风雨五十年 管理铸辉煌——安徽省淮河工程管理工作回顾

安徽省淮河河道管理局工程管理科

1961年淮河管理机构正式成立以来，经历了50年的风雨，管理工作几经起伏，有过低谷，更多是辉煌。进入21世纪后，在省水利厅的正确领导下，通过广大职工的艰辛努力，安徽省淮河河道管理事业蒸蒸日上，尤其是2008年安徽省淮河河道管理局提出全面推进水利工程目标管理的意见后，建立了工程管理责任制、工资与工程管理挂钩的分配制度、工程管理月考核制度等“三项制度”，施行目标管理、责任管理和精细管理等“三个管理”，制定了努力构建“三个淮河”的奋斗目标。几年来，淮河河道管理事业出现了空前盛况。目前，颍东河道局、东淝闸管理处为省一级水管单位，潘集河道局、王家坝闸、曹台闸、窑河闸为省二级水管单位，五河河道局为省三级水管单位。

1 概况

安徽省境内淮河堤防总长约2883km。其中，重要堤防长704km（淮北大堤堤圈长629km，城市及工矿堤长75km），一般堤防长10605km，蓄洪堤长173km，行洪堤长344km。共有佛子岭、梅山、磨子潭、响洪甸、白莲崖等5座大型水库，总库容约62亿m3。现有防洪排涝涵闸495余座，其中大型水闸29座、中型水闸29座、小型涵闸437座。

淮河管理系统管理堤防708km（其中一级堤防592km、二级堤防116km）、大型水闸8座、中型水闸10座。代管堤防121km，其中淮右堤凤台大山段62km、颍左堤阜阳颍泉段12km、颍右堤颍上段77km、淮右堤怀远黄苏段12km、凤台西淝河右堤13km。

全局现有淮河河道管理单位8个（其中一个为明光市淮河河道管理局泊岗段）、水闸管理单位9个，拥有测绘院、设计院、防汛抢险机动大队、防汛物资管理中心、淮河工程公司、监理公司等。

2 管理机构的沿革

1961年秋，鉴于河道、堤防等水利工程遭受严重破坏，影响防洪安全和工程效益的发挥，农业部、水电部提出必须加强水利工程管理。1961年10月31日中共安徽省委批复省水电厅党组报告，同意设立长江、淮河修防机构，负责长江、淮河堤防、涵闸的岁修，加固工程和有关防汛的具体业务。同年11月28日，安徽省淮河修防局成立，是年，宿县、阜阳、六安、滁县4个专区相继成立淮河修防分局，蚌埠市、淮南市及11个县陆续建立了修防机构。

1969年，安徽省水电厅改称水利纵队，1970年水利纵队撤销成立安徽省水利电力局，1975年水利与电力分开，水利与安徽省治淮指挥部合并成立安徽省水利局。其间，淮河修防机构也随之多变。1969年5月省革命委员会生产指挥组决定将各专区及专区以下修防机构下放给当地政府管理，修防机构大多与同级水利局的工程科、股合并，有的被调整取消。1970年，省革委会水利电力局发出关于整顿、健全修防机构的意见，提出恢复和重建长江、淮河原有修防系统的双重领导体制。1971年9月，省革命委员会颁发《关于长江、淮河堤防河道管理的规定》，重新明确沿江、沿淮各地（市）县都要建立修防专管机构。通过对《规定》的层层贯彻，各级修防专管机构得以逐步恢复。1975年省淮河修防系统管理范围做了相应调整，将原来管理的宿县地区的新汴河、北淝河等下切到地方管理。1980年6月，根据省编制委员会“关于更改水利厅所属事业、企业机构名称”的批复，省水利局的长江、淮河修防处改为省长江、淮河修防局。1987年省淮河修防系统管理范围有了较大调整，将阜阳地区的界首、太和、临泉所管颍河上段和洪河上段下切到阜阳地区管理，将霍邱所管的淠河民生堤、隐贤堤和寿县所管的淠河张马淠堤下切到六安地区管理，将天长所管范围下切到滁州地区管理。

1989年淮河修防局经省机构编制委员会皖编字〔1989〕第96号文批复为正处级建制。具体职能为“负责安徽省境内淮河干流河道的统一管理工作，具体担负淮河干流上的堤防、涵闸等工程管理和防汛、岁修任务，河道保护以及岸线、河口等的管理，负责安徽省境内420km淮河河道上的水行政管理。”

1988年《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》相继颁布实施后，淮河工程管理职能发生了变化，为适应淮河管理的新形势，经省编委批准，1991年各级修防单位更名为淮河河道管理局。

2004年安徽省编委以皖编〔2004〕15号发出“关于全省长江、淮河河道管理体制调整有关问题的通知”，将原由省与市、县（区）双重领导、以地方管理为主的18个淮河河道管理机构成建制或部分上划省水利厅，由安徽省淮河河道管理局实行人、财、物统一垂直管理。

2008年安徽省水利厅以皖水管函〔2008〕469号文发出“关于调整省管淮河堤防、水闸工程范围的通知”，明确安徽省淮河河道管理局负责安徽省淮河干流河道（包括颍河茨河铺以下、涡河西阳集以下河段）的统一管理工作。负责对淮河防洪调度流域水资源管理有较大影响的大中型水闸、淮北大堤及其相关圈堤进行管理。

3 淮河管理的发展轨迹

3.1 “文革”前之鼎盛

1961年11月28日淮河修防机构正式诞生后，历经3年，各基层管理单位逐步建立和完善，而淮河管理的各项工作却面临一片空白。1964年开始，全系统以贯彻“亦工亦农”方针为切入点，大打“收回国有护堤土地，搞好堤防绿化、恢复堤身完整，加强涵闸管理，增加经济收入”五个歼灭战。

一是按照专管与群管相结合的原则，层层建立完整的专管机构和群管组织，县级修防所所长由所在地分管副县长担任，基层管理段段长由当地分管乡镇长担任，并落实和壮大管理队伍，落实管理人员，大力进行管理制度建设。二是狠抓国有护堤土地的收回，凡过去预留、划拨或征用的护堤地、土方塘、堆土区等一律收归国家所有，由淮河修防部门管理使用。三是抓好涵闸管理，全面进行维修养护，制定管理制度、控制运用办法和操作规程，使涵闸管理步入正常化。四是狠抓堤防绿化工作，进行防护林建设，利用堤坡种植条类，堤肩及堤身植草防护，基本实现树、条、草三带成龙的建设标准。五是充分利用水土资源大力发展经济，广开门路进行多种经营。

经过1964年、1965年两年的艰辛工作，取得了阶段性胜利。淮河管理工作步入了蒸蒸日上的时期，出现了以颍上赵战段、怀远涡齐段为代表的全国先进典型。

3.2 “文革”时期之低谷

“文革”时期，淮河管理工作和其他各个行业一样，遭受重创。管理体制与管理机构几经变迁和反复，淮河管理工作陷入低谷。淮河工程任意破坏，肆意违章设障，管理机构解体，管理人员遣散，无人管理，满目疮痍。

1971年，国家提出“抓革命、促生产”，安徽省制定了《长江、淮河堤防河道管理规定》，恢复了修防系统的正常工作，淮河管理也得到了不同程度的修复。而在当时淮河最为突出的是河道阻水问题引起了国家的高度重视。1972年，国务院下发国发18号文件，大力推进淮河清障工作，清除了一批河道阻水障碍。以此为契机，淮河管理又出现了新的生机。

“文革”时期，虽然工程管理受到一定影响，但在技术管理方面做了大量工作。参与《块石护岸、护坡工程施工技术规范》、《水闸管理通则》、《堤防工程施工技术规程》、《水利工程管理单位定编、定员标准》等部颁标准的制定、修订或审稿工作；参与编辑了《水工建筑物养护修理手册》、《堤防工程培训教材》等水利科技书籍。在新技术研究和新材料的使用方面也取得一定成果，引进应用堤防减压井技术、堤防锥探灌浆技术、钢闸门喷锌防腐新技术、环氧树脂在水工结构修补上的应用、钢丝网薄壳闸门等新技术、新工艺、新材料。阜阳闸垂直位移观测、蚌埠闸深层地下水观测、淮河干流泊岗引河段河床变形观测等工作也始于这一时期。

3.3 十一届三中全会后至20世纪末河道管理工作迅速回升

党的十一届三中全会以后，淮河工程管理工作再现新转机。尤其是1981年安徽省人大常委会颁布了《安徽省长江、淮河河道堤防管理办法》，确立了安徽省淮河修防局的法律地位，明确了职责。在“加强经营管理，讲究经济效益”的方针指引下，淮河管理工作层层建立了承包责任制，工程管理得以健康发展。1988年，《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》相继颁布实施，管理工作逐步走上规范化、制度化、法制化轨道，淮河工程管理工作再度呈现勃勃生机。

在我国逐步由人治转变为法治的大环境下，水利管理也步入了法制化轨道。在法律顾问的帮助下，办理了以“阜阳二陈”抗法案、利辛“渔老万”案等影响重大涉及淮河管理的大案。

受“文革”影响，水土资源流失严重。1988年《中华人民共和国土地管理法》颁布实施后，再度开展收回国有土地资源工作，所有能够收归国有的水土资源，全部收归了国有，归河道管理部门使用。

进入20世纪90年代后，全面开展河道工程达标管理，进行堤防标准化建设，实施涵闸管理规范化，维修养护经常化，狠抓淮河清障，保障河道畅通，加强依法管理，开发利用水土资源，大力发展淮河经济，通过十多年的艰苦奋斗，淮河工程管理曾几度辉煌。3.4新世纪以来的新辉煌

进入21世纪后，淮河工程管理进入了新的辉煌时期。标准化、科学化、规范化管理成为主流，围绕达标管理这一主线，全面开展各项管理工作，完善各种管理制度，实施各种考核制度。管理形式也由过去“专管与群管相结合”转变为由正式职工专管，尤其是2008年以后，全系统逐步实现了“管理者向劳动者与管理者相结合”的转变。

2004年以前以管理段为考核单位全面进行达标考核，一些管理段被省水利厅授予了一级达标单位，总体三级以上达标率达到80%以上，大中型水闸管理达到规范化管理程度，三级以上达标率几乎100%。

2004年淮河管理体制调整以后，工程管理考核由达标管理转变为工程目标管理，考核单位也由管理段转变为河道局。2009年，提出了“三个管理”（目标管理、责任管理、精细管理），推出了“三项制度”（实行工程管理月考核制度、建立和落实工程管理责任制度、工资与工程管理挂钩的分配制度），提出了淮河管理的奋斗目标——建立“三个淮河”（安全淮河、健康淮河、效益淮河）。经过3年的努力，于2010年省水利厅授予颍东河道局省一级水管单位、潘集河道局省二级水管单位、五河河道局省三级水管单位称号。之前，东淝闸已获得省一级水管单位称号，王家坝闸、曹台闸、窑河闸获得省二级水管单位称号。

4 堤防达标管理见成效

淮河堤防达标管理始于20世纪80年代中期。十一届三中全会后，水利部提出把水利工作重点转移到管理上来，制定了“加强经营管理，讲究经济效益”的水利工作方针。面对新形势，1984年阜阳地区工管处在组织参观学习河南沙河管理经验的基础上，率先提出“抓好颍河一条线，带动全区一大片，开创管理工作新局面”目标，针对当时颍河管理存在技术管理水平不高、管理组织不巩固、违章事件多、护堤地利用率不高、部分工程老化失修险情严重等问题，开展全线堤防加固，进行管理范围确权划界，全面进行堤防绿化，大力发展水利经济，建立健全各种规章制度，开展依法管理，加强涵闸规范化管理。

通过两年的努力，颍河一条线管理初见成效。堤防达到顶平、肩齐、坡饱满，基本实现“四无”（无破坏、无违章、无杂草、无空白段），实现管理范围界限分明、权属明确，层层建立承包责任制，明确了责、权、利，工程管理步入良好状态，堤防绿化达到树成林、条成带、草满坡三带成龙，水利经济也有较大提高，平均每米堤段年收入提高到1.0～1.2元，涵闸管理做到正常养护、正确控制运用、安全操作、制度齐全、环境美化。之后，阜阳地区工管处在“颍河一条线”管理成功经验基础上，又提出“三高一化”口号，“三高”就是堤防管理高标准、涵闸管理高水平、护堤地经营高效益，“一化”就是管理工作经常化。

1986年，省局认真总结阜阳经验，适时召开全系统工作会议，提出“淮北大堤一条线标准化管理”要求，1989年专门召开“实施淮北大堤标准化管理”工作会议，系统各单位认真组织实施，首先在五河长淮段进行试点，随之在全系统广泛开展，经过一年的工作，堤防标准化建设取得很大进展。

1994年后，全淮河系统进一步解放思想，更新观念，提出“树成林、条成带、草满坡”的基本要求，同时加大水土资源开发利用力度，按照部颁标准全面实施河道工程目标管理。当年就有7个段被省水利厅授予目标管理三级单位，1995年上升到10个段达三级标准、5个段达二级标准，到了1996年底全系统共计有3个段达到一级标准、9个段达到二级标准、17个段达到三级标准。

1997年以后，开始把目标管理纳入各单位全年工作考核的主要内容，施行目标管理考核与工程、事业费挂钩，促进了各单位开展目标管理的进程，整个工程管理水平有了较大提升。截至2002年，除个别县因工程存在先天性不足而难以达标升级外，其余各县三级以上达标率几乎是100%。

2003年淮河大水后，掀起第二次治淮高潮，对淮河防洪工程进行全线加固，由此，管理形式发生了根本性的变化。工程在建期间，省局主动介入管理，提早介入管理，充分利用加固工程大好时机，全面清除了违章，改善了管理设施，完整了堤防、涵闸工程，为开展目标管理奠定了良好基础。

为此，省局及时调整管理思路，作出新规划，于2008年在全省淮河管理工作会议上，明确了今后一段时期的工作目标，即用3年时间把大中型水闸、淮北大堤（干堤）、颍左堤全部达到省二级以上标准；用3～5年时间把涡河左右堤达到省二级标准。为进一步推进水利工程目标管理，省局出台了《关于推进水利工程目标管理的意见》，特别强调要建立落实工程管理责任制、工资与工程管理挂钩的分配制度、工程管理月考核制度等“三项制度”，并提出由单纯的管理者向管理者与劳动者相结合的转变，努力构建“三个淮河”（安全淮河、健康淮河、效益淮河）。为了实现“三个淮河”，2009年提出了目标管理、责任管理、精细管理等“三个管理”的全新理念，形成了淮河管理的总体思路：以推行管理制度、分配制度和考核制度为保障，通过实施目标管理、责任管理和精细管理，努力构建安全淮河、健康淮河和效益淮河。通过3年的努力，淮河工程管理结出了丰硕成果，2010年，经省水利厅专家组考核，授予颍东河道局为省一级水管单位、潘集河道局为省二级水管单位、五河河道局为省三级水管单位。

5 涵闸管理规范化、常态化

5.1 涵闸管理规范化

1992年省局制定了《涵闸定期检查责任卡》，并在全系统推行。根据涵闸管理特点，结合淮河管理系统闸管人员的业务水平，制定了《检查内容提要》，使涵闸管理逐步走上规范。2001年3月系统管理工作会议强调要在抓好涵闸管理工作下功夫。会后，蒙城闸管理处率先行动，狠抓涵闸养护工作，全系统涵闸养护也同时迅即展开。在不到一年的时间里，系统涵闸维修养护工作出现了崭新的局面。

一是从转变思想观念开始，克服懒惰思想，克服等、靠、要的思想，克服给多少钱办多少事的思想。各单位领导十分重视涵闸维修养护工作，明确提出以大官庄为榜样，以大官庄的养护标准为目标。树立“人家能办到的事，我们也能办到”的信心，领导带头参加维修养护工作，以自已的行动带动了广大职工，由不愿干到主动干再到争着干。

二是建立了工作制度，采取承包责任制。养护人员明确责任，分到机台，挂牌承包，保养、卫生等全面负责。制订奖惩措施，内部互查制度，对查出的问题，限期整改，整改再达不到要求的，将按规定予以经济惩罚，对做得好的予以表扬和奖励。

三是加强平时管理，注重日常养护。做到钢丝绳清洁，股槽之间无污垢，机械转动磨擦及接触部位净洁明亮，运转无异常噪声；机械设备不缺油，表面无滴油现象；电器设备元器件使用专用吹风工具，保持触点接触良好；线路无漏电、短路、断路现象，外露部分要作保护；闸门支承行走均匀无卡阴等。

四是完善考核标准，进行专项“养护修理”考评。按水利部《水闸技术管理规程》要求，针对涵闸管理工作重要部位、重要设备和运行中可能出现的问题，结合改变环境面貌和制度化、正常化等要求，制定了考核内容。根据水利部对涵闸达标的要求，1996年初制定了《大型水闸目标管理考评办法》及《大型水闸目标管理评分标准》。在当年底考评中，就有蚌埠闸、城东湖闸、蒙城闸、曹台孜闸、城西湖闸、东淝闸等6座大型水闸达目标管理三级单位。由于标准高、内容全、考核严，充分体现了公开、公平、公正的原则，通过考评促使涵闸养护工作发生了质的变化。

5.2 涵闸管理常态化

进入21世纪后，提出了涵闸管理常态化。首先提出日保洁、日巡查、周检查、月考核；其次建立月考核制度；三是规范各种检查、记录表式；四是建立和完善各种规章制度；五是及时修订控制运用办法和操作规程。

2001年后，全面展开涵闸工程目标管理，加大常态化管理力度，实行每台机组日保洁定岗到人。目前，各闸基本做到启闭机房几净窗明，一尘不染，启闭机洁净如新，各闸管处可称得上是花园式管理单位，分别被授予省级或市级文明单位。

为了检查常态化管理情况，提出“管理重在平时、成效聚于细微”，省局采取平时考核和年终考核相结合的综合考评。或每月一次平时考核，或定期进行平时考核，每次平时考核结果通报全局，平时考核成绩和年终考核成绩分别按60%、40%计入总成绩。各单位进一步提高了常态化管理的意识，充分认识到“管理重在平时、成效聚于细微”的真谛，进而加大了平时管理力度。

目前全系统9个闸管单位，已有东淝闸为省一级水管单位，王家坝闸、曹台闸、窑河闸为省二级水管单位，余下的阜阳闸、颍上闸、东湖闸、蒙城闸、蚌埠闸均是因为存在不同程度的工程隐患而无法申请目标管理考核，但他们的正常管理水平已达到省级甚至国家级水管单位水平。

6 结语

过去50年所取得的辉煌成绩已成历史，一些经验教训仍为史鉴。安徽淮河河道管理人仍将按照以推行三项制度为保障，通过实施三个管理，努力构建三个淮河的思想体系，积极推进淮河河道管理事业又快又好的健康发展

（本文由范吉星执笔）