重庆水利改革发展的实践路径与成效

陈邦尚

（重庆市水利局，401147，重庆）

一、重庆水利改革发展实践的背景

1.重庆在全国经济社会发展中具有独特作用

重庆是中西部地区唯一的中央直辖市，在西部大开发中具有承东启西、左右传递的作用。重庆市位于长江上游三峡库区，是长江流域生态环境安全的敏感区域。重庆市集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体，城乡二元结构矛盾突出，老工业基地改造振兴任务繁重，统筹城乡发展任重道远。重庆的经济社会发展在全国具有很强的代表性和典型性。

2.重庆经济社会发展要求把水利摆在优先位置

重庆直辖后，经济社会快速发展，城镇化进程加快，人民生活水平显著提高。然而，水资源短缺、洪旱灾害频繁、水土流失和水污染严重等水问题已日益成为重庆经济社会发展的重要制约因素，水利事业的发展已经滞后于经济社会发展和防灾减灾的需要。“十一五”初期，全市有1 000多万农村人口饮水安全问题尚未解决，按当时供水能力测算，约有10座县城、一半以上乡镇将在近期严重缺水；全市无一座大型农灌水库，人均蓄引提水能力仅为全国平均水平的31%，农民人均旱涝保收面积仅为0.2亩（0.013hm2），2 000 多座病险水库急待整治；次级河流污染严重；多数城市和场镇的防洪标准没有达标，汛期地质灾害点多面广；水土流失面积达4万多km2，占全市幅员面积的48.6%，生态环境建设任重道远。重庆水利基础薄弱成为了经济社会发展的瓶颈，经济社会发展要求把水利改革发展摆在优先的位置。

3.百年一遇特大干旱成为重庆加快水利改革发展实践探索的重要契机

2006年，重庆市发生了百年一遇的特大干旱。1 081个乡镇（街道）中有2/3出现供水困难，受灾人口2 100多万，农作物受灾面积近2 000万亩（133.3 万 hm2），820 多万人出现了饮水困难，直接经济损失达90.71亿元，给广大人民群众生产生活带来了巨大困难。全市上下深刻认识到发展水利的重要性，统一思想，为大兴水利奠定了群众基础。水利部和重庆市委、市政府抓住应对特大干旱的契机，全面推进了加快重庆水利改革发展的实践探索。

二、重庆的实践轨迹

1.出台“加快水利发展的决定”

2006年特大干旱以后，在水利部的精心指导下，2006年12月 27日，重庆市委市政府出台了《重庆市委重庆市人民政府关于加快水利发展的决定》，指出兴水利、除水害，是造福当代、惠及后世的百年大计，水利不仅是农业的命脉，也是国民经济和社会事业发展的基础设施和基础产业，是全社会的命脉，关系到人民生命财产安全、生态环境的改善和社会的安定。强调用5至10年时间使重庆水利基础设施建设和水利事业发展取得重大突破，为经济社会持续快速健康发展提供保障。

2.胡锦涛总书记提出明确要求

2007年3月8日，全国两会期间，胡锦涛总书记看望重庆与会代表并发表了重要讲话，为重庆经济社会发展导航定向。在讲话中，胡锦涛总书记强调：重庆水旱灾害比较频繁，一定要把水利放到全市经济社会发展的突出位置，下大力气抓好。要大力加强水利基础设施建设，增强防汛抗旱能力，确保城市供水安全，确保城乡群众生产生活用水。

3.水利部与重庆市签订《共建统筹城乡水利发展与改革试验区合作备忘录》

2007年6月7日，国务院批准重庆为统筹城乡发展改革试验区。2008年3月11日，水利部和重庆市政府签署了 《共建统筹城乡水利发展与改革试验区合作备忘录》。这是水利部与全国各省市签订的第一个合作备忘录。备忘录明确了水利部支持重庆在骨干水源工程建设、综合防洪减灾体系建设、水利改革、水利信息化建设等8个方面加快发展，为全国作出示范。

4.国务院出台《关于推进重庆统筹城乡改革和发展的若干意见》，水利部率先制定贯彻落实工作方案

2009年1月26日，国务院印发了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发 〔2009〕3号，以下简称3号文件），明确提出支持重庆按照解决工程性缺水和提高水资源利用效率并重的原则，提高城乡水利设施建设能力和水资源利用水平与保障能力等26项重要内容。3号文件出台后，2009年4月，水利部制定了《贯彻落实国务院〈关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见〉工作方案》，提出从重庆实际出发，以统筹城乡水利发展与改革为主线，以民生水利和防灾减灾能力建设为重点，加快水利基础设施建设，创新水利发展体制机制，提高水利信息化水平，为重庆市实现全国统筹城乡综合配套改革试验区目标奠定坚实的水利基础。

5.水利部精心谋划，深入指导

2009年以来，水利部多次对重庆水利改革发展进行具体指导帮助，先后在重庆召开了全国水土保持工作会议、全国水利规划计划工作会议、全国农村饮水安全工程建设经验交流会议等7个全国性水利工作会议，对重庆水利改革发展进行指导帮助和总结交流。

三、重庆的实践成效

重庆作出加快水利发展的决定以来，在水利投融资、水利管理、依法治水和民生水利建设上取得了重大突破和巨大成就，为经济社会持续快速健康发展提供了水利保障。2011年，重庆东北部和中西部部分地区遭受严重干旱，旱情总体上与2006年百年一遇特大干旱相当，局部地区旱情甚至超过2006年水平。但据市防汛抗旱指挥部办公室统计，2011年的受灾情况仅为2006年的十分之一，减少了九成。大旱之年实现粮食、蔬菜和畜牧业的持续增长，保持了物价稳定，水利在其中发挥了重要作用。

1.水利投融资取得重大突破

（1）搭建全国第一家省级水利投融资平台

重庆组建了全国首家大型省级水利投融资集团——重庆市水利投资（集团）有限公司（以下简称“水投集团”）。水投集团成立后，以市委、市政府赋予的优惠政策为基础，不断开拓思路，拓展融资渠道，创新融资方式，共筹集水利建设资金近200亿元。公司资产总额达到368亿元，是公司成立之初的22倍。水利投融资平台实现了“五大转变”：一是变无偿补助为资本金投入；二是变分散投入为集中投入；三是变政府直接管理项目为业主负责制；四是变建管分离为建管一体；五是变单一政府筹资为多渠道筹资。

（2）加大财政资金投入

一是将当年基建统筹资金和农业发展资金增量重点用于水利建设。二是建立防汛抗旱应急专项资金并列入财政预算。三是按市政府批准额度实施政府信贷，市政府以预算外财政收入增量作为还款来源。四是有重点防洪工程建设任务的区县依法从城市建设维护费、房屋建设配套费中分别安排15%以上的资金，专项用于城镇防洪工程建设。五是对水利工程管理单位给予税收优惠政策。六是加强水利规费的征收。

（3）赋予水利建设特殊的土地政策

一是赋予重庆市水投集团土地储备的职能。二是按主城规划区土地出让平均纯收益的20%计提农业土地开发资金，重点用于水利基础设施建设。三是优先保证重点水利水电工程项目土地储备征用转用指标。四是对重点水利工程库区淹没土地采取特殊、快捷的方式，办理征用手续。五是开展水利工程用地确权划界颁证，为水利工程管理单位进行水土资源综合开发利用和资产经营及市场融资创造条件。

（4）建立竞标投入机制

为充分调动各区县投资水利建设的积极性，重庆市建立了以竞标方式为主的水利建设投入激励机制。以区县为单位，对市级以上补助投资的水利项目实行分类竞标，分年考核，坚持谁积极、支持谁的原则，统筹兼顾，分类指导，鼓励先进，鞭策后进。

2.水利管理取得突破

（1）建立目标管理体系

一是将 “加快水利发展的决定”中明确的工作任务分解到市级各部门和各区县。二是市政府与区县政府签订了任期水利目标责任书。三是市委、市政府将水利年度工作纳入区县和市级部门领导班子和领导干部年度考核的内容予以严格考核。四是市水利局与区县水利局签订 “禹王杯”年度工作目标责任书。五是市委、市政府督察室将水利工作完成情况作为督察的重要内容进行督察督导。

（2）建立工程建设管理体系

一是在局机关设立勘察设计处，设立水利规划院，切实加强水利规划和项目前期工作的管理。二是全面实行工程建设“四制”管理。三是对重点水利工程全面推行“六定一管”管理模式。四是对小型水利工程建设全面推行“三公示”制度，接受社会监督。五是对重点水利项目实行跟踪审计。六是实行“先建机制、再建工程”的制度。七是出台了市检察院与市水投集团《关于在重点水利工程建设中共同开展职务犯罪预防工作的实施意见》，针对重点水利工程建设项目开展职务犯罪预防工作。

（3）建立已成水利工程管理体系

一是1 219座水库确权划界全面完成，逾16万处小型水利工程产权制度改革基本完成。二是水利工程管理体制改革全面推进，水管单位分类定性和定岗定员全面完成。水管单位由2 062个精简到830个，人员精简率达40%，水管单位的管理人员经费和水利工程维修养护两项经费基本落实，水利工程管养分离稳步推进，分流人员妥善安置。三是水价改革向纵深推进，完成了523座水库非农水价的核批工作，原水水费收取率100%。

（4）建立水资源管理体系

一是基本建立了权威、高效、协调、统一的水资源管理体制，全市主城区外所有区县实行了城乡水务一体化管理。二是进一步完善流域、区域水资源综合规划和专业规划体系，全面开展了水利工程合规性审查，切实加强水资源规划的实施和监督。三是全面推行建设项目水资源论证制度。四是全面推行取水许可制度和水资源有偿使用制度。五是全面实行江河湖泊功能区划制度，按照不同功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定水域纳污能力，限制了排污总量。六是水资源保护能力不断提升。七是全面加强了节约用水工作。

3.依法治水取得突破

一是市水利局设立了政策法规处和执法监督处，切实加强了依法治水的能力建设。二是先后制定和修订了《重庆市水资源管理条例》《重庆市河道管理条例》《重庆市水利工程管理条例》等7部地方性法规。三是先后制定和修订了《重庆市河道采砂管理办法》《重庆市取水许可和水资源费征收管理办法》等2部政府规章。四是先后制定了《重庆市水利工程建设管理暂行办法》等20余件政府规范性文件。五是查处了一大批水事违法案件，维护了正常水事秩序。

4.民生水利建设取得突破

（1）水资源供给工程建设创历史新高

建设骨干水资源供给工程24处，新增蓄引提水能力14亿m3。大型水库开县鲤鱼塘、大足玉滩水库蓄水，填补了重庆无大型农灌水库的空白。“泽渝”工程、西部供水工程、主城区水资源优化配置工程建设顺利推进。

（2）城乡饮水安全建设成效显著

兴建各类供水工程6.8万处，解决了1 100万城乡居民饮水安全问题。受益地区的地方病得到有效防控，群众身体素质逐年提高，每年人均间接增收1 000元，为缩小城乡差距作出了贡献。

（3）病险水库除险整治取得突破

完成2 200座病险水库的除险加固，恢复蓄水5亿m3，新增或恢复有效灌溉面积 150万亩（10万 hm2），消除了下游近500万人的防洪安全隐患。

（4）防洪工程建设效益突出

新增城镇达标堤防 342 km，其中，建成城市达标堤防220 km，全市24个城市、96个中心镇防洪基本达标，最大程度减轻了灾害损失和影响，年防洪减灾效益达60亿元。

（5）农田水利建设力度加大

加快推进了8个大型灌区、5个中型灌区续建配套与节水改造，开展了小型农田水利设施建设，深入推进了节水灌溉示范和烟水配套等项目建设。新增有效灌溉面积101万亩（6.73万hm2），新增节水灌溉面积71万亩（4.73万hm2）。农田水利灌溉体系不断完善，进一步改善了农业、农村生产生活条件。

（6）水土保持生态环境建设进展顺利

围绕“森林重庆”着力开展水系森林工程建设和绿化长江水利林建设。治理水土流失面积4 331km2，其中，新增水系森林工程建设面积39.5万亩（2.63万 km2），绿化长江水利林建设面积2万亩（0.13万km2）。

（7）农村水电快速发展

积极推进了农村中小水电站建设，新增农村水电装机容量55万kW。全面完成了22个水电新农村电气化县和8个小水电代燃料试点项目建设任务，实现代燃料户1.2万户，保护各类林地18万亩 （1.2万km2），及时解决了山区群众的用电问题，有效促进了新农村建设。

四、重庆的实践升华

中央1号文件出台后，重庆市委、市政府进一步出台了《关于进一步加快水利改革发展的决定》，明确建立防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和江河健康保障体系、有利于推动水利科学发展的制度体系等四大体系。决定表明，重庆将进一步加大水利投资力度，“十二五”期间，水利投入将达到1 000亿元。

水利部更加重视重庆经验的完善与推广。将重庆市列为贯彻中央1号文件全国水利改革试点省 （直辖市），指导制定了《重庆市加快水利改革试点方案》，提出加快水利改革，创新体制机制，逐步建立符合重庆实际的长效稳定水利投入机制和科学合理的水价形成机制，促进水利可持续发展，为重庆率先在西部地区形成城乡统筹发展格局和“五个重庆”建设提供有力的水利支撑和保障。

重庆市委、市政府决定将重庆市水投集团和水务集团整合，打造千亿级的水利投融资平台。在中央1号文件的指导下，重庆水利改革发展正在向更高的水平推进。

[1]中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定[J].中国水利，2011(4).

[2]王亚华,胡鞍钢.中国国情与水利现代化构想[J].中国水利，2011(6).

[3]陈雷.深入贯彻落实中央一号文件精神全面开创中国特色水利现代化新局面[J].中国水利，2011(12).

[4]王亚华,胡鞍钢.加快水利改革发展的十点建议[J].中国水利，2011(14).

[5]李勤,张旺,庞靖鹏，等.水利建设利用信贷资金的现状和对策研究 [J].中国水利，2011(14).

[6]游本泉.加快水利改革发展的财政对策[J].中国水利，2011(14).