的管理与维护。群管水费是否充足，直接影响小型农田水利工程的良性运行。为了减少农民水费支出，有些大中型灌区没有实施末级渠系水费政策，群管工程依赖国有水费返回维持运行。但由于水费返回量少且不确定，很难保证末级渠系维修养护费用，末级渠系运行维护状况较差，田间供水秩序乱，甚至无人管理。

（2）部分地区农户水费支出过高，挤压了末级渠系水费计收空间

目前，在一些北方大中型灌区，为减少农户承担的水费，也为了保证末级渠系正常管护，政府价格管理逐渐延伸到群管工程，末级渠系水价实行政府定价或政府指导价，末级渠系水费由水管单位代收代管。但是，由于国有水费标准相对较高，挤压了末级渠系水价空间。这种既想减少农户水费支出，又想保证末级渠系正常管护的愿望很难实现。

（3）部分小型农田水利工程运行费用较高，农户无力承担维护和更新费用

为减少农户水费支出，小型农田水利工程水费一般不计折旧费，农户仅支付运行费用。但是有些工程，特别是一些大中型灌区受益范围外的小型提水工程，由于不享受政府电费补贴，运行费用较高，有的超出了农户承受能力。如新疆三屯河灌区某村，由于灌区不能保证供水，农户使用机井灌溉水费达到80元/亩（1200 元/hm2），机井收益低，虽然机井设备老化、能耗高，但承包人也无力更新。减少农民水费支出和保证小型农田水利工程管护经费，很难两全其美。

3.用水粗放，计量状况差

小型农田水利工程普遍存在用水收费不计量的问题，绝大多数的大中型灌区末级渠系无计量设施，有的虽然按照一些项目要求设置了量水设施，但并未真正作为水费计收的依据。甚至有的大型灌区全灌区不设量水设施，按面积收费，吃大锅水，缺乏节水激励机制。大范围内按面积收取水费，造成群众节水意识薄弱，浪费水资源，另一方面也难以体现收费的公平性。

4.管护技术服务体系不完善

乡镇水管站、水利站直接服务于小型农田水利工程的建设和管理，是承担技术推广和管理服务的农田水利基层组织。多年来，形成了乡镇水利站编制少、人员多、拨款少、支出多的状况。受乡镇机构改革影响，撤并乡镇水管站、水利站现象较普遍，严重影响到小型农田水利事业的巩固和进一步发展。有的乡镇基层水利单位依靠出租、变卖乡镇管理的水利资产维持人员开支，却无力承担服务职能。小型农田水利受到管理经费无保障、人员素质低、责任不明确、制度不健全等因素的影响，难以建立完善的技术服务体系。

二、建立小型农田水利工程管护长效机制的建议

1.落实建设与管护主体，充分发挥农民用水合作组织建设主体、产权主体和管护主体的作用

遵照小型农田水利工程“民办公助”的原则，落实建设与管护主体为受益农户或农户组织（村民组织或农民用水合作组织）。对于集中连片、使用共同水源的工程受益农户，组建用水合作组织，作为项目申报主体和建设主体。地方政府和水利部门应加强对群众的引导和技术指导，而不是一手包办或“公办民助”。建议进一步支持农民用水合作组织能力建设，将管理运行费用列入灌溉用水成本，集体受益的小型农田水利工程产权可移交农民用水合作组织。

小型农田水利工程应遵循“谁投资、谁所有、谁受益、谁管理”的原则，“管理”并不是指直接的经营，而是指对工程的处置和运行方式的决策。小型农田水利工程应归受益农户共同所有，方式可以多种多样，如归集体经济组织（村或村民小组）所有、用水合作组织所有、受益户共有、按股份所有等。

小型农田水利工程的所有者同时应承担管理职责，工程的经营和维护可以采取不同的方式。如可以采取承包、租赁等所有权与经营权分离的方式经营，也可以由所有者自己经营和维护。

2.推进基层农业水价改革，建立合理的水价形成机制和水费计收制度，确保小型农田水利工程管护经费

小型农田水利工程水费应涵盖工程运行维护费用。小型农田水利工程可以不计提折旧费，工程建设可以申请国家补助或农民“一事一议”，但这要以国家有稳定的投入机制为前提。对于改制后由私人投资经营的工程，私人投资部分应计提折旧费，以保证投资回收，保护投资人利益，调动民间投资积极性。

小型农田水利工程水费应根据工程运行维护成本，由受益农户共同自主协商决定，并充分发挥用水合作组织的作用，水费由用水合作组织计收和管理。大中型灌区中，农户承担的水费包括国有水费和末级渠系水费。目前，由于基层组织和农民用水合作组织不完善，农户水费负担高，搭车收费现象时有发生，很多灌区末级渠系水费标准实行政府指令价或政府指导价，末级渠系水费由灌区管理单位代收代管。随着农民自我保护意识、民主意识的增强，以及农民用水合作组织的逐渐完善，末级渠系水费标准的制定、计收和管理应由农民用水合作组织自主决定，逐步实现农民用水自治。如果末级渠系水费标准完全由政府规定，农户就会认为是政府在上涨水价。因此，建议遵循群管工程群众定水价的原则，政府发挥监督和指导作用。

另外，在有条件的地方，应逐步建立灌区管理单位和农民用水合作组织的供用水合同关系，将国有水费纳入农民用水合作组织运行成本，统一核算成面向农户的综合水价，逐步实现“农户+用水合作组织+国有供水单位”的供水和缴费模式，充分发挥农民用水合作组织在农户和国有供水单位之间的桥梁作用。

对于改制后由私人经营的工程，水费标准应根据成本加行业平均利润制定，由政府按《水利工程供水定价成本监审办法（试行）》的通知（发改价格〔2006〕310号）对其成本进行监审。

对于国有水费较高的地区，政府应研究国有水费补助政策，使农户可有更多的投入用于末级渠系等小型水利工程管护。另外，政府应对运行费用较高的小型农田水利工程如小型提水泵站等的运行费用给予补助。

3.因地制宜实施用水计量

北方干旱地区应加大力度推广“供水到户、计量到户、定价到户”的终端水价制度。山西夹马口灌区采用“国有水费+末级渠系水费（斗管费）”的模式，基本实现了供水到户、定价到户、计量到户、收费到户、开票到户，实行了水量、水价、水费三公开。目前，这项制度的实施主要以国有供水单位为主，今后应更好地发挥农民用水合作组织的作用，如果没有农民用水合作组织的合作，在一些灌区管理单位仅管理骨干渠系的灌区是很难实现供水到户或计量到户的。

南方湿润多雨地区，应推广两部制水价，建议将基本水费纳入财政补贴，只向农户收计量水费。应加强国有供水单位与用水单位 （农民用水合作组织或村民组织）之间的计量，用水单位内部可小范围按面积分摊水费。

按水量收取水费，必须要做到计量公平，兼顾上下游的利益。是否按水量收费，必须要考虑工程条件。如果工程条件较差，输水过程又长，计量口以下至下游用水户的水损过大，按水量收费对下游用水户不利，这种情况下按面积收费更能被群众接受。无论采用何种计量方式，首先应能被大多数用水户接受。

实施用水定额管理制度，超定额累进加价。定额管理一要注意定额的科学性，二要注意超定额水费的管理和使用。有些灌区实行超定额累进加价，虽然起到了节约水资源的作用，但是定额标准单一，不分灌溉工程条件，不分土壤情况。对于工程配套不完善的地区，超灌溉定额的现象比较普遍，增加了农户水费负担。超定额累进加价，本来是为了节水，但是超额费用变成了管理单位的收入，而管理单位并没有额外提供服务。建议超定额水费应统一管理，作为节水基金，取之于民，用之于民，用于促进节水目的的支出。

4.以基层水利管理单位及农民用水合作组织为载体，完善基层水利技术服务体系

建议进一步明确乡镇水管站的行政事业性质，并作为县水利局的派出机构，配备必要人员和设施，落实事业经费。加强农民用水合作组织的能力建设，提升其管理与服务的能力。与乡镇水利机构一起构筑起基层水利服务体系。

乡镇水利机构应承担更多的公益性事业，如防洪、水土保持等，并向农民用水合作组织提供必要的技术指导。乡镇水利机构可以将小型水利工程移交农民用水合作组织或私人进行管理和经营。

5.因地制宜开展小型农田水利工程产权制度改革

产权包括所有权、占有权、支配权、经营权、收益权以及处置权等。对产权中的任何一项或几项进行变革，都可被认为是产权制度改革。产权中的这些权利又是可分的，而所有权是产权的核心内容，明晰所有权是产权制度改革的基础。针对某项工程的产权制度改革，所有权者应发挥主导者和发包人的作用，政府发挥指导作用，而不应大包大揽。

实施农村小型水利产权制度改革必须因地制宜，分类指导，不搞“一刀切”。应根据产权归属、公益性成分、设施规模、受益范围等情况进行分类，确定具体的经营方式。对于以公益性（防洪和农田灌溉）为主、受益范围较广的，特别是跨村的小型水利工程（如灌排渠系、小型水库、较大的堰塘、小型泵站等），宜组建用水合作组织，由用水合作组织管理和经营。用水合作组织管辖范围内的某些水利工程也可以由用水合作组织确定具体的经营方式。对村组集体范围内、受益范围较小、公益性较弱的小型水利工程，可以选择拍卖（买断经营）等方式；对具有防汛抗旱等公益性任务的小型水库和塘坝等工程，以承包或租赁经营为主，不宜拍卖。

对经营方式的选择应该充分考虑水利设施的可持续利用，应建立一套制度避免经营者的短期行为。基层政府或水利部门也应避免为了改变自身经济条件而简单变卖国有资产或集体资产。

另外，还应处理好经营者和受益户的关系，让这些水利工程既发挥经济效益，又兼顾社会效益。如用水户的用水权利、承包户供水责任、水质保护责任等都应明确，避免改制后引起群众矛盾。

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