县级水土保持监督管理能力建设的启示

孙 礼

(江西省水利厅，江西南昌330009)

最近，按照水利部的统一部署，江西省完成了辖区内第一期全国500县水土保持监督管理能力建设活动的省级验收工作。通过了解县级水土保持监督管理能力建设活动的亮点、重点、难点和弱点，获得了一些启示，现归纳为10个方面，以期能为进一步探索县级水土保持监督管理能力建设的要点、方法和途径提供参考和帮助。

1 提升能力和依法行政

就水土保持监督管理来说，能力就是获取职权、采取行为、争取成效和保障依法行政的综合条件。水利部制定的水土保持监督管理能力建设方案及其验收评分表将其分为完善水土保持法规体系、增强监督管理机构能力、规范监督管理工作和健全监督管理制度4个方面。

水土保持监督管理职权是水土保持法赋予的，主要包括水土保持方案审批权、水土保持监督检查权、水土保持补偿费征收权、水土保持设施竣工验收权和水土保持违法案件查处权等“五权”。县级人民政府发布实施水土保持法细则、细化履行“五权”的制度，就是通过“五完善”去主张和申明这些职权，使之更具针对性和可操作性。新水土保持法的颁布实施，使得县级水土保持法规体系建设相对滞后，这就需要其在上级法制体系建设基本完成后系统跟进，因此能力建设既是阶段性的又是长期的。

水土保持监督管理行为能力的构成要素有机构、队伍、人员、经费和软硬件5个，要增强水土保持监督管理行为能力，就必须保证这5个要素到位。前3个要素已通过执法试点工作的开展奠定了基础，逐渐通过规范化建设得到巩固，将通过能力建设活动的开展趋于完善。能力建设实际上要着重解决如下3个问题:一是队伍的稳定和素质的提高。一些市县配备的执法人员不足，即使在位或不在岗或素质不高，故而有必要通过人才竞争和培训机制的建立加以解决。二是经费保障问题。江西省实施水土保持法办法规定:在水土保持经费中安排20%的资金用于水土保持的预防、监督和管理。但由于水土保持经费来源一直不稳定，所以该条一直执行不力。目前水土保持的预防、监督和管理费用主要依靠征收的水土保持补偿费来解决，但仍需借助于规费征收使用制度的修订来稳定和保障水土保持监督管理经费。三是数据库的建立。水土保持监督执法专项行动的开展为水土保持监督管理数据库的建立奠定了基础，水土保持普查和能力建设活动的开展，应使数据库趋于真实、完整、动态化，数据库应当包括政策法规、重点区域、监管对象、方案管理、监督检查、监理监测、设施验收、规费征收、行政执法、技术支撑、生态建设、综合事务、专项工作、其他等水土保持监督管理重要数据、环节和事务，同时要逐年升级更新。倘若最终建立了这样一个数据库，那么水土保持监督管理将克服盲目、被动和随意等问题。

水土保持监督管理成效主要考察方案报批率、水土保持设施验收率、水土保持规费征收率、水土保持检查率和水土保持违法案件查处率等“五率”。在数据库建立前，只能考察绝对数量，即年审批、验收总数量和征收规费总额。“五率”中水土保持检查率和案件查处率是基层的工作难点，要做好需要执法人员具备很强的执法主动性、勇气和能力。现在案件查处率低，绝不是案件发生率低，而是由于原水土保持法在法律责任规定上的局限和执法能力偏弱造成的。新水土保持法实施后，解决了法律本身的问题，目前的关键是监督管理能力的提升。

管理制度“五健全”实质上是为了保障水土保持监督管理部门依法行政，使水土保持监督管理部门接受媒体、上级主管部门、党政部门、社会各界和群众的监督，保证工作的公开、透明和廉洁。目前规范的制度是比较缺的，但并不缺少实际行为，尤其是随着举报和公示制度执行得越来越严格，这种实际行为会越来越多。

2 理论能力和执行能力

理论能力主要是指水行政主管部门制定制度、政策和规范，总结和提升实践经验，宣传水土保持法律和业务知识的能力等;执行能力则是指依据水土保持法规政策对某个项目或活动进行水土保持监督管理的具体行为能力。

县级水行政主管部门执行事务比较多，这就很好地提升和锻炼了基层执法人员的执行能力，然而理论能力却经常被忽略。基层有一种认识误区，认为理论是上级的事，执行才是本分，这就导致了少数县级水行政主管部门乃至政府在出台水土保持政策和制度时，往往缺乏系统性和规范性，有的县甚至仅单纯考虑执行从而出现了所制定制度与上位制度、政策和法律相矛盾、相抵触的问题，有的制定出的制度在执行中出了问题但县里却没有能力纠正。不重视理论能力的提高和积淀，有时必然会影响到行为的规范性，使有些执行行为比较蛮横，但执法人员又不屑于或不善于解释、宣传和教育。因此，县级能力建设要侧重理论能力建设，一是要提高宣传教育能力，要善于把法律法规和上级的要求普及深入到全社会;二是强化总结提高能力，要善于挖掘、总结、提高和推广自己在实践中获取的经验;三是提高细化、解析能力，要善于结合本县实际对法规政策的原则性规定进行具有可操作性、针对性的细化和解析。

3 制度监管和个案监管

制度监管就是靠制度管人管事，个案监管则靠“各个击破”。许多水行政主管部门的领导，都表明了自己在处理水土保持个案上的身先士卒、勇于执法的能力，但同时又抱怨没有能力解决政府和领导的行政干预。

目前确实存在一种荒诞现象，虽然水土保持法规定了各级政府的水土保持职责，但少数领导和政府却往往站在水土保持监督管理的反面，干预和阻挠执法，好像水土保持只是水行政部门的职责而与政府及其领导无关。水土保持工作往往因政府换届而大起大落，因领导的更换而忽冷忽热。因此，能力建设首先要提升水行政主管部门主要领导的协调能力，水行政主管部门主要领导应把主要精力放在向政府宣传和协调、制定统一系统的水土保持监督管理制度和政策上。一要建立政府的水土保持目标责任制、考核制和奖惩制，让政府把水土保持作为自己的重要职责。二要注重高规格，水土保持法实施细则和其他一些基本制度的制定和发布要由人大、政府和相关部门联合进行才更有效力。三要规范，制定的制度不能与上位制度、政策和法律相抵触、相矛盾;要体现当前社会经济发展特征和县情，要有实体和程序上的细致规定。四要有系统性，不能头痛医头脚痛医脚，对有关问题要善于通过制度系统解决。

4 监管项目和监管行为

监管项目就是监督管理需要经过依法立项、核准或备案的开发和生产建设项目。监管行为，就是监督管理经常发生、个体进行、无固定投资和报批程序的生产、建设和生活行为，如新水土保持法列举的采石、挖沙、乱砍滥伐、陡坡开荒、挖树根、铲草皮等随机性的行为。

目前，基层监督管理开发建设项目的能力很强，方案编制、初设、施工、监理、监测、评估、验收各个环节环环相扣、程序严谨、制度健全。尤其在能力建设活动中，县级取得的方案审批程序前置、联审联批、一个窗口制等成果更是大大提升了项目水土保持监督管理成效，使有的县的建设项目方案报批率和验收率几乎接近100%。

县级水行政主管部门还有一个更经常、更繁重的任务就是监督管理行为，这些行为同样造成了严重的水土流失，危害不可轻视;不管住行为，就无法全面履行水土保持监督管理职责。目前监管具体行为的难度比监管项目要大得多，且方法不成熟、对象很复杂。为此，要重视研究监督管理具体行为的基本方法和基本力量，比如县级创立的行为登记制度、水土保持告诫制度和乡村水保站或人员监管职责制度就值得总结与完善。基层的同志很看重方案报告表的作用，主张把所有行为特别是农民建房统一列入报告表管理，这就需要地方实施水土保持法办法予以明确。

5 联动监管和本级监管

监督检查“五规范”是县级能力建设的难点。因为没有严格的量化考核，没有来自上级的“压力”，没有严格的级别责任，监督检查就一直比较被动、随意和畏难。县级监督检查的任务主要有两个方面，一是配合部委、省市水行政主管部门的联合检查，或配合人大或相关部门的联合检查，县级需提供监管对象和证据，跟踪落实整改任务。二是自行开展对本级项目的监督检查。基层普遍认为上级批准的项目，监督检查的责任是上级，本级检查级别高的项目需上级委托，并未能真正理解法律规定的监督检查“属地”原则。有的则相反，对大型项目监督检查很严格，而对本级的项目则因关系复杂而很畏难，甚至放弃监督检查，特别是对本县政绩工程、招商引资工程、长官政府工程、税收大户的工程的监督检查，更是知难而退，连报告上级的勇气都没有。

要提升县级监督检查能力，提升监督检查的基本功很重要。一要联动监督检查带动。一些重点项目多的县，由于上级联动检查的带动，对县级监督检查能力的提高作用很大。二要建立量化的县级监督检查制度和考核指标体系，使监督检查成为一项硬任务。三是健全监督检查网络。县级要发挥乡村水土保持监督管理人员“信息员、监督员和服务员”的作用，真正构建县乡村三级执法网络。四是要善于运用表彰先进，批评、通报和曝光违规违法开发建设项目或项目的违规违法行为的手段。

6 规范行为和鼓励创新

县级水土保持监督管理事务繁多、杂细，在制度和程序上，往往力求简便、快捷和实用，对上级原则性的规定有较多的细化和变通。频繁的执行行为，一方面有利于创新，另一方面则容易出现行为不够规范的问题。规范行为与鼓励创新有一个度的问题，重大行为和决定要坚持规范，具体执行和操作程序(除法定程序外)则可以适度创新。一些县对生产建设项目水保设施验收实行单项水土保持工程验收制度和年检制度就是一种水土保持设施验收制度的创新，既不违反法定验收制度，水行政主管部门也便于操作，企业也愿意接受。如矿山、建材企业在长期的生产过程中一直会存在水土流失防治问题，但水土保持方案无法服务很长的期限，水土保持设施只能逐步到位，水土保持补偿费只能逐年缴纳。单项水土保持工程验收就是水土保持工程竣工一个，验收一个，长期分期分批进行验收;年检就是每年对水土保持设施进行检查登记，收缴当年应缴的水土保持补偿费，并对今后的水土保持工作提出要求。这些制度的推行使水土保持设施验收率大大提高，希望在地方实施水土保持法办法中加以明确。

上级要正确把握规范和创新的界限。对基层“不规范”的行为要有正确的定性，如基层对原法规定的管理范围、手段、程序的突破时有发生，从某种意义上讲这种突破虽无法律具体规定但符合法律精神和原则，虽有超前性但不触犯公民基本权利、义务，客观上还对水土保持监督管理起到了推进作用，若简单否定就扼杀了创新。然而对于一些完全不符合法律规定的盲目和恶性行为则必须坚决禁止和纠正，若单纯追求方便和威力，标新立异，就会破坏规范。因此，对行之有效的创新制度要完善，成熟的要试行和推广，甚至上升到法律法规加以明确。同时要建立重要制度和行为备案制度，及时纠正不规范的行为和制度。

7 规费征收和农民减负

水土保持规费征收主要考察征收数量、征收行为和规费用途。征收行为的规范性包括征收主体、程序、手段和标准合法。个别县在征收主体上，仍存在请其他部门代收、对方收取劳务费的现象。在征收程序上，有把交纳规费作为审批方案条件的违规行为。在征收标准上，有下级政府自行改变省级制定的征收标准，甚至擅自为企业减免规费的行为。在规费用途上，政府或财政完全扣留或返还力度小于60%的情况仍然存在。目前一般情况是:政府按制度、程序和比例将规费返还至水行政部门，有及时返还、逐月返还和年底返还三种方式，也有依水行政主管部门申请返还的情况。上述问题将随着国家统一的水土保持收费制度的出台而得到纠正。

县级水土保持补偿费征收最担心的是农民负担问题，比如对乡村公路、砖瓦窑、果园开发的水土保持补偿费征收，都和农民负担有联系。有的县级政府一刀切，以减轻农民负担的名义，禁绝对农民活动、农业项目和农村建设的任何水土保持收费行为，致使对农口的水土保持监督管理力度大为削弱。

对农口项目和农民生产生活行为的水土保持收费，的确应当慎重，有必要实行“管理从严，收费从宽”的原则，即对公益和民生项目实行优惠收费政策。现在江西省政府对国家重点项目一般实行6折收取水土保持补偿费的政策，对农民为了生存的生产活动或农民集资项目实行优惠政策就更是合情合理的。

8 联合执法和执法主体

水土保持执法队伍的独立性一直受到水政执法的挑战，水利执法一支队伍两种职能的争议一直没有间断过。县级水行政主管部门由于编制和人员的限制，多数长期是水政水保执法一支队伍，有的是一个总队下分水政、水保两个分队等，对编委下达的成立独立水土保持监督管理机构的要求有很大变通。客观上讲，这在一定程度上有利于水行政主管部门调度执法人员，整合执法力量，有利于水利水土保持事业的沟通，符合所谓一个部门一支队伍的原则，但由于水政事务较多较重较急，水政执法往往严重冲击和淡化水保执法，造成水政水保执法主体不分，执法人员执法身份不分，水政、水保、水行政、水事执法概念不分等弊病。所以，联合执法在行政执法证件上，也要明确区分水政、水保执法的不同;水土保持监督管理的决定或执法行为，也要明确水土保持执法主体资格，或以水行政主管部门的名义，要保证水保执法人员的专业性和独立性。

9 目标突破和手段突破

新水土保持法颁布实施后，提升能力的标志还有水土保持监督管理的依法突破能力。新水土保持法的规定突破了执法在领域、行业、权限、程序和手段上的限制，也就为水土保持监督管理突破新的领域、新的行业、新的手段提出了新的要求。如开发区建设、市政基础设施建设和房地产开发、建材、开山采石、大规模经果林开发等就是过去水土保持监督管理相对较弱或缺位的行业。各县都有自己特色的重要产业群、工业园区和城市新区。因此，应当把新的领域和行业、本地主要产业群作为新的突破目标，以推进水土保持监督管理工作。

突破手段有很多，主要有:突破方案报批率，只有这样才有设计、施工、监测、评估、收费、验收等一系列工作的突破;突破案件查处率，无论对于项目还是行为，都应查处案件，实现处罚破零记录;突破制度建设，解决宏观管理和一般规则;突破专项或重点产业，根据县情，策划年度某类项目重点突破，采取专项行动或联合行动;突破联动执法，就是在上级统一部署下，借助上级的力量解决本县的老大难问题。

10 治理和执法

水土保持工作曾经实行“防治并重”方针，实践证明，这个方针不科学。1991年颁布实施的水土保持法确立了“预防为主”的水土保持方针后，水土保持的工作重点转移到水土保持监督管理上来，而2011年颁布实施的新水土保持法进一步提出“保护优先”，强化了“预防为主”方针，再次证明水土保持监督管理的核心意义在于预防。

虽然预防与治理的关系十分清楚，但现实中很多领导的观念并未发生改变。一些没有治理项目的县上级不愿意去，下级也不欢迎，没有治理任务，几乎就没有水保工作甚至没有工作人员。而一些有重点治理项目的县，谈起治理来津津乐道，但谈起预防监督时却寥寥数语。治理项目影响预防监督是很不正常的现象，“重建轻管”、重眼前实际利益，喜欢当“分钱官”和“包工头”是极端落后的观念。因此，建立政府及其水行政主管部门水土保持监督管理量化指标，实行考核制和奖惩制非常重要和迫切。严格执行新水土保持法第四十七条规定，建立举报制度，查处水土保持监督管理不作为行为，对渎职者予以处罚，追究领导责任十分有效和关键;建立内部检查督促机制，对那些水土保持监督管理工作无所作为、业绩平平者予以通报、公示，取消治理项目投资等措施应切实执行。唯如此才能真正把水土保持工作重心转移到预防监督上来，能力建设才能真正取得实效，才能把“预防为主”落到实处。