淮河洪水调度的实践与展望

徐英三

（淮河水利委员会 蚌埠 233001）

洪水调度是防汛抗洪工作的一项重要内容，是重要的非工程防洪减灾措施之一。科学合理地调度洪水，可以充分发挥防洪工程的作用，最大限度地兴利除害。反之，如果调度不当或失误，则有可能加重洪涝灾情。因此，淮河洪水调度在淮河防汛抗洪中具有举足轻重的作用，历来受到社会各界的关注和各级领导的高度重视。

1 淮河洪水调度的回顾

洪水调度是按照批准的调度方案，综合考虑各种因素，人为地改变天然洪水的时空分布规律，以达到减轻洪涝灾害的目的。新中国成立初，由于防洪工程单一，加之科技手段落后，洪水调度无从谈起。1950年，淮河发生了新中国成立后第一场大洪水，当时新中国百废待兴，治淮工程尚未开始建设，虽有广大群众奋力抢险，终因防洪标准低，造成干支流堤防相继漫溢溃决，洪河口至正阳关段，水面浩荡无边；正阳关以下至怀远段，无一处完整堤圈。严重的洪涝灾情引起了党中央、政务院高度重视，毛主席发出了“一定要把淮河修好”的伟大号召，从此掀起了治淮第一次高潮。

1954 年，淮河发生了新中国成立后最大一次洪水，淮河流域已建的石漫滩、板桥、薄山、南湾、白沙、佛子岭等水库发挥了拦洪削峰作用，淮河中游蓄洪区也起到了不同程度的分流蓄洪作用，但由于防洪体系薄弱，防洪标准偏低，终因洪水过大，历时过长，致使淮北大堤在禹山坝和毛滩两处决口，造成全流域耕地被淹6464万亩。

1958 年淮委被撤消，治淮一度陷入各自为政的被动局面，淮河防洪也出现过以邻为壑的情况。1976年，淮委恢复成立，流域洪水实行统一调度的重要性，逐渐被社会关注和重视。1978年7月24日，水利电力部以（78）水电管字18号文件批复了淮委关于《淮河流域洪水调度意见》，这个文件是淮河流域洪水调度的第一个纲领性文件。文件中第一次明确提出由淮委负责淮河和沂沭泗河的防汛工作，并进行必要的统一调度。文件还指出，这是一项新任务，希望四省大力支持。批文附件中对淮河和沂沭泗河重要枢纽防洪作了具体规定，初步解决了淮河和沂沭泗河上下游洪水调度的矛盾。

1985年6月25日，国务院以国发〔1985〕79号文件批转原水电部组织制订的《关于黄河、长江、淮河、永定河防御特大洪水方案报告》，这个文件进一步丰富和完善了淮河防御洪水方案，对淮河超标准洪水如何应对和调度权限，做了较为明确的规定，是国务院出台的第一个关于淮河防御特大洪水的重要文件，具有重要的意义。为了进一步落实淮河防御特大洪水方案，安徽省人民政府1987年又以文件形式对淮河洪水的防御工作又进行了细化落实。

1991 年淮河大水后，国务院作出了“关于治理淮河太湖的决定”，结合淮河流域的防洪工程情况变化，国家防总1994年批复了《沂沭泗洪水调度方案（暂行）》（国汛（1994）8号文）；1998年、1999年淮委组织沿淮三省两次修订了《淮河洪水调度方案》，调整了洼蓄洪区等运用水位，增加了水库调度等内容。该方案也得到了国家防总的批复（国汛〔1999〕9号）。

2003 年淮河大水后，治淮步伐进一步加快。随着怀洪新河、入海水道、临淮岗洪水控制工程等一大批治淮骨干工程相继建成，随着我国防汛抗洪工作思路转变和淮河防总成立，淮河防洪管理工作发生了巨大变化，淮河防洪工程体系、淮河防御洪水标准、社会经济条件也发生了很大变化。加之原有的防御洪水方案不够完善，且根据人与自然和谐共处的科学发展观要求，依据《防洪法》第四十条规定，2007年5月，国务院批复了《淮河防御洪水方案》（国函〔2007〕48号），并要求淮河防总会同河南、安徽、江苏省人民政府，在全面总结2003年淮河防汛抗洪经验基础上，抓紧编制新的《淮河洪水调度方案》。当年，淮河发生了21世纪以来第二场流域性大洪水，该方案成为淮河洪水调度的重要依据，为战胜2007年淮河大洪水发挥了重要作用。

2008 年，按照《淮河防御洪水方案》要求，国家防总又批复了《淮河洪水调度方案》，该方案与1999年国家防总批复的《淮河洪水调度方案》相比，增加了防洪工程状况、设计洪水成果、洪水资源利用、附则等内容。在洪水调度方面的变化主要为：一是对洪水调度原则进行了补充和完善，使之更符合新形势下防汛抗洪工作需要；二是根据治淮工程建设进展情况，补充了临淮岗洪水控制工程、怀洪新河、入海水道等防洪调度内容；三规定了宿鸭湖、鲇鱼山、梅山和响洪甸等重点大型水库为淮干错峰调度运用水位，以提高水库错峰调度的可操作性；四是增加了茨淮新河分洪调度内容，增补了淮河干流行洪区行洪水位、设计行洪流量、控制站及运用方式等内容；五是增加了当预报淮河上中游发生较大洪水时，洪泽湖应提前预泄，尽可能降低洪水位等预报调度内容。此外，根据淮河防总的职责和要求，增加了淮河防总的调度权限，对部分防洪工程的调度权限进行了调整。这个方案的形成和实施，不仅是当代淮河人对防御淮河洪水的经验总结，还是洪水调度实践的理论升华，同时也较好地梳理出了科学调度淮河洪水的思路，是国家防总、淮河防总和沿淮各省顾全大局、团结协作的生动体现。

2 淮河洪水调度基本原则

根据《淮河防御洪水方案》和《淮河洪水调度方案》，结合近年来淮河洪水调度实践，当前淮河洪水调度遵循以下几条主要原则：

2.1 以泄为主、蓄泄兼筹原则

当发生设计标准及以下洪水时，首先利用河道泄洪，再合理运用水库拦洪、削峰、错峰，发挥水库的拦蓄作用，适时运用行洪区、蓄洪区、分洪河道和临淮岗洪水控制工程，确保防洪工程安全。

2.2 明确目标、确保重点原则

当发生超标准洪水时，利用河道强迫行洪，充分发挥临淮岗洪水控制工程的拦洪作用，并采取弃守一般堤防等非常措施，确保蚌埠和淮南城市圈堤、淮北大堤、洪泽湖大堤、里运河大堤等重要堤防安全。

2.3 统筹兼顾、团结协作原则

淮河流域水资源时空分布不均，非涝即旱、旱涝交替。如何协调好上下游、左右岸关系，妥善处理好防洪安全与抗旱供水、防洪与排涝的矛盾，充分发挥防洪工程的防洪减灾综合效益，也是洪水调度需要考虑的问题。

2.4 统一调度、分级实施原则

调度方案规定，涉及影响流域洪水调度或省际关系的重要防洪工程以及行蓄洪区的调度运用，由国家防汛抗旱总指挥部或淮河防汛总指挥部决定；其他防洪工程的调度，分别由有关省负责，报国家防汛抗旱总指挥部和淮河防汛总指挥部备案。

2.5 留有余地原则

由于基本资料、水情预报、调度决策等可能存在误差，需要循序渐进，分步实施。如在2003年大水调度中，洼蓄洪区两次启用，就是为了充分发挥洼蓄洪区的作用，迎战可能到来的更大洪水。据分析，洼蓄洪区两次运用，共蓄洪水5.5亿m3，既达到了降低王家坝水位，减轻下游防汛压力，又保留部分蓄洪库容，还为后面退水与农业秋季抢种补种赢得了宝贵的时间。

2.6 灵活运用原则

防洪调度决策是基于对水雨情发展趋势、防洪工程运行状况和调度成效分析判断上进行的一种风险决策。灵活运用防洪工程，就是要在保证工程运行安全的前提下，适度承担风险，尽量要做到双赢、多赢。如洼蓄洪区的调度，《淮河洪水调度方案》规定，当王家坝水位达到29.3m，且继续上涨时，视雨情、水情和工程情况，适时启用洼蓄洪。如城西湖蓄洪区的调度，《淮河洪水调度方案》规定，当润河集水位超过27.7m，或正阳关水位已达26.5m时，视淮北大堤等重要工程情况，适时运用城西湖蓄洪。这些视雨情、水情和工程情况进行调度的实例，都体现了灵活运用原则。

2.7 力争主动原则

2003 年、2007年淮河防洪过程中，沿淮各省根据预报结果，提前预泄，腾出河湖库容。2003年蚌埠闸自6月20日21时开始，提前9d就开始预泄；三河闸在洪泽湖水位低于汛限水位的情况下，提前4d预泄，共预泄洪水10.8亿m3，降低洪泽湖水位0.18m，增加调蓄库容2.3亿m3。大大减轻了淮河中下游地区的防洪压力，赢得了战胜洪水的先机。

2.8 团结抗洪原则

在2007年淮河大水中，沿淮各省坚决服从国家防总、淮河防总的统一调度，对上级做出的决定迅速组织实施。河南省在宿鸭湖库区受灾严重的情况下，仍然控制宿鸭湖等水库泄洪，为中下游地区减轻了防洪压力。安徽省及时启用洼、姜唐湖等9个行蓄洪区，为淮河防汛抗洪大局作出了牺牲。江苏省主动加大洪泽湖泄量，准时开启淮河入海水道，为大局作出了贡献。这些都为洪水调度措施的执行创造了良好的氛围。

3 淮河洪水调度的主要措施

新中国成立60年来，治淮取得了历史性的巨大成就。随着治淮19项骨干工程全面建成，淮河流域形成了由水库、堤防、行蓄洪区、控制枢纽和湖泊等组成的较为完善的防洪除涝减灾体系，为洪水调度提供了良好的条件。总结近年来的防汛抗洪实践，淮河流域洪水调度主要有“拦、泄、蓄、分、行、排”等六大措施：

拦：就是上游水库拦洪削峰。2007年，淮河水系18座大型水库共拦蓄暴雨径流近21亿m3，特别是淮河及洪汝河上游大型水库，在保证水库安全的前提下，为下游拦洪、削峰，效果十分明显。南湾水库最高水位105.72m，超过历史最高水位0.36m，拦蓄洪水1.11亿m3，占入库洪水总量的66%，削减入库洪峰82%。

泄：就是提前预泄腾出河湖库容。2007年蚌埠闸自7月1日22时提前开启40孔闸门预泄，7月2日15时40孔闸门全部提出水面敞泄。蚌埠闸上水位从7月1日8时的17.85m，到7月3日6时降低至16.03m，为迎接上游洪水和排涝创造了有利条件。江苏省防指于7月4日6时开启三河闸泄洪，根据上游来水及雨情，及时调整三河闸泄量直至敞泄，腾出洪泽湖库容。这些措施的运用，赢得了战胜洪水的先机。

分：就是适时启用入海水道、怀洪新河等河道工程分洪。2007年7月8日淮河防总协调江苏省启用苏北灌溉总渠分洪，9日又启用分淮入沂分洪。7月10日12时淮河防总下令启用了入海水道分洪，最大流量达2070 m3/s，至8月1日运行23d，共分泄洪泽湖洪水34亿m3。怀洪新河于7月9日12时开闸分洪，最大分洪流量达1130 m3/s，至8月1日8时关闸，共分泄淮河洪水2.3亿m3，使蚌埠以下河段水位提前2～4d回落至警戒水位以下。

行：就是及时运用行洪区行洪。2007年7月11日，随着汛情的迅猛发展，安徽省防指商淮河防总后，先后启用了上六坊堤、下六坊堤、南润段、邱家湖、姜唐湖5个行洪区。7月12日19时启用石姚段行洪区，7月15日16时启用洛河洼行洪区，7月19日启用了荆山湖行洪区。上述行洪区运用后，降低正阳关、蚌埠（吴家渡）站水位最大幅度分别为0.29m、0.46m，增加河道槽蓄近14亿m3，扩大河道泄洪流量达 800～1500 m3/s。

排：就是加大平原洼地排涝力度。2007年在应对洪水的同时，兼顾排涝。安徽省提前开启蚌埠闸降低淮河水位，为支流抢排内涝水创造条件。当淮河水位较高、支流排水困难时，安徽省充分发挥茨淮新河、怀洪新河的排涝作用，相机排泄沿岸涝水。江苏省开启沿海四大港排涝，调度江都站、泰州引江河高港站抽排里下河涝水，共排出涝水65亿m3，为尽快恢复生产和灾后重建赢得了时间。

4 淮河洪水调度的经验与体会

4.1 准确的雨水情预测预报是洪水调度的前提

预报精度的高低、预见期的长短将直接影响防洪调度决策的正确性和时效性。目前，降雨的定时、定点、定量预报以及水情预报的精度和预见期，还不能满足防洪精准调度的需要。

4.2 完整的防洪工程体系是洪水调度的基础

防洪工程标准的高低、工程质量的好坏都直接关系着洪水的安排和工程的运用。淮河流域防洪工程尽管标准不高，但种类齐全，关连度高，运用比较灵活，尤其是淮河的行蓄洪区和茨淮新河、怀洪新河、入海水道等对淮河的洪水调度，起到了很大的作用。

4.3 对调洪成效的分析判断是洪水调度的关键

防洪调度要统筹考虑上下游、左右岸，统筹考虑局部与全局，统筹考虑防洪与抗旱，统筹考虑经济与社会，不同利益的取舍是调度决策的一个难点，这也是我们要着力开展的洪水管理、风险管理的核心。

4.4 要体现以人为本的理念

以人为本落实到防汛抗洪方面，就是要求我们要时刻把人民群众的安危放在心上，及时帮助他们解决在生产生活中遇到的困难和问题，不断调整工作思路，创新工作方法，更好地为社会经济发展服务。以2007年怀洪新河分洪为例，当时蚌埠以下堤防岌岌可危，抢险官兵又疲惫不堪，还有11万多转移的群众无家可归，在这种情况下，淮河防总审时度势，合理运用了怀洪新河。提前2～4d让转移的群众重返家园，恢复了正常的生活秩序，充分体现了以人为本的理念。

4.5 要坚持依法防洪

防汛抗洪涉及到方方面面，利害关系错综复杂，是非功过在不同的层面有不同的解读。面对这些情况，依法防洪至关重要。防汛部门汛前要修订完善各类洪水调度方案，狠抓各项责任制落实。只有明确了各自职责和要求，才能督促大家履职尽责，才能在关键时刻追究问责。只有落实了洪水调度的各项准备工作，才能保证调度命令的有力执行、行蓄洪区的有效运用；才能保证人民群众生命财产安全，最大限度地减少财产损失，保障受灾群众得到合理的补偿。

4.6 会商要及时，决策须慎重

洪水调度的目标是保证安全，减轻灾害，化害为利。这也是防汛工作的出发点和落脚点。一个人的智慧是有限的，集体的智慧是无穷的。对于重大决策意见，必须集思广益，集体研究，实行民主决策，不能不经过民主讨论就一锤定音，以免出现偏差或失误。在决策实施过程中，要及时了解执行情况和执行效果，发现原决策不完善之处或局部出现问题，要根据反馈情况，作必要补充修正，使决策更加科学完善，以保证每次抗洪战役的胜利。

4.7 当好参谋，搞好服务

各级防办既是流域防汛的组织执行机构，又是上级部门和领导的参谋议事机构。作为防汛参谋人员，一是要跟踪汛情变化，进行预测预报，及时提出有预见性的洪水调度决策建议。二是要把资料数据搞准确，把雨情、水情、工情、险情搞清楚，把汛情分析透彻，把调度方案和防洪预案吃透，科学合理地提出决策建议。三是要抓住关键，把握重点，正确处理局部与全局的关系，点（水库、水闸枢纽）、线（河道堤防）、面（蓄滞洪区和防洪保护区）的关系，以及上下游、左右岸、地区间的关系，统筹安排蓄、泄、滞、排，提出带有全局性的决策意见。2007年，淮河防总按照国家防总的指示，及时提供信息，充分利用先进技术，发挥自身优势，加强异地会商，主动与各省共商淮河洪水调度大计，得到了社会各界的好评。

5 淮河洪水调度工作的展望

淮河洪水调度在国家防总的正确领导下，在流域四省的支持配合下，近年来取得了很大成绩，赢得了各级、各界的一致好评。在总结成绩和经验的时候，我们也清醒地认识到，淮河洪水调度工作与当前面临的形势和任务相比，还有问题需要改进，还有一些工作需要继续加强。

5.1 要继续加强对洪水调度的领导

洪水调度政策性、时间性、专业性强，涉及面广，防洪调度命令不仅是开闸泄洪。按执行情况可分为做好准备、按时执行、检查执行情况等；按行动内容又分为加高加固堤防、抢险措施、撤离转移、开闸破口进洪、灾区救护、退水堵口等。一般情况下，许多调度命令由防汛指挥系统自上而下下达执行，自下而上逐级上报命令执行情况和存在问题。必要时，上级防指还要派员赶赴现场督办。若遇大洪水，上级防办还要发出服从上级指令、强化防汛纪律的通知，有关地区党政负责人也要亲自下达命令并检查执行情况。淮河流域跨省河流多，地区间水事矛盾突出，如果没有强有力的领导，洪水调度就难以顺利实施，难以收得良好效果。

5.2 要继续加强预测预报工作

淮河水系复杂，支流众多，人类活动对流域下垫面影响大，加之治淮工程的不断实施，对产流、汇流及洪水传播时间都有较大的影响。近年来，极端天气事件明显增多，水旱灾害的突发性、反常性、不可预见性更加突出，特别是小范围、短历时、超强降雨不断出现，成为防汛工作中新的焦点、难点。“洪水调度难”的难点之一在于预报难，在于现有科学技术条件下预报还不足以事先判断一次洪水的量级。今后，应继续加强预警系统基础设施建设和预警工作机制建设，优化洪水预报、防洪调度模型，努力提高预报精度和质量。

5.3 要不断修订洪水调度方案

制订和修订洪水调度方案，是一个实践认识、再实践再认识的过程，也是一个不断发现矛盾、分析矛盾、解决矛盾的过程。随着社会经济不断发展和客观矛盾不断转化，人们对流域情况认识的不断深化，洪水调度方案必须根据各个时期的新情况、新问题和新要求不断地加以补充和修订，绝不能一成不变。新中国成立以来，淮河洪水调度方案已经修订了多次，每一次修订都有鲜明的时代特点。今后，洪水调度方案还需根据社会经济发展、治淮工程进展等情况变化不断加以修订和完善。

5.4 要努力提高洪水调度人员的参谋决策水平

由于洪水调度涉及到防洪等方面的专业知识和法律法规、社会经济方面等方面的知识，加之具有工作节奏快、时效强、要求高等特点，这就要求调度人员必须要对流域内工程状况做到心中有数，对不同量级的洪水水情做到了如指掌，对洪水调度日常工作做到得心应手。各级防办要加强队伍建设，努力当好领导参谋。要全面、及时掌握收集雨情、水情、工情、灾情、舆情以及各部门、各行业有关防汛抗洪信息，快速做出分析判断；要加强应急会商，及时向上级和有关领导汇报，敢于建言、善于建言；要根据天气预报和水情预报，着力做好综合调度，灵活采取应对措施，努力行使好法律赋予各级防指的权力；要按照相关预案的要求，及时启动应急响应，确保洪水调度工作紧张有序、忙而不乱；要坚决执行调度指令，做到政令畅通，令行禁止；要及时向上级反馈情况，通过反馈加强督导检查，尽量减少工作偏差；要对每次降雨及洪水过程、灾情进行总结反思，不断提高洪水调度水平。

5.5 要努力解决影响洪水调度的深层次问题

目前，影响淮河洪水调度的问题仍有不少，有些是技术层面的，如行蓄洪区运用问题，淮河小洪水高水位问题；也有些是工程、法规、体制等方面的问题，还有一些如观念、思路等方面的问题。解决好这些问题，非一日之功，需要做深入的研究，做大量的工作。各级防汛部门要树立科学的发展观和风险观，努力实践由控制洪水向洪水管理的转变；要及时调整思路，摒弃传统的防洪理念，由与自然抗争向人与自然和谐相处转变。要从无节制地追求防洪工程的高标准，向建立标准适度、功能合理、承担一定风险的防洪工程体系转变。要依据现有法律法规，制订和完善地方的实施办法和细则，努力通过构建防洪法规体系，达到依法防洪的目的。要加快改革步伐，调整管理体制，减少扯皮推诿，着力提高洪水调度的执行力。

[1]国务院批复的《淮河防御洪水方案》（国函〔2007〕48号）.

[2]国家防总批复的《淮河洪水调度方案》（国汛〔2008〕8号）.

[3]中国江河防洪丛书：淮河卷/淮河水利委员会编.北京：中国水利水电出版社，1995.

[4]2003年淮河防汛抗洪总结，淮河水利委员会.

[5]2007年淮河防汛抗洪总结，淮河水利委员会.

[6]徐英三.淮河防总在淮河防汛抗洪中的实践与探讨[J]治淮，2008，1.